李杰

全球部分特大城市應(yīng)急體系建設(shè)的做法

美國(guó)“9·11”事件以后，世界各國(guó)特別是發(fā)達(dá)國(guó)家的特大城市開(kāi)始重視公共安全應(yīng)急管理，特別是各國(guó)相關(guān)部門(mén)和國(guó)家重要領(lǐng)導(dǎo)人將突發(fā)事件應(yīng)對(duì)放到重要的位置上，通過(guò)加強(qiáng)應(yīng)急隊(duì)伍建設(shè)，完善相關(guān)法律法規(guī)和技術(shù)支持，提高突發(fā)事件預(yù)防準(zhǔn)備和快速反應(yīng)能力，維護(hù)社會(huì)的正常運(yùn)行和保護(hù)公民生命財(cái)產(chǎn)安全。近年來(lái)，針對(duì)頻發(fā)的自然災(zāi)害、恐怖襲擊、非傳統(tǒng)型安全事件等，國(guó)際性大都市進(jìn)一步加大了對(duì)公共安全應(yīng)急管理的投入，不斷完善體制、機(jī)制和法制，在提升應(yīng)急管理的前瞻性、主動(dòng)性和科學(xué)性方面取得了一些新進(jìn)展。其中某些較為成熟和成功的經(jīng)驗(yàn)，可以為我國(guó)應(yīng)急管理體系的建設(shè)和完善提供一些借鑒和參考。

（一）美國(guó)紐約市應(yīng)急體系

1.建立了一套完善的應(yīng)急管理法律體系

早在1976年，美國(guó)就通過(guò)了

《全國(guó)緊急狀態(tài)法》，對(duì)緊急狀態(tài)的過(guò)程、期限以及權(quán)力，做出了詳細(xì)規(guī)定，比如，緊急狀態(tài)期間，總統(tǒng)可頒布一些法規(guī)，還可對(duì)外匯進(jìn)行管制等。除了《全國(guó)緊急狀態(tài)法》總體法案外，還推出了針對(duì)不同行業(yè)不同領(lǐng)域的應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的專項(xiàng)實(shí)施細(xì)則，其中包括了地震、洪災(zāi)、建筑物安全等相關(guān)問(wèn)題，并將這些細(xì)則升級(jí)為相關(guān)的專項(xiàng)法案。為解決災(zāi)害救濟(jì)問(wèn)題以及災(zāi)后的重建問(wèn)題，1959年出臺(tái)了《災(zāi)害救濟(jì)法》，該法確立了聯(lián)邦政府的救援范圍及減災(zāi)、預(yù)防、應(yīng)急管理和恢復(fù)重建的相關(guān)問(wèn)題，成為美國(guó)應(yīng)急管理基本法。2001年“9·11”事件后，又有了《使用軍事力量授權(quán)法》《航空運(yùn)輸安全法》《國(guó)土安全法》等相關(guān)法律，而這些法律形成了一個(gè)體系，為美國(guó)的應(yīng)急管理體制的建設(shè)提供了一個(gè)良好的發(fā)展環(huán)境。擁有一套完善的法律體系，才能夠增加對(duì)應(yīng)急管理的重視，提高應(yīng)急管理水平。

2.制定了減災(zāi)計(jì)劃

2009年，紐約市應(yīng)急辦發(fā)布了《紐約市減災(zāi)計(jì)劃》，該計(jì)劃明確了五個(gè)目的和四個(gè)步驟。

（1）五個(gè)目的：第一，確定各種有效減緩風(fēng)險(xiǎn)的對(duì)策和舉措；第二，加強(qiáng)各地區(qū)、各部門(mén)、各行業(yè)之間的合作，建立了一套完善的伙伴關(guān)系；第三，提高城市的可持續(xù)發(fā)展水平和防災(zāi)減災(zāi)能力；第四，保證資金投入的充足；第五，提高民眾的安全意識(shí)和防災(zāi)減災(zāi)能力。

（2）四個(gè)步驟：第一，和相關(guān)部門(mén)進(jìn)行合作溝通，組織和整合資源；第二，評(píng)估各級(jí)各類風(fēng)險(xiǎn)，為減災(zāi)規(guī)劃提供科技基礎(chǔ)；第三，制定減災(zāi)規(guī)劃；第四，實(shí)施減災(zāi)規(guī)劃并對(duì)實(shí)施過(guò)程進(jìn)行監(jiān)控、調(diào)整，確保目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)。

3.強(qiáng)調(diào)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的重要性，并制定了風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)

紐約市根據(jù)城市的建筑和風(fēng)險(xiǎn)可能給城市帶來(lái)的災(zāi)害，進(jìn)行了評(píng)估，特別是在脆弱性評(píng)估方面，特意制定了風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，以應(yīng)對(duì)紐約市可能發(fā)生的災(zāi)害。風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估有利于及時(shí)排查風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)于紐約市這種特大型城市來(lái)說(shuō)是十分必要的。

4.協(xié)調(diào)有序的指揮系統(tǒng)

美國(guó)在應(yīng)對(duì)突發(fā)事件方面有很豐富的經(jīng)驗(yàn)，有很完善的指揮系統(tǒng)，對(duì)公共安全進(jìn)行綜合型的、全方位的領(lǐng)導(dǎo)與管理，紐約市的市長(zhǎng)是該市危機(jī)管理的最高領(lǐng)導(dǎo)人，負(fù)責(zé)危機(jī)管理的全方位領(lǐng)導(dǎo)。同時(shí)，設(shè)置直屬市長(zhǎng)領(lǐng)導(dǎo)的綜合性應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)，輔助市長(zhǎng)進(jìn)行危機(jī)的全面管理。紐約市危機(jī)管理辦公室直接由市長(zhǎng)領(lǐng)導(dǎo)，主要目標(biāo)是使紐約市市民充分認(rèn)識(shí)潛在危機(jī)事件，并對(duì)其做好充分的準(zhǔn)備。無(wú)論是自來(lái)水管破裂、紐約市大停電，還是像 “9·11”這樣的災(zāi)難，危機(jī)管理辦公室都要確保政府各職能機(jī)構(gòu)在危機(jī)爆發(fā)之前、過(guò)程中以及平息之后進(jìn)行有效的合作，這種統(tǒng)一由市長(zhǎng)進(jìn)行指揮的操作系統(tǒng)可以及時(shí)整合各地區(qū)的資源，減少損失。

5.公私部門(mén)的合作

近年來(lái)，紐約市城市應(yīng)急資源管理體系建設(shè)成為公私合作的典范。該體系不僅包括了整個(gè)紐約市政府各部門(mén)的資源信息，以及州政府和聯(lián)邦政府的有關(guān)資源信息，也包括了各種非營(yíng)利機(jī)構(gòu)和私營(yíng)部門(mén)的資源信息。在整個(gè)危機(jī)管理過(guò)程中，從應(yīng)急預(yù)案的啟動(dòng)、應(yīng)急物資的儲(chǔ)備和調(diào)配、應(yīng)急資金援助，到危機(jī)發(fā)生以后的應(yīng)急反應(yīng)和災(zāi)后恢復(fù)，政府和私人工商企業(yè)組織都建立了密切的伙伴合作關(guān)系。

（二）英國(guó)倫敦市應(yīng)急體系

1.關(guān)口前移，突出風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估在應(yīng)急管理工作中的核心地位

風(fēng)險(xiǎn)管理是一項(xiàng)具有日常性、基礎(chǔ)性、前瞻性的工作，是實(shí)現(xiàn)預(yù)防為主、標(biāo)本兼治的重要途徑。在2004年之前，面對(duì)各種突發(fā)事件，英國(guó)政府注重的主要是事后第一時(shí)間的搶險(xiǎn)救援工作。2004年《民事緊急狀態(tài)法》的頒布促使英國(guó)應(yīng)急管理實(shí)現(xiàn)了從注重事后應(yīng)對(duì)向注重事前預(yù)防的重大轉(zhuǎn)變，風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)、評(píng)估、登記以及以此為基礎(chǔ)制定業(yè)務(wù)持續(xù)計(jì)劃、編制應(yīng)急預(yù)案并開(kāi)展相應(yīng)的應(yīng)急管理宣傳、教育、培訓(xùn)、演練工作成為英國(guó)各地區(qū)各部門(mén)開(kāi)展應(yīng)急管理工作的核心任務(wù)。

2.強(qiáng)化法制，為風(fēng)險(xiǎn)管理工作提供明確的法律要求和有力的法律保障

英國(guó)《民事緊急狀態(tài)法》對(duì)各地的風(fēng)險(xiǎn)管理工作提出了統(tǒng)一、明確的法律要求，要求第一類應(yīng)急響應(yīng)者必須編制完成當(dāng)?shù)氐娘L(fēng)險(xiǎn)登記冊(cè)。同時(shí)，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果還成為第一類應(yīng)急響應(yīng)者編制各部門(mén)應(yīng)急預(yù)案的基礎(chǔ)。英國(guó)《國(guó)內(nèi)緊急狀態(tài)法案執(zhí)行規(guī)章草案》對(duì)各地開(kāi)展風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作提出了明確的法律要求，第一類應(yīng)急響應(yīng)者必須相互合作，編制完成當(dāng)?shù)氐纳鐓^(qū)風(fēng)險(xiǎn)登記冊(cè)。

3.統(tǒng)一規(guī)范，實(shí)現(xiàn)從中央到地方的有效整合和相互兼容

英國(guó)《國(guó)內(nèi)緊急狀態(tài)法案執(zhí)行規(guī)章草案》的應(yīng)急準(zhǔn)備指南及其附錄，提供了各地開(kāi)展風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的基本流程與方法。國(guó)民緊急事務(wù)秘書(shū)處負(fù)責(zé)牽頭制定《地方風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估指南》等規(guī)程，作為各地區(qū)開(kāi)展風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作的基本指導(dǎo)。該指南明確了從中央到地方的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作要求、全國(guó)統(tǒng)一規(guī)范的各級(jí)各類風(fēng)險(xiǎn)記錄、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的基本程序與方法、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果的運(yùn)用等。

4.跨域合作，實(shí)現(xiàn)不同地區(qū)、不同部門(mén)和不同層級(jí)之間的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)

英國(guó)的“復(fù)原力論壇”是當(dāng)前開(kāi)展跨地區(qū)、跨部門(mén)、跨層級(jí)風(fēng)險(xiǎn)管理和應(yīng)急處置工作的關(guān)鍵性機(jī)制。該論壇不完全是以行政地域?yàn)榻缦?，而是從資源整合的角度建立各地區(qū)應(yīng)急管理部門(mén)和人員相互協(xié)作的平臺(tái)。英國(guó)法律雖然沒(méi)有對(duì)地區(qū)復(fù)原力論壇和區(qū)縣復(fù)原力論壇提出硬性規(guī)定，但明確要求地方復(fù)原力論壇每半年至少召開(kāi)一次，第一類應(yīng)急響應(yīng)者必須參加，第二類應(yīng)急響應(yīng)者視情況選擇性參加。

5.公開(kāi)透明，實(shí)時(shí)更新和及時(shí)發(fā)布風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果和登記情況

倫敦地區(qū)、地方和區(qū)縣根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)態(tài)勢(shì)變化、復(fù)原力論壇會(huì)商結(jié)果的要求，對(duì)本地的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行動(dòng)態(tài)更新。在風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果的公開(kāi)方面，倫敦遵循“公開(kāi)是原則、不公開(kāi)是例外”的原則，除了恐怖襲擊類人為風(fēng)險(xiǎn)等不宜公開(kāi)敏感信息外，風(fēng)險(xiǎn)源、風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的概率與后果、風(fēng)險(xiǎn)的地域分布、風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)矩陣圖、預(yù)警信息、風(fēng)險(xiǎn)態(tài)勢(shì)及發(fā)展情況等都及時(shí)對(duì)社會(huì)公開(kāi)，政府還提供有關(guān)個(gè)人和組織如何應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的各種對(duì)策建議，不斷提高社會(huì)各界的風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)和應(yīng)急能力。

（三）日本東京市應(yīng)急體系

1.以巨災(zāi)為重點(diǎn)，積極開(kāi)展強(qiáng)烈地震發(fā)生后不同地區(qū)危險(xiǎn)度評(píng)估

東京基于社區(qū)的地震災(zāi)害危險(xiǎn)度評(píng)估，其主要內(nèi)容包括建筑物倒塌危險(xiǎn)度、火災(zāi)危險(xiǎn)度、避難危險(xiǎn)度三個(gè)方面。根據(jù)城市所面臨的風(fēng)險(xiǎn)態(tài)勢(shì)和特點(diǎn)，東京以強(qiáng)烈地震為重點(diǎn)防范對(duì)象，在預(yù)先設(shè)定的地震強(qiáng)度及評(píng)估要因條件下，用科學(xué)的方法，綜合評(píng)估都市或區(qū)域內(nèi)可能因?yàn)?zāi)害導(dǎo)致的各種危險(xiǎn)狀況發(fā)生的分布情形，依據(jù)其分布情形，比較各地區(qū)間相對(duì)危險(xiǎn)程度。通過(guò)建立巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制，最后形成了各轄區(qū)地震災(zāi)害危險(xiǎn)度綜合評(píng)估結(jié)果表（涉及建筑物倒塌、重大火災(zāi)、避難危險(xiǎn)等類別），以此作為城市防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃的重要指導(dǎo)和依據(jù)。

2.以綜合為目標(biāo)，全面評(píng)估巨災(zāi)對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)造成的影響

以綜合為目標(biāo)，對(duì)城市的整體應(yīng)急架構(gòu)進(jìn)行梳理，并且找到城市最薄弱的環(huán)節(jié)，對(duì)其進(jìn)行整體的評(píng)估，根據(jù)各類危險(xiǎn)度的評(píng)估，分別調(diào)查后將其匯總，最后整合形成東京各丁目的綜合危險(xiǎn)度。綜合評(píng)估巨災(zāi)對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)造成的影響。

3.以專項(xiàng)為基礎(chǔ)，深入評(píng)估震后火災(zāi)等各類等具體風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估工作

例如，東京震后火災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估主要就地震發(fā)生時(shí)用火器具、電熱器具、化學(xué)藥品、工業(yè)用爐、危險(xiǎn)物設(shè)施及其他起火因子的起火率，來(lái)計(jì)算其起火次數(shù)。同時(shí)，起火評(píng)估充分考慮不同季節(jié)、起火時(shí)間段、居民初期滅火能力、消防救援能力等因素的影響。總的來(lái)看，東京基于社區(qū)的地震災(zāi)害危險(xiǎn)度綜合評(píng)估具有制度化管理、常態(tài)化運(yùn)作的特征。實(shí)際上，除了地震災(zāi)害危險(xiǎn)度綜合評(píng)估，東京也對(duì)暴風(fēng)雪、洪水、火山、火災(zāi)、傳染病、恐怖襲擊等進(jìn)行專項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，在此基礎(chǔ)上形成綜合風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果。

4.以公開(kāi)為動(dòng)力，大力提倡全社會(huì)的風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)和應(yīng)對(duì)能力

根據(jù)《東京都震災(zāi)預(yù)防條例》的規(guī)定，自1975年11月第一次開(kāi)展不同地區(qū)地震綜合危險(xiǎn)度評(píng)估以來(lái)，東京每五年集中開(kāi)展一次此項(xiàng)工作，每次綜合危險(xiǎn)度評(píng)估的結(jié)果，都在東京都相關(guān)政府網(wǎng)站及時(shí)進(jìn)行公布，接受社會(huì)各界的監(jiān)督，不斷改進(jìn)。東京都消防廳開(kāi)展的不同地區(qū)震后火災(zāi)危險(xiǎn)度評(píng)估報(bào)告也都在政府網(wǎng)站公開(kāi)。同時(shí)，東京都還編制《防災(zāi)措施—防范東京可能面臨的危機(jī)》等風(fēng)險(xiǎn)防范相關(guān)的操作指南，供防災(zāi)減災(zāi)部門(mén)和社會(huì)各界學(xué)習(xí)參考，提高全社會(huì)的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)能力。

5.自助、互助、公助的完善，重視自助應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)能力

日本非常重視對(duì)公眾及其社會(huì)組織的應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)能力的培養(yǎng)，作為一個(gè)地震多災(zāi)的國(guó)家，必須要?jiǎng)訂T全社會(huì)來(lái)對(duì)抗地震才會(huì)盡可能減少損失，保證社會(huì)安全、穩(wěn)定。因此日本政府在開(kāi)展社會(huì)培育方面形成了一套十分完善的體制機(jī)制，當(dāng)?shù)卣鸹蛘咂渌话l(fā)事件發(fā)生以后，在第一時(shí)間應(yīng)該是公民自己利用平時(shí)培訓(xùn)的應(yīng)急知識(shí)盡可能將災(zāi)難損失減到最低狀態(tài)，也就是自助，如果是自己可以處理的，就不必通過(guò)政府或者其他社會(huì)組織來(lái)解決，當(dāng)突發(fā)事件超過(guò)個(gè)人能力可以解決的時(shí)候，就需要鄰里互助，這樣才能夠減少損失，如果說(shuō)自助、互助都解決不了，需要在第一時(shí)間求助政府應(yīng)急部門(mén)，這個(gè)時(shí)候就是公助了，這種全民動(dòng)員式的應(yīng)對(duì)突發(fā)事件，使得日本在多次發(fā)生災(zāi)難時(shí)都能夠化險(xiǎn)為夷、臨危不亂，給全世界都帶來(lái)了豐富的應(yīng)急管理經(jīng)驗(yàn)。

二、主要應(yīng)急體系建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)與借鑒

1.建立一套完善的應(yīng)急管理法律法規(guī)

我國(guó)在2007年8月30日第十屆全國(guó)人民大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第29次會(huì)議上通過(guò)了《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》，隨后在全國(guó)各城市，特別是特大城市也出臺(tái)了相應(yīng)的法規(guī)，但是這些法律法規(guī)只是一個(gè)整體概括，沒(méi)有按照突發(fā)事件的種類制定相應(yīng)的應(yīng)對(duì)法律法規(guī)，在這些方面應(yīng)該不斷完善，根據(jù)不同種類的突發(fā)事件制定相關(guān)的法規(guī)政策，不斷提升應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的水平和能力。

2.建立一套完善的應(yīng)急體制機(jī)制

對(duì)突發(fā)事件的重視不能停留在文件上，在現(xiàn)實(shí)中也應(yīng)該對(duì)應(yīng)相關(guān)應(yīng)急部門(mén)和應(yīng)急單元。有了相關(guān)的法律法規(guī)以后，應(yīng)該有相應(yīng)的執(zhí)行部門(mén)和常態(tài)化的體制，這樣有利于及時(shí)預(yù)示致災(zāi)因子，將關(guān)口前移，減少突發(fā)事件帶來(lái)的損失。

3.應(yīng)急管理系統(tǒng)的集權(quán)性優(yōu)勢(shì)

為適應(yīng)社會(huì)發(fā)展趨勢(shì)，西方國(guó)家逐步推動(dòng)傳統(tǒng)的“部門(mén)型”應(yīng)急管理體系向綜合型應(yīng)急管理體系轉(zhuǎn)變。紐約、華盛頓、洛杉磯、東京、倫敦、柏林等城市都無(wú)一例外地建立一個(gè)富有權(quán)威性的、統(tǒng)一的指揮中心，對(duì)公共安全進(jìn)行綜合的、全方位的領(lǐng)導(dǎo)和管理。各大城市的市長(zhǎng)，都是該城市危機(jī)管理的最高領(lǐng)導(dǎo)人，負(fù)責(zé)危機(jī)管理全方位的領(lǐng)導(dǎo)。

同時(shí)，設(shè)置直屬市長(zhǎng)領(lǐng)導(dǎo)的綜合性應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)，輔助市長(zhǎng)進(jìn)行危機(jī)的全面管理。例如，新千年以后，東京都建立了知事直管型危機(jī)管理體制，設(shè)置局長(zhǎng)級(jí)的“危機(jī)管理總監(jiān)”，成立綜合防災(zāi)部，建立一個(gè)面對(duì)各種各樣危機(jī)的全政府機(jī)構(gòu)統(tǒng)一應(yīng)對(duì)體制。當(dāng)災(zāi)害危機(jī)發(fā)生時(shí)，危機(jī)管理總監(jiān)直接輔助知事，在知事的指揮下綜合協(xié)調(diào)各職能局的應(yīng)急活動(dòng)。

4.風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估被置于更重要更突出的位置

風(fēng)險(xiǎn)管理是提高公共安全管理前瞻性和主動(dòng)性的重要路徑和保障。以倫敦市為例，從2008年開(kāi)始，倫敦不僅形成了以“地區(qū)恢復(fù)力項(xiàng)目委員會(huì)”為基礎(chǔ)的城市風(fēng)險(xiǎn)管理組織體系，而且建立了風(fēng)險(xiǎn)登記的更新和發(fā)布制度。在委員會(huì)的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，每年編寫(xiě)“倫敦社區(qū)風(fēng)險(xiǎn)登記表”，評(píng)估確定當(dāng)年倫敦的風(fēng)險(xiǎn)矩陣圖。每次風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和登記的結(jié)果都在倫敦消防隊(duì)等網(wǎng)站及時(shí)進(jìn)行公布，接受社會(huì)各界的監(jiān)督和反饋。以中部倫敦為例，從2006年2月至2010年8月，該地方的風(fēng)險(xiǎn)登記冊(cè)經(jīng)歷了1.0版本到1.13版本，共進(jìn)行了13次更新。每次更新的結(jié)果都及時(shí)通過(guò)倫敦消防隊(duì)網(wǎng)站進(jìn)行公布，接受社會(huì)各界的監(jiān)督和反饋。

又如，根據(jù)美國(guó)《斯坦福法案》的要求，紐約市圍繞《紐約市減災(zāi)規(guī)劃》這一根紅線來(lái)開(kāi)展各項(xiàng)城市安全準(zhǔn)備工作。規(guī)劃經(jīng)過(guò)多輪研究比較，最終確定了包括海岸侵蝕、海洋風(fēng)暴、干旱、地震、極端氣候、洪水、暴風(fēng)/颶風(fēng)、冬風(fēng)暴共8種自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)在內(nèi)的紐約市風(fēng)險(xiǎn)清單，并對(duì)每一項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)的等級(jí)進(jìn)行評(píng)定，描繪風(fēng)險(xiǎn)特征及其可能場(chǎng)景，以評(píng)估結(jié)果為基礎(chǔ)制定減災(zāi)戰(zhàn)略。紐約市風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果也及時(shí)告知公眾，讓公眾提前做好防范和應(yīng)急準(zhǔn)備。紐約市應(yīng)急辦專門(mén)在其網(wǎng)站上公布了該市平時(shí)可能遭遇到的包括颶風(fēng)、雷暴和恐怖襲擊在內(nèi)的災(zāi)害，說(shuō)明應(yīng)采取的應(yīng)對(duì)措施，告知從住宅、地鐵、高樓等地撤離時(shí)應(yīng)注意的事項(xiàng)。

5.多種區(qū)域性合作聯(lián)盟出現(xiàn)，用以提高區(qū)域資源整合水平和整體能力

在“屬地管理”的基礎(chǔ)上，為應(yīng)對(duì)綜合性、復(fù)雜性的突發(fā)事件，各國(guó)日益重視特大城市同周邊地區(qū)的跨區(qū)域合作機(jī)制建設(shè)，形成更緊湊、有力的反應(yīng)體系。例如，美國(guó)FEMA將全國(guó)56個(gè)州劃分為10個(gè)大的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)區(qū)域，在突發(fā)狀態(tài)下，特大城市不僅可以向所在州求救，還可以在協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)區(qū)域內(nèi)根據(jù)協(xié)定尋求幫助，減少了垂直協(xié)調(diào)的成本。又如，為強(qiáng)化東京都的災(zāi)害應(yīng)急能力，東京都與其他地方政府簽訂了相互援助合作協(xié)定。在協(xié)定中，對(duì)于救災(zāi)物資的提供和調(diào)撥，公務(wù)員的派遣（主要指醫(yī)療、技術(shù)和技能系統(tǒng)的人員），救援車輛和船只的供應(yīng)，醫(yī)療機(jī)構(gòu)接收傷員，教育機(jī)構(gòu)接收兒童和學(xué)生，火葬場(chǎng)、下水道設(shè)施的使用等，都進(jìn)行了詳細(xì)的規(guī)定。一旦東京發(fā)生災(zāi)難，發(fā)出救援請(qǐng)求，附近的7個(gè)都市縣都會(huì)按照事先約定前來(lái)救援。

6.科學(xué)技術(shù)在應(yīng)急管理方面的運(yùn)用越來(lái)越重要

例如，近年來(lái)，大數(shù)據(jù)技術(shù)在突發(fā)事件監(jiān)測(cè)預(yù)警、輔助決策、資源調(diào)配等方面發(fā)揮越來(lái)越重要的作用。谷歌公司通過(guò)保存和分析人們的搜索指令準(zhǔn)確地預(yù)測(cè)了2009年甲型H1N1流感的爆發(fā)，比美國(guó)疾病預(yù)防與控制中心（CDC）依靠傳統(tǒng)方法的預(yù)測(cè)提前了兩周，為紐約、華盛頓等大城市有效控制流行病傳播提供了寶貴時(shí)間。美國(guó)國(guó)土安全部從2012年開(kāi)始運(yùn)行了第一個(gè)跨部門(mén)大數(shù)據(jù)應(yīng)用試點(diǎn)項(xiàng)目——“海王星”（Neptune）和“地獄犬”（Cerberus），數(shù)據(jù)庫(kù)以完全不同于國(guó)土安全部自2002年沿襲至今的方式進(jìn)行了重新組織，計(jì)劃將不同來(lái)源的未經(jīng)分類的信息匯聚成一個(gè)

“數(shù)據(jù)湖”，對(duì)海量數(shù)據(jù)的綜合分析成為國(guó)家安全決策的重要參考。

7.安全文化建設(shè)始終是應(yīng)急準(zhǔn)備的一項(xiàng)核心工作

發(fā)達(dá)國(guó)家的大城市一直把塑造發(fā)達(dá)的城市應(yīng)急文化，提高市民和各種社會(huì)組織的應(yīng)急意識(shí)和應(yīng)急能力，作為城市公共安全應(yīng)急管理系統(tǒng)建設(shè)的一項(xiàng)基礎(chǔ)工程。華盛頓、洛杉磯等大城市政府通過(guò)行政部門(mén)、社區(qū)志愿者、學(xué)區(qū)、紅十字會(huì)、計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)等大量的渠道和機(jī)制，以及編制《市民安全應(yīng)急指南》《工商企業(yè)安全應(yīng)急指南》等，為市民和工商企業(yè)等提供危機(jī)應(yīng)對(duì)知識(shí)，提供眾多的求生技巧和安全培訓(xùn)內(nèi)容，其內(nèi)容包括市民城市生活中所可能遭遇的各種危險(xiǎn)及其應(yīng)對(duì)技巧，塑造了發(fā)達(dá)的城市應(yīng)急文化。其中，“鄰里守望”計(jì)劃是20世紀(jì)70年代在丹麥等國(guó)家開(kāi)始，逐漸拓展到世界各國(guó)的社區(qū)動(dòng)員的典范。鄰里守望打破了社區(qū)中“雞犬之聲相聞、老死不相往來(lái)”的狀態(tài)，調(diào)動(dòng)社區(qū)所有成員防止攻擊性事件，共保社區(qū)安全。美國(guó)政府在“9·11”之后，大力推廣這一計(jì)劃。

8.公私合作伙伴關(guān)系進(jìn)一步優(yōu)化完善

政府、社會(huì)、市場(chǎng)主體等通過(guò)合作伙伴關(guān)系，能夠在提高效率、降低成本的同時(shí)構(gòu)建更廣泛的應(yīng)急管理網(wǎng)絡(luò)。2008年后東京同400多個(gè)事業(yè)單位、企業(yè)和行會(huì)、協(xié)會(huì)簽訂了災(zāi)害救援合作協(xié)定，構(gòu)成了一個(gè)部門(mén)齊全的防災(zāi)應(yīng)急網(wǎng)絡(luò)，有效保證了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下應(yīng)急資源的整合。

9.自救、互救和公救的有效配合

從日本的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，當(dāng)突發(fā)事件來(lái)臨的時(shí)候，在一定的階段，最能減少損失的方式就是自救，當(dāng)事人或者說(shuō)在場(chǎng)的人能夠在最短的時(shí)間將突發(fā)事件消滅是最值得推薦的。另外，公眾之間的互救也是十分重要的，這是考慮到文化的作用，社會(huì)資本的建設(shè)對(duì)于一個(gè)國(guó)家是極為重要的，擁有良好的社會(huì)資本的國(guó)家往往能夠在遇到災(zāi)難的時(shí)候團(tuán)結(jié)在一起，共渡難關(guān)。但是在遇到自救、互救無(wú)法應(yīng)對(duì)的時(shí)候，公救就是最好應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的措施，消防在其中就起著關(guān)鍵作用了，一個(gè)穩(wěn)定安全的社會(huì)秩序需要多方的配合才能建成。

（作者單位：中共上海市委黨校）

（責(zé)任編輯 周 ?。?/p>