摘要：黨的十八大提出治理體系與治理能力現(xiàn)代化，將法治定位為治國理政的基本方式?？h域政權(quán)作為我國政治體系中與基層民眾聯(lián)系最為緊密的一環(huán)，充當(dāng)著推動法治從文件走向?qū)嵺`的“橋頭堡”?？h域處于國家治理體系的“節(jié)點”，治理體系與治理能力現(xiàn)代化的實現(xiàn)要依托縣域治理法治化保駕護航。法治化不足某種程度上阻礙縣域改革，制約縣域發(fā)展，影響縣域穩(wěn)定。

關(guān)鍵詞：縣域發(fā)展；縣域改革；縣域穩(wěn)定；治理法治化

中圖分類號：D035.5文獻標(biāo)志碼：A文章編號：1008-2921（2017）01-0067-04

收稿日期：2016-10-22

基金項目：國家社科基金一般項目“基層黨組織公信力提升研究”（16BDJ054）的階段性成果。

作者簡介：馬正立（1989-），女，黑龍江哈爾濱人，中共中央黨校研究生院黨的學(xué)說與黨的建設(shè)專業(yè)博士研究生，主要從事領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)與干部成長研究。

任何一種治國理政的思維和方式都與特定的歷史背景相聯(lián)系，是對特定轉(zhuǎn)型期國家治理的現(xiàn)實需要的回應(yīng)。[1]（P30）“法制為具”可以說是對轉(zhuǎn)型期縣域治理現(xiàn)實需要的及時回應(yīng)，在推動縣域改革、縣域發(fā)展、縣域穩(wěn)定方面，將發(fā)揮“壓艙石”的作用。

一、縣域改革法治化

全面深化改革作為中國特色社會主義制度的自我完善和發(fā)展，總目標(biāo)是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。這個總目標(biāo)的實現(xiàn)要依托縣域治理現(xiàn)代化。作為國家治理的縮影，縣域治理水平不僅反映國家治理面貌，而且直接影響著百姓生活水平。那么，運用何種方式推動縣域治理現(xiàn)代化呢？顯然，過去的自上而下式的行政命令方式已然不適宜當(dāng)今生產(chǎn)力發(fā)展水平?？h域治理現(xiàn)代化追求一種雙向互動式的協(xié)同治理。這便對法治思維和法治方式提出根本訴求。尤其在改革深水期和攻堅階段大背景下，中國漸進改革的邏輯將縣域改革推向了風(fēng)口浪尖。如何運用法治方式來推動縣域改革，首先便要思考法治與改革的辯證關(guān)系。法治的確定性與改革的革新性，或者說二者之間的“定”與“變”天然具有矛盾性。正因為此，在實踐中，存在改革過程要摒棄法治的認識誤區(qū)。實際上，沒有健全法治，改革很難持續(xù)，改革的成果也難以鞏固；沒有改革和創(chuàng)新，法治體系也會遇到不斷調(diào)試和完善的障礙。由此，縣域治理現(xiàn)代化本身便是一場深刻的改革。在這個過程中，縣域改革為縣域治理法治化推進助力，以縣域治理現(xiàn)代化為依托的縣域治理法治化又為縣域改革保駕護航。

中國改革開放的過程是一個不斷推進治理法治化的過程。世紀(jì)之交，黨的十五大報告首次提出“依法治國，建設(shè)社會主義法治國家”，此后便一以貫之地強調(diào)“落實依法治國基本方略，加快建設(shè)社會主義法治國家”[2]（P139）?？h域治理改革同樣要遵循法治化邏輯，“改革中的難點，也是立法中的難點”，“要以改革的精神解決立法中遇到的難點和問題”，“立法要體現(xiàn)改革精神，用法律引導(dǎo)、推進和保障改革順利進行”[3]。然而，在改革實踐中，某些地方縣域改革法治化過程呈現(xiàn)經(jīng)驗主義和被動性特點，改革常滯后于社會需求，相關(guān)立法工作也帶有“近視”弊端。法治成為改革的工具，不得手則廢，法律修改頻繁；法治建設(shè)試驗主義色彩濃厚，“試行法”和“暫行法”較多，這對法治權(quán)威和法治本身的價值產(chǎn)生沖擊，不利于養(yǎng)成民眾堅定法治的信仰。長期以來，縣域改革常常以政策思維來推動，在“摸著石頭過河”思維邏輯下，大量紅頭文件積壓。應(yīng)當(dāng)承認，在法制體系不健全的改革初期，這種政策思維具有一定合理性，可以彌補法治建設(shè)滯后不足。隨著改革進程深入，政策思維的不穩(wěn)定性和連續(xù)性弊端開始暴露，這也可以部分解釋改革與法治關(guān)系扭曲和錯位的現(xiàn)狀。在此背景下，改革的客觀現(xiàn)狀倒逼沖破傳統(tǒng)思維和利益固化的束縛，“實現(xiàn)由政策思維主導(dǎo)向法治思維主導(dǎo)的轉(zhuǎn)變”[1]（P99）。

縣域治理改革要堅持法治先行，把改革深入納入法治軌道。具體來說，首先，理性認識縣域治理中法治對于改革的貢獻與不足，破除法治“萬能主義”邏輯。在轉(zhuǎn)型期背景下的縣域改革實踐中，法治對權(quán)利的保護與改革對穩(wěn)定的需求之間存在矛盾；法治內(nèi)蘊的公平正義訴求與改革要求的經(jīng)濟效率之間存在矛盾。這就決定了在縣域改革法治化過程中，要把改革的“速度”、法治的“力度”，與民眾的“信任度”和社會的“可承受度”結(jié)合起來。其次，實現(xiàn)縣域改革與法治的良性互動，明確改革必須在法治框架內(nèi)推動，法治必須服務(wù)于改革需要。及時廢除陳舊之法，及時將被實踐驗證的縣域改革經(jīng)驗上升為法律。再次，提升縣域領(lǐng)導(dǎo)干部推進縣域改革法治化能力，使縣域領(lǐng)導(dǎo)干部把對法治的尊崇、對法律的敬畏轉(zhuǎn)化成思維方式和行為方式。改革決策做出前，應(yīng)為其爭取合法化支持，得到權(quán)力機關(guān)或?qū)ｉT機關(guān)授予，避免“良性違憲”，減少改革阻力，在此基礎(chǔ)上，大膽“試”和“闖”。最后，面對改革進程話語權(quán)之爭，縣域領(lǐng)導(dǎo)干部要堅持法律紅線和法治底線，防止以權(quán)壓法。在縣域改革實踐中，以法治思維統(tǒng)領(lǐng)工作、凝聚共識，以法治方式化解改革風(fēng)險，減少改革震蕩，確保縣域改革法治化有序推進。

二、縣域發(fā)展法治化

中國的后發(fā)型現(xiàn)代化道路賦予縣域以經(jīng)濟趕超為核心的發(fā)展目標(biāo)和任務(wù)。唯GDP至上的考核指標(biāo)所帶來的對經(jīng)濟增長的崇拜，使“發(fā)展”常被理解為“經(jīng)濟發(fā)展”。某種程度上，這是對“發(fā)展是硬道理”的曲解。為此，“五大發(fā)展”理念糾正了過去被誤解的發(fā)展內(nèi)涵，以人為本的科學(xué)全面發(fā)展才是縣域發(fā)展真正要義，百姓的幸福度和滿意度是縣域發(fā)展的真正依歸和評判標(biāo)準(zhǔn)。從本質(zhì)上說，“法制為具”是落實“五大發(fā)展”理念的根本保障。

（一）法治化不足制約縣域發(fā)展

在轉(zhuǎn)型期背景下，縣域格局也正經(jīng)歷從“鄉(xiāng)土社會”向“城市社會”的變動過程。在此過程中，收入差距迅速擴大，各種利益錯綜交織，社會利益格局亦發(fā)生深刻調(diào)整。縣域發(fā)展實際上是重新分配、調(diào)整、協(xié)調(diào)各種利益，從而實現(xiàn)效益最大化的過程。在這個過程中，亟須以一種普遍認可的法治思維與法治方式，就什么是發(fā)展、發(fā)展什么、如何發(fā)展等一系列問題達成共識。

縣域發(fā)展需要通過政府協(xié)調(diào)與平衡公共服務(wù)、經(jīng)濟調(diào)節(jié)與市場監(jiān)管等方面，來實現(xiàn)縣域可持續(xù)發(fā)展。縣域處于城市與鄉(xiāng)村連接點，工業(yè)化程度普遍偏低，普遍存在將跨越式發(fā)展作為縣域發(fā)展重心，從而帶來縣級發(fā)展失衡。具體表現(xiàn)為：縣域政府直接干預(yù)微觀經(jīng)濟活動，某種程度上損害了經(jīng)濟活動的質(zhì)量和效率；片面追求經(jīng)濟增長，忽視創(chuàng)造公平環(huán)境、提高公共服務(wù)質(zhì)量、促進民生改善等職責(zé)，尤其在發(fā)展環(huán)境保護、農(nóng)村水利、道路等基礎(chǔ)設(shè)施方面投入不足，制約了縣域的整體發(fā)展；以唯GDP至上的指揮棒為指引，其他領(lǐng)域發(fā)展出現(xiàn)滯后，包括公共服務(wù)、公平正義、環(huán)境保護等方面；有的縣域以“先污染后治理”、“先經(jīng)濟后社會”、“先沖破再建構(gòu)”為發(fā)展邏輯，“一心一意上項目”使公共服務(wù)、環(huán)護和福利等方面的投入存在不足。

某些縣域領(lǐng)導(dǎo)人在引領(lǐng)縣域發(fā)展過程中市場觀念和法治意識淡薄，往往憑借狹隘經(jīng)驗指揮發(fā)展，缺乏科學(xué)決策的專業(yè)素養(yǎng)，逆市場行為導(dǎo)致資源配置失當(dāng)。例如，在招商引資中，犧牲公共利益，通過土地和稅收優(yōu)惠政策謀求優(yōu)勢，破壞市場秩序；在土地流轉(zhuǎn)中，忽略群眾自愿原則，不尊重農(nóng)民意愿，采用行政強制手段干預(yù)農(nóng)民的種植過程；為了推動完成各項發(fā)展指標(biāo)，經(jīng)常成立名目繁多的臨時領(lǐng)導(dǎo)小組，浪費大量精力開展五花八門活動，只是為了應(yīng)付上級檢查，根本不考慮為此給群眾帶來的負擔(dān)與不便。

（二）運用法治方式推動縣域發(fā)展

縣域發(fā)展中所存在的諸多問題，都根源于縣域發(fā)展法治化不足?？梢哉f，沒有“法治”框架和思維，縣域治理現(xiàn)代化很難實現(xiàn)。為此，必須通過法治方式化解縣域發(fā)展難題。一方面，樹立發(fā)展法治化意識，以法治思維統(tǒng)領(lǐng)縣域經(jīng)濟發(fā)展。堅決告別 GDP 崇拜，發(fā)展不能以犧牲法治為代價，不追求得不償失的發(fā)展高速度。在工作方法上，改變過去按經(jīng)驗辦事習(xí)慣，注意增強法治觀念，善于在法治軌道上解決發(fā)展難題，化解發(fā)展過程中所遇到的障礙。隨著群眾的民主意識和維權(quán)意識增強，習(xí)慣用法治方式服務(wù)群眾，并接受群眾監(jiān)督，從而改善干群關(guān)系。另一方面，實現(xiàn)中央與地方分權(quán)法治化是縣域發(fā)展走上法治化軌道的最佳選擇。具體來說，在憲法框架下制定一部關(guān)于中央與地方關(guān)系的基本法律，從總體上厘清中央與地方政府的權(quán)責(zé)歸屬，促成縣域事權(quán)與財權(quán)的相匹配，保障分權(quán)的實施與效果。在此基礎(chǔ)之上，實踐司法的“去地方化”，依靠程序正義來維護中央權(quán)威，保證地方自治，為實現(xiàn)縣域“善治”保駕護航。

運用法治方式清除縣域發(fā)展瓶頸。步入經(jīng)濟新常態(tài)，縣域治理不能僅僅關(guān)注GDP，應(yīng)實現(xiàn)民生建設(shè)、社會秩序、民主法治等均衡發(fā)展。轉(zhuǎn)型期，社會加速變遷，人的思維方式和行為模式也發(fā)生了根本性的轉(zhuǎn)變。那種“先抓牌后定規(guī)則”、一把手“拍腦袋決策”、“一言堂決策”的傳統(tǒng)決策思維定式，已難以適應(yīng)現(xiàn)代縣域發(fā)展的各項要求。[1]（P123）亟待改變縣域發(fā)展實踐當(dāng)中的不科學(xué)、不協(xié)調(diào)、不全面的發(fā)展方式，以法治思維和法治方式推動縣域發(fā)展，“保證人民依法享有廣泛的權(quán)利和自由”[2]（P141）?！胺ㄖ茷榫摺庇兄诮?jīng)濟社會發(fā)展的各項舉措獲得廣泛的民意認同與認可；有助于以一種強有力、高效權(quán)威的形式來推動各項與地方發(fā)展密切相關(guān)的項目執(zhí)行。[1]（P126）

構(gòu)建維護和保障縣域發(fā)展的正向回饋的法治化路徑。一方面，提升縣域干部法治化認同，增強發(fā)展法治化的意愿和能力。這是由于在縣域政治生態(tài)環(huán)境下，縣域干部作為縣域發(fā)展的核心行動者，他們的態(tài)度、行為與能力影響縣域發(fā)展程度。另一方面，制定和實施推進縣域發(fā)展的配套政策，并在必要時刻使其上升為法律，為縣級發(fā)展提供自我強化的法治氛圍?？h域領(lǐng)導(dǎo)干部“提高運用法治思維和法治方式的能力，努力以法治凝聚改革共識、規(guī)范發(fā)展行為、促進矛盾化解、保障社會和諧”[2]（P145），為發(fā)展各項舉措的可持續(xù)提供基礎(chǔ)保障，強化法治觀念，推進依法行政，避免“人走政息”。

實現(xiàn)將法治精神貫穿到縣域治理全過程，形成辦事依法、遇事找法的社會共識。一是實現(xiàn)依法治縣，將提升法治理念、依法規(guī)范縣域干部行為作為縣域發(fā)展的基層保障。完善相關(guān)工作制度，按照“三重一大”集體決策辦法，采取社會聽證、專家咨詢、風(fēng)險評估等形式，保障決策法治化，避免縣域干部主觀隨意。二是實現(xiàn)縣域政府角色轉(zhuǎn)型，從管制主導(dǎo)型或發(fā)展主導(dǎo)型轉(zhuǎn)向服務(wù)主導(dǎo)型。圍繞厘清職權(quán)、公開信息、實踐運行、監(jiān)督落實，強化縣域發(fā)展相關(guān)程序的內(nèi)部監(jiān)督。建立依法行政指標(biāo)體系，以百分制進行量化，結(jié)合考核發(fā)展指標(biāo)體系，對依法行政實行全程規(guī)范。

三、縣域維穩(wěn)法治化

縣域治理目標(biāo)是“善治”，即公共利益最大化的管理過程，其本質(zhì)特征在于“它是政府與公民對公共生活的合作管理，是政治國家與公民社會的一種新穎關(guān)系，是兩者的最佳狀態(tài)”[4]?？h域治理是一種“官民和諧”狀態(tài)下實現(xiàn)縣域公共利益的最大化，這需要以縣域穩(wěn)定為基礎(chǔ)。轉(zhuǎn)型期，社會流動加快，“馬太效應(yīng)”導(dǎo)致農(nóng)村空心化。城鎮(zhèn)化建設(shè)催生土地收益增長，農(nóng)村土地制度改革中各種矛盾相互交織。城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的阻礙使縣域政府普遍面臨財政困難，縣權(quán)運行的結(jié)構(gòu)性矛盾普遍存在，不可避免導(dǎo)致諸多利益矛盾沖突發(fā)生，在某種程度上影響縣域穩(wěn)定。健全的法治體系與運行良好的法治秩序是縣域穩(wěn)定的前提。

（一）法治不足影響縣域穩(wěn)定

某種程度上，由于未完全過渡到城市化的“陌生人社會”，縣域仍是一個從傳統(tǒng)鄉(xiāng)土社會延續(xù)下來的“熟人社會”。廣泛的利益認同，使四里八鄉(xiāng)的人都能很快聚集起來。加之人人自媒體的網(wǎng)絡(luò)時代，各種矛盾的關(guān)聯(lián)性和突發(fā)性進一步增強。利益主體多元化帶來多元利益訴求，使社會矛盾更加復(fù)雜，各種思潮和勢力相互交織、片面宣傳和社會焦慮蔓延。長期以來，“維穩(wěn)”一直被作為縣域治理的一項硬性指標(biāo)。盡管如此，縣域范圍內(nèi)仍不斷發(fā)生群體性事件，縣域穩(wěn)定面臨隱憂。面對各種復(fù)雜局面，如果基層領(lǐng)導(dǎo)干部法治能力不足，疲于應(yīng)對，將進一步增加維護縣域穩(wěn)定的難度。

基于歷史遺留與現(xiàn)實條件，不同縣域會面臨不同類型的穩(wěn)定問題，同一個縣域在不同歷史階段也會出現(xiàn)不同性質(zhì)的穩(wěn)定問題。轉(zhuǎn)型期，縣域范圍內(nèi)的社會矛盾具有各種特殊性和復(fù)雜性。在上下分治的獨特穩(wěn)定機制中，縣級政權(quán)作為維護穩(wěn)定的主要責(zé)任者，背負著以“零上訪”和“絕對穩(wěn)定”為目標(biāo)的千鈞重任。隨著轉(zhuǎn)型期各種矛盾日益凸顯，維穩(wěn)的弦越拉越緊，縣域領(lǐng)導(dǎo)干部選擇“不計成本”地建立各種維穩(wěn)防控網(wǎng)絡(luò)，采取暗訪、蹲點、跟蹤、陪游等措施以維穩(wěn)。這種行政動員式的“壓力維穩(wěn)”，存在法治化不足弊端。這種單純的以短期結(jié)果為導(dǎo)向的維護穩(wěn)定方式缺乏法律依據(jù)，并沒有為不滿情緒的宣泄提供法治化通道，反而產(chǎn)生一種誤導(dǎo)性的預(yù)期，從而使維穩(wěn)工作陷入“越維越不穩(wěn)”的困境。

（二）運用法治方式維護縣域穩(wěn)定

縣域治理的當(dāng)務(wù)之急便是依靠法治方式維護公眾的合法利益，通過重建和優(yōu)化法治化訴求軌道，積極引導(dǎo)當(dāng)?shù)毓裼行?、理性地表達利益訴求，實現(xiàn)縣域維護穩(wěn)定工作的法治化，規(guī)避權(quán)力運行的風(fēng)險，走出“壓力維穩(wěn)”的困局，實現(xiàn)縣域內(nèi)的長治久安。這便需要縣域領(lǐng)導(dǎo)干部善于運用法治思維與法治方式來維護縣域穩(wěn)定。

首先，推進縣域內(nèi)民意表達法治化，矛盾糾紛調(diào)處法治化。實現(xiàn)全面依法行政，形成法治化維護穩(wěn)定的工作流程，讓公共利益在法治化軌道上得到實現(xiàn)與維護。按照法治程序辦事，盡管有時速度相對較慢，效率會降低一些，但是這可以避免重大決策失誤以及由此引起的劇烈的社會沖突和群體性事件的隱患。通過法治化方式，將縣域治理機制整合成一個相互合作又互相監(jiān)督的整體，實現(xiàn)無縫對接，不留任何可能影響縣域穩(wěn)定的空白之地。

其次，進一步完善法律體系，解決應(yīng)對各種復(fù)雜局面時法律依據(jù)不足的問題。宗教事務(wù)管理工作、信訪工作等需要上升到法律層面?？梢越⑿旁L事件第三方評估制度，由中立第三方來調(diào)查信訪情況，確定相關(guān)責(zé)任人，對越級上訪等特殊情況進行相關(guān)管理。加大對一些纏訪、鬧訪等違法情形依法追責(zé)力度。這既要求頂層制度設(shè)計，“把信訪納入法治化軌道，保障合法訴求依照法律規(guī)定和程序就能得到合理合法的結(jié)果”[5]，又要求健全群眾依法維權(quán)和化解矛盾糾紛的有效機制，使縣域工作人員從不厭其煩的困擾中解脫出來，將更多精力用在縣域發(fā)展方面。

再次，嚴(yán)格定責(zé)定位，著力打破縣域內(nèi)的利益聯(lián)盟或權(quán)力關(guān)聯(lián)，把縣域內(nèi)的大權(quán)小權(quán)都關(guān)進制度之籠，并扎緊制度之籠，形成密閉的環(huán)，預(yù)防侵害群眾利益的各種現(xiàn)象出現(xiàn)，從源頭上弱化威脅縣域穩(wěn)定的勢力。通過推進政府機構(gòu)改革，轉(zhuǎn)變縣域黨委職能，改變縣域政府職能不清、有責(zé)無權(quán)的局面，實現(xiàn)黨委角色從直接管理轉(zhuǎn)變?yōu)楸O(jiān)督評估者，切實發(fā)揮政府在縣域治理中的作用。通過法治方式，健全信息共享機制和購買公共服務(wù)機制，充分利用現(xiàn)代信息技術(shù)，建立縣域電子政務(wù)服務(wù)平臺，減少系統(tǒng)的內(nèi)耗，發(fā)揮好系統(tǒng)的整體功能，實現(xiàn)信息互通與協(xié)同治理，達到最大限度的治理協(xié)同效應(yīng)。

最后，要特別關(guān)注農(nóng)村社區(qū)的基層民主和村民自治，“提升以規(guī)范農(nóng)村基層民主自治為重點的縣域依法治理水平”[6]。可以說，實現(xiàn)縣域穩(wěn)定必須大力推進基層民主，規(guī)范縣域百姓自治行為，提升縣域群眾自治水平。建立全民守法的社會，通過治理過程中的理性對話與協(xié)商，實現(xiàn)縣域治理的相關(guān)共識，保證任何公民都可以自由參與到縣域治理法治化過程中來，自覺維護縣域穩(wěn)定。

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