張雙山

人大代表是人大工作的根基。十八大以來(lái)，黨中央對(duì)人大工作和代表工作提出了很多新的要求。強(qiáng)化代表履職監(jiān)督，提升代表履職效能逐漸成為越來(lái)越多人的共識(shí)，也成為越來(lái)越多各級(jí)人大探索創(chuàng)新的方向。

無(wú)論是過(guò)去比較成熟的代表承諾制度、述職制度，還是近幾年新近出現(xiàn)的履職積分制、代表約談制，以及“責(zé)令辭職”等新提法、新探索……都表明關(guān)于代表履職的監(jiān)督力度不斷加強(qiáng)，監(jiān)督的環(huán)節(jié)從事前、事中、事后都得到重視，形成了一條閉合的履職全過(guò)程監(jiān)督鏈。

“學(xué)霸代表”恢復(fù)了往日的自信

“一個(gè)字‘累，但感覺(jué)今年工作更充實(shí)?！比涨埃浾咴谥貞c市江北區(qū)人大常委會(huì)寸灘街道工委采訪，再次遇到江北區(qū)人大常委會(huì)人代工委主任高璐，雖略顯疲憊但精神飽滿。

高璐介紹，基本上每周都會(huì)有外地同行前來(lái)學(xué)習(xí)交流代表履職監(jiān)督經(jīng)驗(yàn)，介紹情況已成為她的必修課。

她的一席話，讓記者的目光再次聚焦“代表履職積分制”。

自2016年新華社、中央電視臺(tái)等中央主流媒體進(jìn)行深度報(bào)道甚至寫(xiě)入述評(píng)后，江北區(qū)人大“代表履職積分制”在全國(guó)引起廣泛影響。

何為“代表履職積分制”？與人大代表監(jiān)督又有啥關(guān)系？

“人大工作做得好不好，關(guān)鍵看人大代表?！苯眳^(qū)人大常委會(huì)副主任劉亞文曾面對(duì)全國(guó)記者朋友說(shuō)，“重?cái)?shù)量輕質(zhì)量、重交辦輕督辦、重答復(fù)輕落實(shí)、重滿意輕實(shí)效”是代表建議面臨的通病。為逐漸改善這些問(wèn)題，激發(fā)代表寫(xiě)出好建議，江北區(qū)人大實(shí)行代表履職積分考核制：代表提出議案、建議，記3分，被列為全區(qū)重點(diǎn)辦理建議的加2分，被評(píng)為年度優(yōu)秀代表建議的，再加2分。

此后，該積分制被延伸到參加小組活動(dòng)、出席各種法定會(huì)議、接訪群眾等活動(dòng)，人大代表可以通過(guò)這些履職得到積分。

積分制發(fā)展到這里，通俗一點(diǎn)講，就是代表履職越積極，就會(huì)得到越多積分。得分高的代表年底會(huì)在人大工作會(huì)上獲得表彰，積分過(guò)低的代表則會(huì)受到約談?wù)]勉，情況嚴(yán)重者將被勸退。

積分制推動(dòng)代表履職的案例在江北并不稀罕。

寸灘街道的區(qū)人大代表彭馨影現(xiàn)身說(shuō)法：“實(shí)行積分考核制第一年，我在轄區(qū)人大小組得分排名第一，2014年第二位，2015年由于工作原因在外學(xué)習(xí)一個(gè)多月，耽誤了履職工作，當(dāng)年積分只排到第四名?！?/p>

說(shuō)到這里，彭馨影臉上盡是一副優(yōu)等生考試失利得了低分的落寞……

因?yàn)槁穆毲闆r和積分要公示，跌出前三甲的彭馨影感到“壓力山大”，她決定要改變提升，給大家一個(gè)滿意的交代。

2016年一開(kāi)年，彭馨影就加強(qiáng)了與轄區(qū)的群眾溝通，增加了三名民情聯(lián)絡(luò)員。這樣，民情民意來(lái)源更廣泛，提出的建議質(zhì)量也有了明顯提升。

彭馨影說(shuō)：“在人代會(huì)期間一共提交了8條建議，其中《關(guān)于積極承接中新（重慶）戰(zhàn)略性互聯(lián)互通示范項(xiàng)目的建議》被列為區(qū)長(zhǎng)督辦建議，相關(guān)部門進(jìn)行了認(rèn)真辦理?！?/p>

至此，“學(xué)霸代表”恢復(fù)了往日的自信：“這就是制度設(shè)計(jì)帶來(lái)的壓力和動(dòng)力，人大代表接受監(jiān)督，可以倒逼履職能力和履職效果提升?！?/p>

記者了解到，為進(jìn)一步完善該制度，寸灘街道今年又聘請(qǐng)了10位“有正氣、有時(shí)間、有精力、有能力、有熱情”的老黨代表、老人大代表為人大觀察員，全方位監(jiān)督人大代表的履職情況。

積分制經(jīng)過(guò)發(fā)展完善，已經(jīng)成為代表履職綜合能力的考量器，諸如走訪選民、為民服務(wù)、收集社情民意情況等，都會(huì)通過(guò)公示顯示出來(lái)。

“積分制的執(zhí)行十分逗硬，不打人情分，不會(huì)看他是領(lǐng)導(dǎo)或者企業(yè)老總，就給他多加一點(diǎn)分。你們看，墻上公示的劉主任（江北區(qū)人大常委會(huì)主任劉渝平）就不是最高分，一切按照制度辦。”江北人大寸灘街道工委主任譚靜說(shuō)。

有位企業(yè)老總代表曾因分?jǐn)?shù)特別低，面子上掛不住，找到譚靜提出“能不能捐點(diǎn)款，增加一點(diǎn)分?jǐn)?shù)”……“這肯定是不可能的！”

“實(shí)行履職積分制后，充分調(diào)動(dòng)了轄區(qū)人大代表履職的積極性，使人大代表盡心盡力為人民服務(wù)成為普遍現(xiàn)象?！苯眳^(qū)人大常委會(huì)主任劉渝平倍感自豪：基層人大組織探索代表履職監(jiān)督模式，也是推動(dòng)人大制度在基層不斷完善發(fā)展。

履職監(jiān)督漸成燎原之勢(shì)

與江北人大“代表履職積分制”初衷一致，近年來(lái)，重慶多地區(qū)縣、鎮(zhèn)街人大對(duì)代表履職監(jiān)督實(shí)施探索，有異曲同工之妙。

2014年初，重慶市巴南區(qū)木洞鎮(zhèn)開(kāi)始試行鎮(zhèn)人大代表考核管理辦法。辦法要求鎮(zhèn)人大代表每年至少走訪30戶選民，代表小組需每年在本小組區(qū)域內(nèi)開(kāi)展3次集中活動(dòng)，每名代表在鎮(zhèn)人代會(huì)期間要至少提出一條建議等。考核辦法施行第一年，鎮(zhèn)人大代表提交建議66件，數(shù)量和質(zhì)量明顯高于以往。

“代表接受考核成為一種制度，履職不再僅憑一腔熱情?！蹦径存?zhèn)人大代表陳長(zhǎng)萬(wàn)表示，辦法實(shí)施后，明顯感到代表們開(kāi)會(huì)談成績(jī)的少了，提建議的多了。

時(shí)任木洞鎮(zhèn)人大主席萬(wàn)耀東認(rèn)為，代表履職積極性得到明顯提高?！霸诮阪?zhèn)人大開(kāi)展的重大項(xiàng)目視察、安全生產(chǎn)視察中，全鎮(zhèn)人大代表參與率高達(dá)95%以上。”

“每季度至少到選區(qū)搞一次民調(diào)，每季度至少參加一次街道及街道以上組織的代表履職能力提升培訓(xùn)……”為充分發(fā)揮人大代表助推一方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的作用，重慶市萬(wàn)州區(qū)人大沙河街道工委在今年建立起轄區(qū)人大代表季考常態(tài)機(jī)制。

這項(xiàng)制度明確了季考內(nèi)容，即轄區(qū)每位人大代表，每季度至少到選區(qū)搞一次民調(diào)，了解社情民意，和選民心連心；每季度為轄區(qū)選民至少辦一件實(shí)事、好事，由所在選區(qū)的村或社區(qū)詳細(xì)登記；每季度至少參加一次街道及街道以上組織的代表履職能力提升培訓(xùn)，提交學(xué)習(xí)心得；每季度向街道人大工委寫(xiě)一份履職小結(jié)……

制度規(guī)定代表每季度將其履職情況書(shū)面提交街道人大工委，由街道人大辦負(fù)責(zé)記錄、反饋、公示。街道人大工委除以會(huì)議通報(bào)、簡(jiǎn)報(bào)通報(bào)外，還通過(guò)街道網(wǎng)站、街道人大微信群等方式定期通報(bào)轄區(qū)人大代表履職情況等，記錄入履職檔案。履職成績(jī)突出通報(bào)表?yè)P(yáng)，履職較差通報(bào)批評(píng)，并限期整改。若整改沒(méi)有效果，將建議上級(jí)有關(guān)部門通過(guò)法定方式取消其代表資格。

在渝中區(qū)，這樣的監(jiān)督方式也成為“規(guī)定動(dòng)作”。

“作為一名領(lǐng)導(dǎo)代表，你的履職積分還不及其他代表的一半，何顏面對(duì)選民？”在一次人大街道工委經(jīng)驗(yàn)交流會(huì)上，分管代表工作的渝中區(qū)人大常委會(huì)副主任譚彬奇指著代表履職積分公示情況，直接點(diǎn)名批評(píng)，并稱要進(jìn)一步強(qiáng)化代表履職情況考核，加大公示力度，充分運(yùn)用網(wǎng)絡(luò)優(yōu)勢(shì)和傳播面，讓每一位選民知曉自己選出的人大代表的履職情況，在今后的選舉中，鄭重投出手中的選票。

……

代表履職監(jiān)督，在重慶已漸成燎原之勢(shì)。縱觀全國(guó)，各地人大也多有探索，大家逐漸意識(shí)到，代表享有的法定權(quán)利與履行職責(zé)的義務(wù)是對(duì)等的，監(jiān)督代表履職目的在于推動(dòng)代表不斷提高履職水平，使人民代表大會(huì)制度得到更好運(yùn)行。作為一名人大代表，也逐漸有了自覺(jué)意識(shí)：履職必須接受監(jiān)督。

全過(guò)程的監(jiān)督鏈條漸成雛形

人大代表來(lái)自人民，人大代表履職好不好，不是代表自己說(shuō)了算，也不是領(lǐng)導(dǎo)說(shuō)了算，而是由選民說(shuō)了算。

但一直以來(lái)，由于缺乏必要的監(jiān)督機(jī)制，一些人大代表感覺(jué)履職沒(méi)壓力，往往是“開(kāi)個(gè)會(huì)、舉個(gè)手、投個(gè)票”，有的代表任期內(nèi)一言不發(fā)，參與人大組織的其他活動(dòng)也不積極。

為解決這些頑疾，各地人大多年前積極探索“人大代表當(dāng)面向選民代表述職”。實(shí)踐證明，這是一條監(jiān)督代表履職的行之有效的規(guī)范化道路。

重慶市人大常委會(huì)副秘書(shū)長(zhǎng)、人代工委主任向先全認(rèn)為，人大代表現(xiàn)場(chǎng)向選民述職制度，包括逐漸完善的接受詢問(wèn)、民主評(píng)議、投票測(cè)評(píng)等環(huán)節(jié)，激發(fā)了人大代表履職的積極性，展示了人大代表“人民選我當(dāng)代表、我當(dāng)代表為人民”的責(zé)任意識(shí)和擔(dān)當(dāng)精神。

當(dāng)前，人大代表向選民述職在全國(guó)已成為常態(tài)。重慶市各級(jí)人大依托“代表之家”，每年都會(huì)組織人大代表到原選區(qū)向選民述職，接受測(cè)評(píng)等。同時(shí)，新一屆縣鄉(xiāng)人大組建以來(lái)，一些時(shí)間提前、更為剛性的監(jiān)督也逐漸出現(xiàn)。

“XX代表，你在6月份履職工作考核中因走訪農(nóng)戶、收集民意、辦理實(shí)事等三項(xiàng)工作均未完成任務(wù)，考核成績(jī)69分，位居全鎮(zhèn)代表排名最后一名，你身上的‘毛病就是責(zé)任心不強(qiáng)，工作拖拉……”7月初，重慶市酉陽(yáng)土家族苗族自治縣泔溪鎮(zhèn)人大負(fù)責(zé)人約談了3名鎮(zhèn)人大代表，約談內(nèi)容記入代表個(gè)人檔案。其原因是3人在6月份履職考核中排位靠后。

代表承諾、代表述職，更多是一種事前警醒和事后考察，“我們出臺(tái)《泔溪鎮(zhèn)人大2017年代表約談制度》把關(guān)注環(huán)節(jié)放置到事中來(lái)?！痹撠?fù)責(zé)人說(shuō)，對(duì)代表的監(jiān)督管理由過(guò)去“事前提醒”“事后追責(zé)”向“事中監(jiān)督”轉(zhuǎn)變，貫穿到代表履職全過(guò)程。通過(guò)對(duì)那些責(zé)任心不強(qiáng)、無(wú)所作為的鎮(zhèn)人大代表及時(shí)談話提醒，糾正偏差，彌補(bǔ)短板，促使擔(dān)好責(zé)，履好職，而不是事后彌補(bǔ)。

截至目前，該鎮(zhèn)人大已約談代表6批次18人，對(duì)代表提出整改措施21條，建立約談檔案18份。同時(shí)，收集各類意見(jiàn)、建議126條，其中涉及產(chǎn)業(yè)發(fā)展的48條、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的57條、政府工作的11條。這些意見(jiàn)、建議已由鎮(zhèn)人大收集整理后交鎮(zhèn)政府及有關(guān)部門辦理。

監(jiān)督體系的“升級(jí)”版

談到代表履職監(jiān)督，還有一個(gè)“特殊”群體——人大常委會(huì)組成人員。

人大常委會(huì)組成人員由人大代表選舉產(chǎn)生，在代表大會(huì)閉會(huì)期間代表人民行使國(guó)家權(quán)力。由于現(xiàn)行法律對(duì)人大常委會(huì)組成人員的履職，在制度設(shè)計(jì)上尚有欠缺，如何對(duì)其監(jiān)督也成為一大“考題”。

近年來(lái)，重慶各級(jí)人大對(duì)這道考題的回答也逐漸走上前臺(tái)。

“參加常委會(huì)會(huì)議是常委會(huì)組成人員履職的一種主要方式，個(gè)別常委會(huì)組成人員隨意請(qǐng)假、隨意缺席，會(huì)議期間遲到、早退或中途離會(huì)的現(xiàn)象有損會(huì)議紀(jì)律和會(huì)議質(zhì)量?！焙洗▍^(qū)十七屆人大常委會(huì)第四次主任會(huì)議通過(guò)《重慶市合川區(qū)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)會(huì)議請(qǐng)假制度》，就常委會(huì)組成人員、列席人員出席常委會(huì)會(huì)議紀(jì)律進(jìn)行嚴(yán)格約束。

《制度》規(guī)定，區(qū)人大常委會(huì)組成人員未履行請(qǐng)假手續(xù)或請(qǐng)假未予批準(zhǔn)缺席常委會(huì)會(huì)議的，缺席一次將予以通報(bào)批評(píng)并責(zé)令寫(xiě)出情況說(shuō)明；缺席兩次由區(qū)人大常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行約談；缺席三次按程序勸其辭去區(qū)人大常委會(huì)組成人員職務(wù)。

該區(qū)人大常委會(huì)組成人員表示，《制度》的出臺(tái)是對(duì)自己履職的一次警醒，有助于增強(qiáng)履職意識(shí)，遵守會(huì)議紀(jì)律，認(rèn)真審議報(bào)告，不負(fù)人民重托。

9月11日，璧山區(qū)第十七屆人大常委會(huì)第五次會(huì)議審議通過(guò)《璧山區(qū)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)組成人員履職規(guī)定》，對(duì)常委會(huì)組成人員參加會(huì)議和活動(dòng)、會(huì)前準(zhǔn)備、審議發(fā)言等都作了詳細(xì)規(guī)定，以整體提升常委會(huì)議事水平和質(zhì)量，更好發(fā)揮地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)作用。

“對(duì)常委會(huì)組成人員履職進(jìn)行硬性規(guī)定，很有必要。”重慶市人大常委會(huì)一位多年從事人大工作的老同志談到，如果常委會(huì)會(huì)議室稀稀拉拉，會(huì)給人以不嚴(yán)肅的感覺(jué)。十八大以來(lái)，市人大常委會(huì)嚴(yán)格會(huì)議請(qǐng)假和通報(bào)制度，常委會(huì)組成人員無(wú)故缺席情況基本杜絕，一些因身體或工作等原因確實(shí)無(wú)法履職的，自己也會(huì)主動(dòng)、及時(shí)地提出請(qǐng)辭，“這是對(duì)人民代表大會(huì)制度的尊重，應(yīng)該成為常態(tài)?！?/p>

誠(chéng)然，人大代表尤其是人大常委會(huì)組成人員，必須認(rèn)識(shí)在新時(shí)期、新形勢(shì)下，黨和人民對(duì)人大工作和人大代表有了更新的要求，強(qiáng)化自身履職行為應(yīng)成為一種自覺(jué)。

推動(dòng)人大制度發(fā)展的題中應(yīng)有之義

“一切權(quán)力屬于人民”，人大代表作為監(jiān)督者，也要善于接受監(jiān)督。

“人民監(jiān)督人大代表，這是人民監(jiān)督人民代表大會(huì)的具體途徑?！蔽咨娇h人大常委會(huì)主任譚觀銀說(shuō)，憲法規(guī)定，全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)都由民主選舉產(chǎn)生，對(duì)人民負(fù)責(zé)，受人民監(jiān)督?！叭嗣袢罕姴豢赡苤苯颖O(jiān)督人民代表大會(huì)，這需要一種現(xiàn)實(shí)途徑，監(jiān)督人大代表就成為這種具體的方式。也只有通過(guò)監(jiān)督人大代表，才能使人民代表大會(huì)始終體現(xiàn)人民群眾的整體意志?！?/p>

如何更好開(kāi)展監(jiān)督？

譚觀銀認(rèn)為，從理論上講，除了從源頭上把好代表入口監(jiān)督關(guān)、做好代表學(xué)習(xí)培訓(xùn)監(jiān)督關(guān)外，更重要的在于建立監(jiān)督制度和激勵(lì)機(jī)制，增強(qiáng)代表的事業(yè)心和責(zé)任感。

南川區(qū)人大常委會(huì)主任康紀(jì)強(qiáng)也認(rèn)為，制定和完善各種代表履職監(jiān)督制度是新形勢(shì)下的必然要求。當(dāng)前，該區(qū)人大正探索出臺(tái)嚴(yán)格的代表履職監(jiān)督制度、代表失職追究制度、代表履職目標(biāo)管理考核制度等，擬通過(guò)建立代表執(zhí)行職務(wù)情況登記、考核和建檔制度，定期開(kāi)展批評(píng)、勸誡代表不作為等活動(dòng)，對(duì)嚴(yán)重失職和濫用代表權(quán)力的代表作出批評(píng)、暫停代表職務(wù)、勸辭或依法罷免職務(wù)等處理，以杜絕代表“干不干一個(gè)樣、干好干壞一個(gè)樣”現(xiàn)象。

“在新形勢(shì)下，構(gòu)建代表履職監(jiān)督考核評(píng)價(jià)機(jī)制已勢(shì)在必行。”渝中區(qū)人大常委會(huì)大溪溝街道工委主任李瑜波認(rèn)為，應(yīng)建立一個(gè)代表履職監(jiān)督評(píng)價(jià)考核機(jī)制，專門設(shè)立代表履職考核的機(jī)構(gòu)進(jìn)行評(píng)價(jià)考核?！澳壳?，我們正在研究相關(guān)具體制度，如，積極完善履職激勵(lì)機(jī)制，建立消極不力履職的處罰機(jī)制。”

“人大代表履職不力或不到位，往往是由于一些代表不清楚作為代表具體要干什么。應(yīng)通過(guò)開(kāi)列‘履職清單和亮‘成績(jī)單的方式，來(lái)解決人大代表不知責(zé)、不履職的問(wèn)題?！背强诳h人大常委會(huì)主任汪玉平建議，通過(guò)履職清單對(duì)代表執(zhí)行職務(wù)的范圍和內(nèi)容進(jìn)行細(xì)化，量化代表履職責(zé)任。如，明確每名代表每年出席縣人代會(huì)、列席常委會(huì)或參加常委會(huì)組織的監(jiān)督活動(dòng)不少于多少次，參加代表小組活動(dòng)不少于多少次，主動(dòng)聯(lián)系群眾多少次等。

一些人大工作者和研究者認(rèn)為，要使人大代表的履職監(jiān)督得到落實(shí)，還應(yīng)實(shí)行責(zé)任追究制度。如果代表不認(rèn)真履職或者履職不力、不稱職，甚至濫用代表權(quán)力，依據(jù)相關(guān)法律以及相關(guān)規(guī)定，作出處理決定，對(duì)其進(jìn)行處理。情節(jié)較輕的可以及時(shí)中止代表資格；情節(jié)較重的可以罷免、懲誡；情節(jié)特別嚴(yán)重的還要追究責(zé)任。

知是行之始，行是知之止，履職是本職，監(jiān)督是動(dòng)力。人大代表履職就不要怕監(jiān)督，要勇于善于接受來(lái)自各方面的監(jiān)督，前行的步子才會(huì)更大，前行的道路也才會(huì)更順暢，這也是推動(dòng)人大制度發(fā)展的題中應(yīng)有之義。