李志輝

提高人大代表履職實效對推進人大工作和夯實我國根本政治制度基礎(chǔ)意義重大。研究提升人大代表履職實效的路徑，是當(dāng)前人大工作及其理論研究的重要內(nèi)容，對推進人大工作、代表工作深化發(fā)展具有重要意義。

人民代表大會是國家權(quán)力機關(guān)，肩負(fù)著管理國家和社會事務(wù)的重要職責(zé)；由人民群眾選舉產(chǎn)生的人大代表是人民代表大會履行職能的主體，代表人民行使管理國家和社會事務(wù)的權(quán)力。

當(dāng)前，人大代表履職還存在諸多不容忽視的問題，需要通過貫徹落實中央系列重要會議精神和全國人大及其常委會的明確要求，積極改革創(chuàng)新，提高人大代表履職效能。

當(dāng)前人大代表有效履職的

主要問題

1.在履職時間上：重人代會開會期間輕閉會期間

我國《代表法》明確規(guī)定了人大代表在人民代表大會開會期間和閉會期間的職責(zé)?，F(xiàn)實中，絕大部分人大代表在開會期間能按照本級人民代表大會的安排按時有序地參加各項活動，盡職履責(zé)。但仍有部分人大代表在人代會閉會期間對履職重視不夠，參加代表小組的活動出勤率不高，與選民聯(lián)系不多，關(guān)心民意不夠。部分人大代表在閉會期間常態(tài)化履職不足，沒有真正盡到人大代表的職責(zé)。

2.在履職方式上：重會議活動輕調(diào)查研究

部分人大代表愿意參加人民代表大會、代表小組會議和視察活動，輕描淡寫地“發(fā)發(fā)言”“舉舉手”“表表態(tài)”，對費事費力且需要相當(dāng)專業(yè)知識和履職能力的調(diào)查研究不感興趣，不愿抽去時間和精力開展民意調(diào)查和社會調(diào)查，對本地區(qū)社會經(jīng)濟發(fā)展現(xiàn)狀和民情民意了解不多，提不出符合民生民意的高水平議案，也提不出切實可行的促進地方社會經(jīng)濟發(fā)展的合理化建議。

3.在履職內(nèi)容上：重表決輕監(jiān)督

部分人大代表愿意參加集體行使職權(quán)的選舉和表決活動，不愿意參加同級人民代表大會和代表小組組織的檢查評議活動。在審議工作報告時做“老好人”“橡皮章”，對本地區(qū)重大事項和選民關(guān)心的熱點焦點問題不愿發(fā)言、不想發(fā)言，在履行職務(wù)時怕惹麻煩或瞻前顧后，不想或不愿履行人大代表應(yīng)有的監(jiān)督職責(zé)，把選民的重托和期望拋在腦后。

制約人大代表有效履職的

原因剖析

1.角色定位不準(zhǔn)

部分人大代表對自身定位缺乏正確認(rèn)識，將關(guān)注重點放在人大代表這一身份上，將其視為榮譽稱號乃至用作提升自己社會地位的資本；少數(shù)人大代表借用代表身份謀求個人發(fā)展和自身工作便利，個別人大代表甚至以反映民意的方式謀取個人私利。這類代表樂意做“榮譽代表”“名譽代表”，對人大代表工作不主動、不積極，參加閉會期間的代表活動出勤率不高，不愿開展費時費力的調(diào)查研究；參加代表活動時人云亦云或顧左右而言它；在視察時回避敏感、難點問題，怕惹麻煩，過于計較個人得失，過多考慮人情世故；不深入選區(qū)聯(lián)系選民。他們將代表活動當(dāng)作表面程序，走過場，不落實自己應(yīng)盡的法定職責(zé)。

2.履職知識和履職能力不足

人大代表有效履職需要廣博的知識儲備，要掌握地方組織法、代表法、監(jiān)督法等基本法律，明白人大代表職務(wù)、權(quán)利、義務(wù)；要熟悉人大議事規(guī)則，懂得依法按程序執(zhí)行職務(wù)、行使權(quán)利和履行義務(wù)；要了解本區(qū)域政治經(jīng)濟社會等各方面的基本現(xiàn)狀，知道老百姓的所想所愿。

同時，人大代表有效履職還需要較強的履職能力，要有較強的語言表達(dá)能力，與選民交流時才能與他們打成一片，會議發(fā)言和審議工作報告時才能言簡意賅，抓住要害；要有較強的調(diào)研能力，這樣才能準(zhǔn)確掌握民生民意，抓住本地區(qū)重大事件和選民關(guān)心熱點焦點問題的癥結(jié)；要有較強的分析能力，這樣才能提出觀點清晰、重點突出、操作性強的建議。

現(xiàn)實中，部分人大代表對人大基本法律和議事規(guī)則了解不多，不知道該如何行使代表職務(wù)職責(zé)；調(diào)研能力不強，不能開展深入的調(diào)查研究，議政代言內(nèi)容空洞，言之無物，視野不開闊，拘泥于一時一事，缺乏全局觀、大局觀，不能解民憂、謀民利、代民言；語言表達(dá)能力不好，發(fā)言時表達(dá)含糊不清，說不到點子上，抓不住要害和重點；寫作能力不高，詞不達(dá)意，不能發(fā)揮好下情上達(dá)、為民代言的作用

3.人大代表履職機制不健全

履職考核機制欠缺。代表法雖對人大代表履職進行了原則性規(guī)定，但大部分地區(qū)缺乏對人大代表履職考評的規(guī)范性要求，沒有具體標(biāo)準(zhǔn)，有量化指標(biāo)，履職好壞一個樣。這導(dǎo)致一些代表重視社會關(guān)注度較高的人代會期間的集中履職，不重視關(guān)注度較低的閉會期間常態(tài)化履職，使得部分人大代表在閉會期間履職主動性不夠、隨意性較大。

監(jiān)督機制欠缺。憲法和地方組織法對地方人大監(jiān)督權(quán)力均有原則性規(guī)定，但多數(shù)地方人大并沒有在法律法規(guī)的原則指導(dǎo)下，對本屆人大的監(jiān)督工作因地制宜地制定操作性強的具體規(guī)定，致使人大及人大代表的監(jiān)督僅停留在人代會開會期間審議一府兩院工作報告和表決議案，閉會期間的監(jiān)督基本上形同虛設(shè)；再加上部分人大代表害怕得罪人，顧及人情世故，使得開會期間的監(jiān)督效果也大打折扣，嚴(yán)重制約了人大及人大代表監(jiān)督作用的發(fā)揮。

聯(lián)系群眾的工作機制不完備。代表法明確要求，人大代表在閉會期間要密切聯(lián)系群眾。但一些地方人大并沒有相應(yīng)的聯(lián)系機制，沒有聯(lián)系群眾的有效平臺。這使得人大代表聯(lián)系群眾工作的隨意性強，導(dǎo)致群眾不了解、也不能監(jiān)督人大代表履職情況，不能及時有效地向選區(qū)人大代表提出問題、意見和訴求。人大代表也缺乏有效履職的根基，不能發(fā)揮好代表作用。

提升人大代表履職實效

的路徑

1.加強履職學(xué)習(xí)，夯實履職基礎(chǔ)

學(xué)習(xí)履職法律知識。加強對憲法、地方組織法、代表法等相關(guān)法律知識和人大制度基本知識的學(xué)習(xí)，明白人民代表大會在國家治理體系中的地位，清楚人大代表在國家政治生活中的作用，明晰人大代表的職責(zé)、權(quán)利、義務(wù)及依法履職的要求，找準(zhǔn)人大代表的角色定位。

開展履職專題教育。宣傳人大代表依法履職促發(fā)展順民生的典型事例，使人大代表更好地掌握人大工作的程序和方法，理解人大代表履職在國家和地區(qū)事務(wù)中的作用，提升人大代表履職（特別是閉會期間履職）動力，增強人大代表履職的主動性積極性。

學(xué)習(xí)地方政策方針。人大代表（特別是新任人大代表）要熟悉本地經(jīng)濟社會文化等基本情況，要認(rèn)真學(xué)習(xí)近年來本級黨委和政府的重大方針，明白本地政治、經(jīng)濟、社會、文化、生態(tài)等方面的基本目標(biāo)、政策及主要措施，增強履職底氣。

學(xué)習(xí)履職基本方法。一方面學(xué)習(xí)溝通交流常識、調(diào)查研究方法、議案建議寫作方法等必要的基本方法；另一方面還要學(xué)習(xí)本級人大及對人大代表履職的相關(guān)規(guī)定、要求和人大議事規(guī)則，增強履職信心和目標(biāo)。

學(xué)習(xí)的方式要因地制宜，可以是人大代表個人自學(xué)，也可以是小組集中學(xué)習(xí)和交流履職經(jīng)驗；可以討論交流，也可以是撰寫學(xué)習(xí)心得和讀后感；可以是閱讀相關(guān)文獻報刊，也可以借助現(xiàn)代信息技術(shù)進行遠(yuǎn)程移動學(xué)習(xí)。

學(xué)習(xí)內(nèi)容要統(tǒng)籌安排，人大常委會可根據(jù)工作需要安排集中學(xué)習(xí)內(nèi)容，人大代表也應(yīng)根據(jù)自身履職需要選擇個性化學(xué)習(xí)內(nèi)容；同時，人大常委會還可將人大代表履職常用知識和法律法規(guī)等匯編成冊，便于人大代表履職時參考。

通過廣泛學(xué)習(xí)，掌握履職所需的知識和方法，人大代表履職就會有堅實的基礎(chǔ)，履職成效就會更加明顯。

2.豐富履職平臺，提升履職能力

建立選區(qū)（選舉單位）人大代表工作室。人大代表從選區(qū)（選舉單位）上產(chǎn)生，就應(yīng)該回到選區(qū)（選舉單位）中去。人大常委會應(yīng)同選區(qū)（選舉單位）協(xié)作，依托選區(qū)（選舉單位）建立人大代表工作室，充分利用選區(qū)（選舉單位）易于協(xié)調(diào)組織等有利條件，讓人大代表走近選民，宣傳方針政策和法律法規(guī)，聽取、收集、反映選區(qū)選民意見和訴求，協(xié)助解決選區(qū)（選舉單位）實際困難，化解矛盾，將選區(qū)（選舉單位）人大代表工作室建成人大代表與群眾的聯(lián)系紐帶、政府部門與群眾的溝通橋梁。

建立人大代表之家。人大常委會根據(jù)本級人大代表地域分布特點，組建區(qū)域性人大代表之家，利用其自身優(yōu)勢和人大代表專業(yè)特長，針對群眾關(guān)注的重點問題、法律法規(guī)的落實問題、本區(qū)域社會經(jīng)濟事業(yè)的重大問題，開展常態(tài)化的學(xué)習(xí)交流、專題調(diào)研、視察走訪等活動，掌握第一手資料和鮮活案例，為審議工作報告、提出建議案、監(jiān)督政府機關(guān)工作打下堅實基礎(chǔ)。

建立政府機關(guān)工作監(jiān)督平臺。人民代表大會是政府履職的有力監(jiān)督者。各級人大應(yīng)該建立政府機關(guān)工作監(jiān)督平臺，在監(jiān)督人大代表建議議案辦理落實情況的同時，針對本區(qū)域群眾關(guān)注的焦點問題，組織人大代表開展暗訪、專題詢問、約見等活動，豐富人大代表監(jiān)督形式，監(jiān)督政府機關(guān)工作，提高人大代表的使命感和責(zé)任感，提升人大代表及人大組織的社會認(rèn)可度和公信度。

建立人大代表移動履職平臺。人大可充分利用現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)技術(shù)和移動通信技術(shù)，開發(fā)人大代表履職履責(zé)APP，實現(xiàn)人大代表與選民、人大代表之間、人大代表與人大機關(guān)及常委會的實時溝通交流，隨時隨地與群眾互動，收集民意，向人大常委會及機關(guān)反映情況或提建議，學(xué)習(xí)相關(guān)政策文件，實現(xiàn)常態(tài)化履職，還可方便選民、人大常委會監(jiān)督人大代表履職情況。

依托豐富的履職平臺，組織人大代表開展視察、專題調(diào)研、執(zhí)法檢查、評議、與選民聯(lián)系等多元化的履職活動，將所學(xué)的履職知識應(yīng)用于履職實踐，在履職活動中提升履職能力。

3.完善人大代表履職制度

建立人大代表信息公示制度。在一定范圍內(nèi)公布人大代表的姓名、單位、聯(lián)系方式、通訊地址等，架起人大代表同群眾之間的溝通橋梁。

建立人大代表聯(lián)系群眾制度。規(guī)定人大代表聯(lián)系群眾的時間、方式和內(nèi)容記錄等，推進人大代表深入群眾，聽取意見，了解群眾所思所盼。

建立人大代表履職考核制度。印發(fā)人大代表履職手冊，記錄人大代表履職活動，建立簡潔、實用的人大代表履職考核體系。人大代表參加人大會議和活動以出席次數(shù)為主要標(biāo)準(zhǔn)并設(shè)定底線，邀請選民、專家、人大常委會成員組成評議組，評比代表建議、議案的質(zhì)量；根據(jù)履職綜合得分，發(fā)布人大代表履職排行榜，向選區(qū)或人大常委會通報，用履職量化考評來提升人大代表履職成效。

建立人大代表履職獎懲制度。根據(jù)人大代表履職考核結(jié)果，表彰、獎勵履職成效良好的人大代表，約談、警告履職成效較差的人大代表，將本屆人大代表履職成效作為下一屆人大代表提名推薦的重要依據(jù)，激發(fā)人大代表履職熱情和動力。

建立人大代表履職監(jiān)督制度。開展人大代表向人大常委會和選民述職活動，規(guī)范人大代表履職行為。

建立人大代表履職保障制度。保障人大代表的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)和個人正當(dāng)權(quán)利，保障人大代表履職的時間，提供必要工作經(jīng)費，為人大代表履職提供組織保障、時間保障、物質(zhì)保障，解除人大代表履職的后顧之憂。

通過完備的履職制度規(guī)范人大代表履職行為，為人大代表有效履職提供堅實制度保障。

（作者系渝中區(qū)人大常委會委員、重慶市教育科學(xué)研究院教研員）