郝亮，黃寶榮*，蘇利陽(yáng)，王毅

（1. 中國(guó)科學(xué)院大學(xué)，北京 100049；2. 中國(guó)科學(xué)院科技戰(zhàn)略咨詢(xún)研究院，北京 100190）

環(huán)保約談對(duì)政策執(zhí)行“中梗阻”的疏通機(jī)制研究：以臨沂市為例

郝亮1,2，黃寶榮2*，蘇利陽(yáng)2，王毅2

（1. 中國(guó)科學(xué)院大學(xué)，北京 100049；2. 中國(guó)科學(xué)院科技戰(zhàn)略咨詢(xún)研究院，北京 100190）

“約談”是一種政策執(zhí)行的新機(jī)制，旨在通過(guò)告誡談話(huà)、指出相關(guān)問(wèn)題、提出整改要求并督促整改到位來(lái)疏通政策執(zhí)行的“中梗阻”。與一般“硬性”的法律行為不同，約談作為一種自上而下的制度安排，是政府的“柔性”行政行為，以行政級(jí)別較高的“條”對(duì)行政級(jí)別較低的“塊”進(jìn)行誡勉和警示為主。本文以《環(huán)境保護(hù)部約談暫行辦法》為參照，闡釋了環(huán)保約談的內(nèi)涵、優(yōu)勢(shì)、適用條件以及結(jié)構(gòu)與流程，并以環(huán)保約談后臨沂市的治霾行動(dòng)為案例，分析了環(huán)保約談的作用機(jī)制，即通過(guò)增強(qiáng)上級(jí)環(huán)境部門(mén)的行政權(quán)威、弱化同級(jí)政府的非法干預(yù)，調(diào)整政績(jī)考核的激勵(lì)結(jié)構(gòu)、重塑政府的責(zé)任體系，增強(qiáng)社會(huì)認(rèn)同、塑造政策執(zhí)行的良好環(huán)境等方式疏通了政策執(zhí)行的“中梗阻”，使環(huán)保政策得到有效落實(shí)。最后，本文在肯定環(huán)保約談積極效果的同時(shí)，也指出了其在法律依據(jù)、科學(xué)與民主決策機(jī)制、激勵(lì)性制度設(shè)計(jì)以及不同制度間的銜接等方面存在的不足。

環(huán)保約談；政策執(zhí)行；中梗阻

引言

面對(duì)資源約束趨緊、環(huán)境污染嚴(yán)重、生態(tài)系統(tǒng)退化、發(fā)展與人口資源環(huán)境之間矛盾日益突出的現(xiàn)實(shí)，黨的十八大明確提出 “生態(tài)文明”戰(zhàn)略，其中的很多理念處于與世界同步甚至領(lǐng)先的水平，為探索具有中國(guó)特色的發(fā)展與保護(hù)之路指明了方向。與之形成鮮明對(duì)比的是，我國(guó)的環(huán)境政策執(zhí)行效果不佳，部分環(huán)境法規(guī)與政策不能得到有效落實(shí)，存在“上面喊破嗓子、干部做做樣子”等“中梗阻”現(xiàn)象。對(duì)此，很多學(xué)者給出的解釋是地方政府為了追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)而忽視了環(huán)境保護(hù)[1-3]，而Swanson等中外學(xué)者通過(guò)進(jìn)一步研究發(fā)現(xiàn)，過(guò)去30多年中國(guó)環(huán)境政策執(zhí)行弱的更主要原因在于中國(guó)政治體制內(nèi)部缺乏對(duì)環(huán)境管理有效的制度支撐[4-7]。

本文的理論旨趣在于闡釋與分析新常態(tài)下中國(guó)環(huán)境政策執(zhí)行的新機(jī)制，即“約談”，這種機(jī)制所要解決的是環(huán)境政策在執(zhí)行過(guò)程中遇到的“中梗阻”問(wèn)題。然而，目前學(xué)界對(duì)“約談”機(jī)制的研究并不多見(jiàn)，因此，揭示其內(nèi)涵與運(yùn)作邏輯，不僅有助于豐富對(duì)中國(guó)政策執(zhí)行的理論認(rèn)識(shí)，對(duì)于環(huán)保工作與生態(tài)文明建設(shè)也具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

1 文獻(xiàn)綜述

政策執(zhí)行是將政府項(xiàng)目付諸實(shí)施的過(guò)程，是將合法的命令，無(wú)論行政命令還是已通過(guò)的法令轉(zhuǎn)化為提供服務(wù)或創(chuàng)造物品的適當(dāng)項(xiàng)目指令和項(xiàng)目體系的總體過(guò)程。作為公共行政的實(shí)施部分，政策執(zhí)行在本質(zhì)上是一種政治過(guò)程[8]。在政策執(zhí)行方面，隨著本土化研究的深入，目前已經(jīng)形成了一批具有中國(guó)特色的分析框架。例如，在解釋政策執(zhí)行中由于中層干部不落實(shí)導(dǎo)致政令不通、貫徹不力等現(xiàn)象時(shí)，學(xué)者引入了醫(yī)學(xué)中的“梗阻”概念。綜合相關(guān)文獻(xiàn)，“中梗阻”現(xiàn)象產(chǎn)生的原因大體可以歸為四個(gè)方面[9-14]：一是部門(mén)利益造成的內(nèi)在原因，公共權(quán)力部門(mén)化、部門(mén)權(quán)力個(gè)人化、個(gè)人權(quán)力商品化等都是造成“中梗阻”現(xiàn)象的重要原因；二是用人機(jī)制不完善帶來(lái)的組織原因，自上而下的選拔和任用制使得部分中層干部唯領(lǐng)導(dǎo)意愿是圖，致使領(lǐng)導(dǎo)不重視的部分政策發(fā)生“中梗阻”；三是崗位流動(dòng)性較弱導(dǎo)致的體制原因，“金字塔”形狀的科層體制使得越靠近塔頂，職位越少，故部分干部缺乏進(jìn)取精神，政策落實(shí)不力；四是監(jiān)督不力、缺乏責(zé)任追究造成的制度原因，缺乏自下而上的群眾監(jiān)督，而責(zé)任追究制度不完善也是“中梗阻”現(xiàn)象得不到有效遏制的重要原因。

與之相對(duì)，破解政策執(zhí)行“中梗阻”應(yīng)從以下四方面著手：一是重塑執(zhí)政為民的理念，強(qiáng)化為人民服務(wù)的公仆意識(shí)，扭轉(zhuǎn)歪曲的權(quán)力觀(guān)、地位觀(guān)和利益觀(guān)；二是完善用人機(jī)制，堅(jiān)持民主推薦、民意測(cè)評(píng)，建立科學(xué)、合理的考核與評(píng)價(jià)機(jī)制；三是交叉輪崗，打破“一崗定終身、不提拔就難流動(dòng)”的想法，建立完善的競(jìng)爭(zhēng)上崗制度，強(qiáng)化干部的競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)；四是強(qiáng)化行為約束，加強(qiáng)內(nèi)外監(jiān)督，體制內(nèi)要建立完善的獎(jiǎng)懲措施，體制外要發(fā)揮媒體和公眾的監(jiān)督作用。

2 環(huán)保約談的內(nèi)涵、范疇與規(guī)范

約談制度在國(guó)內(nèi)外均有實(shí)踐，加拿大、澳大利亞、德國(guó)和瑞典等主要以稅務(wù)約談為主，而國(guó)內(nèi)最為典型的是香港特區(qū)的“喝咖啡”制度[15]。目前約談制度已被廣泛運(yùn)用于諸如物價(jià)管理、國(guó)土資源管理、質(zhì)量安全監(jiān)督、消費(fèi)者維權(quán)與環(huán)境保護(hù)等各個(gè)領(lǐng)域。

2.1 環(huán)保約談的內(nèi)涵與優(yōu)勢(shì)

與注重從決策源頭實(shí)現(xiàn)生態(tài)文明的環(huán)保督查巡視制度不同，環(huán)保約談主要針對(duì)已經(jīng)出現(xiàn)嚴(yán)重影響環(huán)境、民生與可持續(xù)發(fā)展的地方政府，實(shí)行事后“非常態(tài)”的督查[16]。根據(jù)《環(huán)境保護(hù)部約談暫行辦法》中的定義，環(huán)保約談是指環(huán)境保護(hù)部約見(jiàn)未履行環(huán)境保護(hù)職責(zé)或履行職責(zé)不到位的地方政府及其相關(guān)部門(mén)有關(guān)負(fù)責(zé)人，依法進(jìn)行告誡談話(huà)、指出相關(guān)問(wèn)題、提出整改要求并督促整改到位的一種行政措施。

近年來(lái)很多省市相繼出臺(tái)了環(huán)保約談的相關(guān)文件，省級(jí)文件主要有《山東省突出環(huán)境問(wèn)題約談制度》《安徽省環(huán)境監(jiān)察局重大環(huán)境問(wèn)題約談辦法》《山西省環(huán)境保護(hù)重大環(huán)境問(wèn)題約談規(guī)定（試行）》《新疆維吾爾自治區(qū)環(huán)保廳環(huán)境保護(hù)約談辦法（試行）》《江蘇省環(huán)境保護(hù)廳約談暫行辦法》以及《寧夏回族自治區(qū)環(huán)境保護(hù)廳環(huán)境保護(hù)約談辦法》等；市縣層面也結(jié)合區(qū)域規(guī)劃和環(huán)境治理需求出臺(tái)了相關(guān)約談文件，如《商洛市環(huán)境管理約談辦法》《濮陽(yáng)市環(huán)境保護(hù)約談制度》《濰坊市重大環(huán)境問(wèn)題約談制度》《海門(mén)市環(huán)境保護(hù)重大問(wèn)題約談實(shí)施方案》《華寧縣環(huán)境保護(hù)約談制度（試行）》以及《邯鄲市環(huán)境保護(hù)局約談暫行辦法》等。可見(jiàn)，作為一種環(huán)境政策執(zhí)行制度創(chuàng)新，約談日益受到環(huán)保部門(mén)的關(guān)注與青睞。究其原因，主要在于其具有兩方面的特點(diǎn)：首先，環(huán)保約談制度有助于探索建立政府環(huán)境保護(hù)責(zé)任追究制度，是落實(shí)政府環(huán)境保護(hù)責(zé)任、推動(dòng)政府環(huán)境管理轉(zhuǎn)型的有力抓手[17]。其次，環(huán)保約談與現(xiàn)有環(huán)保制度實(shí)現(xiàn)了一定的互補(bǔ)。從各地出臺(tái)的環(huán)保約談文件內(nèi)容看，一些重要的環(huán)境法律制度，如環(huán)境信訪(fǎng)制度、區(qū)域限批制度以及官員的政績(jī)考核與責(zé)任追究制度等已與約談聯(lián)合使用[18]。

2.2 環(huán)保約談的適用條件

明確適用條件，可以杜絕對(duì)環(huán)保約談的濫用，同時(shí)也可避免政府的不作為。參照2014年出臺(tái)的《環(huán)境保護(hù)部約談暫行辦法》，環(huán)保約談的適用條件無(wú)外乎以下幾類(lèi)，如表1所示。

表1 環(huán)保約談的適用條件

圖1 環(huán)保約談的結(jié)構(gòu)與流程

2.3 環(huán)保約談的結(jié)構(gòu)與流程

通過(guò)對(duì)《環(huán)境保護(hù)部約談暫行辦法》的分析與總結(jié)，筆者抽象出一個(gè)理解環(huán)保約談的基本框架——在政策執(zhí)行中，“約談”過(guò)程可以看成一種特殊的行動(dòng)系統(tǒng)，如圖1所示，它共包含六個(gè)階段：前期調(diào)查、約談對(duì)象、約談通知、約談程序、約談紀(jì)要和督促落實(shí)，其流程為環(huán)境保護(hù)部各相關(guān)部門(mén)依據(jù)表1中環(huán)保約談的適用條件開(kāi)展前期調(diào)查，確定約談對(duì)象，然后聽(tīng)取被約談單位的匯報(bào)情況，提出整改目標(biāo)的要求、期限和建議，其中約談對(duì)象可分為地方政府或環(huán)境主管部門(mén)的領(lǐng)導(dǎo)，以及大型企業(yè)集團(tuán)負(fù)責(zé)人。在實(shí)踐中，各地均采取了約見(jiàn)主要領(lǐng)導(dǎo)的方式；同時(shí)約談還可以邀請(qǐng)其他部門(mén)和機(jī)構(gòu)共同實(shí)施，主持約談部門(mén)在通知印發(fā)前與應(yīng)邀參加方主動(dòng)溝通，并就有關(guān)約談內(nèi)容、程序、要求等事項(xiàng)達(dá)成一致意見(jiàn)。約談結(jié)束后，主持約談部門(mén)應(yīng)形成約談紀(jì)要，經(jīng)相關(guān)部門(mén)會(huì)簽或同意后，印送被約談方并抄送邀請(qǐng)參加方，邀請(qǐng)參加方提出整改要求的，應(yīng)納入約談紀(jì)要并以聯(lián)合發(fā)文形式印發(fā)，負(fù)責(zé)督促被約談方將約談要求落實(shí)到位，定期將情況上報(bào)部領(lǐng)導(dǎo)，同時(shí)印（抄）送環(huán)境監(jiān)察局存檔。

3 臨沂市環(huán)保約談案例分析

臨沂市位于山東省東南部，是魯中山區(qū)的一部分，2014年全市第二產(chǎn)業(yè)增加值1648.9億元，增長(zhǎng)10.7%，從產(chǎn)業(yè)動(dòng)力看，工業(yè)化中期階段特征明顯，主導(dǎo)作用仍然突出。2014年山東省環(huán)保廳公布省內(nèi)大氣環(huán)境質(zhì)量17城市排名，通報(bào)顯示，5月份，臨沂城區(qū)空氣質(zhì)量在全省排名突發(fā)性下降，各項(xiàng)指標(biāo)在全省排名倒數(shù)第一[19]。

3.1 環(huán)保約談的起源與流程

2015年1月1日，“史上最嚴(yán)”的新環(huán)保法正式實(shí)施。然而，偷排、漏排和不正常運(yùn)行環(huán)保設(shè)施的情況在臨沂依然普遍[20]。因此，華東督查中心將臨沂作為第一批督查地區(qū)，并在北方焦化廠(chǎng)發(fā)現(xiàn)偷排煙塵、廢氣和焦化廢水未經(jīng)任何處理循環(huán)使用、未批先建與偷排漏排等違法行為[21]。

2015年2月25日下午，華東督查中心主任高振寧對(duì)臨沂市代市長(zhǎng)張術(shù)平進(jìn)行了正式約談。約談會(huì)上，環(huán)保部措辭嚴(yán)厲，對(duì)臨沂市提出了具體的工作要求和時(shí)間表：3月4日前將整改方案報(bào)送環(huán)保部，6月4日前將約談要求落實(shí)情況報(bào)送環(huán)保部，力求通過(guò)臨沂約談，實(shí)現(xiàn)達(dá)到打擊一批、震懾一片、教育一方的效果。

2015年6月29日至7月2日，環(huán)保部華東督查中心對(duì)臨沂的大氣污染防治工作進(jìn)行復(fù)查。結(jié)果顯示：當(dāng)年3—6月，臨沂市各項(xiàng)空氣質(zhì)量指標(biāo)大幅提升，環(huán)境保護(hù)優(yōu)化經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用明顯增強(qiáng)，全市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整力度不斷加大，受到了社會(huì)各界的廣泛好評(píng)[22]。2016年，臨沂市政府繼續(xù)采取鐵腕治理措施，環(huán)境質(zhì)量持續(xù)改善[23]。

3.2 環(huán)保約談的作用機(jī)制

李侃如運(yùn)用“破碎的權(quán)威”模型發(fā)現(xiàn)，中國(guó)環(huán)境政策存在“中梗阻”的原因在于環(huán)境管理部門(mén)同時(shí)受到上級(jí)環(huán)境部門(mén)（即“條”）和同級(jí)政府（即“塊”）的雙重領(lǐng)導(dǎo)[24,25]，地方環(huán)保局需要執(zhí)行來(lái)自上級(jí)環(huán)保部門(mén)的政策指令，同時(shí)也必須依靠地方政府提供資金和人力資源，這導(dǎo)致了同級(jí)政府的權(quán)威要大于上級(jí)環(huán)保部門(mén)，加之原有的激勵(lì)結(jié)構(gòu)主要考核地方政府在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)上的表現(xiàn)，兩種因素疊加導(dǎo)致地方環(huán)保局不能有效地執(zhí)行環(huán)境政策。作為環(huán)境政策執(zhí)行的新機(jī)制，約談主要從以下幾方面破解“中梗阻”難題。

3.2.1 增強(qiáng)“條”的行政權(quán)威，弱化“塊”的非法干預(yù)

環(huán)境政策執(zhí)行長(zhǎng)期遭遇“中梗阻”的原因在于地方政府的GDP崇拜，受固有觀(guān)念影響，地方執(zhí)政者往往認(rèn)為控制污染、減少排放就是阻礙經(jīng)濟(jì)建設(shè)。地方環(huán)保部門(mén)作為本級(jí)政府的組成部分，權(quán)力有限，約束較多，其行使權(quán)力的首要依據(jù)通常是地方主要領(lǐng)導(dǎo)意志，而非法律，因此環(huán)境政策執(zhí)行步履維艱。環(huán)保約談制度的建立，可以讓環(huán)境問(wèn)題嚴(yán)重的地方主要領(lǐng)導(dǎo)直接面對(duì)上級(jí)環(huán)境行政部門(mén)，這種面對(duì)面的上下級(jí)之間的直接約談，不僅可以提高領(lǐng)導(dǎo)的重視程度，還有利于督促地方政府對(duì)本轄區(qū)的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)。

《南方周末》報(bào)道顯示[26]，臨沂市往屆政府常常頒發(fā)“免死金牌”，以吸引污染嚴(yán)重但創(chuàng)造GDP的企業(yè)，直至上屆市政府還宣稱(chēng)要培養(yǎng)百億企業(yè)。而約談后，新任市長(zhǎng)在《政府工作報(bào)告》中提出“免死金牌”不再“免死”，實(shí)行鐵腕治霾。臨沂市政府2015年6月12日公布的數(shù)字顯示，要求5月31日以前完成限期限產(chǎn)治理任務(wù)的全市412家重點(diǎn)污染企業(yè)中，已經(jīng)有305家按期完成治理，29家關(guān)閉搬遷。

3.2.2 調(diào)整激勵(lì)結(jié)構(gòu)，重塑政府責(zé)任體系

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)政績(jī)考核體系中經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的比重遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于環(huán)境保護(hù)，地方政府逐步演化為重要的投資主體和經(jīng)營(yíng)主體，形成了所謂的“競(jìng)爭(zhēng)性地方政府增長(zhǎng)模式”。該模式通常以犧牲環(huán)境為代價(jià)，對(duì)產(chǎn)能過(guò)剩行業(yè)、重化工企業(yè)的淘汰進(jìn)度緩慢，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的創(chuàng)新力與驅(qū)動(dòng)力不足。而在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，領(lǐng)導(dǎo)干部的激勵(lì)結(jié)構(gòu)正在發(fā)生變化，如《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見(jiàn)》中提出要探索建立體現(xiàn)生態(tài)文明要求的領(lǐng)導(dǎo)干部評(píng)價(jià)考核體系，環(huán)境保護(hù)的比重將得到提升。

約談后，臨沂市政府工作中的環(huán)保比重明顯增加，并成立了由市長(zhǎng)為組長(zhǎng)、相關(guān)副市長(zhǎng)為副組長(zhǎng)、分管副市長(zhǎng)為辦公室主任的大氣污染防治攻堅(jiān)行動(dòng)領(lǐng)導(dǎo)小組，把任務(wù)分解到每一個(gè)市級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子成員、每個(gè)部門(mén)、每個(gè)縣區(qū)，實(shí)行屬地管理、分級(jí)負(fù)責(zé)、條塊結(jié)合、部門(mén)聯(lián)動(dòng)，壓力層層傳遞到基層，同時(shí)責(zé)任追究也不再限于環(huán)保部門(mén)。

3.2.3 增強(qiáng)社會(huì)認(rèn)同，塑造政策執(zhí)行的良好環(huán)境

環(huán)保約談，一方面可以使地方主要領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)真領(lǐng)會(huì)和理解政策目標(biāo)的具體內(nèi)容，強(qiáng)化政策認(rèn)同，為執(zhí)行政策奠定堅(jiān)實(shí)的思想基礎(chǔ)；另一方面通過(guò)媒體的宣傳，也可以使廣大人民群眾充分了解約談的內(nèi)容，增加公眾的政治參與機(jī)會(huì)和政策認(rèn)同感，進(jìn)而為政策執(zhí)行塑造良好環(huán)境。同時(shí)，還可以為政策執(zhí)行者構(gòu)建廣泛的社會(huì)監(jiān)控系統(tǒng)，進(jìn)行公眾輿論監(jiān)督。對(duì)于臨沂市政府的鐵腕治理，社會(huì)給予的是普遍認(rèn)同，如今有越來(lái)越多的市民為“臨沂藍(lán)”點(diǎn)贊[27]。

4 結(jié)論與討論

4.1 結(jié)論

與環(huán)保行政訴訟等“硬性”法律行為不同，環(huán)保約談作為一種自上而下的制度安排，是政府的“柔性”行政行為，以行政級(jí)別較高的“條”對(duì)行政級(jí)別較低的“塊”進(jìn)行誡勉和警示為主。但隨著“區(qū)域限批”、“掛牌督辦”、“媒體披露”等“硬性”措施的跟進(jìn)，環(huán)保約談的實(shí)效性將逐步得到釋放[17]?？傮w來(lái)看，被約談后，臨沂市政府高位推動(dòng)，多措并舉，通過(guò)增強(qiáng)上級(jí)環(huán)境部門(mén)的行政權(quán)威，弱化同級(jí)政府的非法干預(yù)，調(diào)整政績(jī)考核的激勵(lì)結(jié)構(gòu)，重塑政府的責(zé)任體系，增強(qiáng)社會(huì)認(rèn)同，塑造政策執(zhí)行的良好環(huán)境等方式疏通了政策執(zhí)行的“中梗阻”，使環(huán)保政策得到有效落實(shí)，階段性治理成果明顯，區(qū)域內(nèi)的環(huán)境惡化得到有效遏制，達(dá)到了環(huán)保約談的要求。

4.2 討論

與西方國(guó)家自下而上的權(quán)利讓渡不同[28]，中國(guó)通常采取自上而下的分權(quán)方式保護(hù)環(huán)境，但由于中央與地方在環(huán)境信息獲取中的不對(duì)稱(chēng)地位，地方往往利用信息優(yōu)勢(shì)造成環(huán)境政策執(zhí)行的“中梗阻”。作為一種有效破解環(huán)境政策執(zhí)行“中梗阻”的新機(jī)制，環(huán)保約談因其實(shí)踐方面的高效性而獲得了社會(huì)的普遍認(rèn)可，但也存在法律依據(jù)缺乏、配套機(jī)制不完善等不足，提升空間較大。

4.2.1 環(huán)保約談的法律依據(jù)缺乏

環(huán)保約談在2015年起施行的《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》中找不到相關(guān)條文。它的立法依據(jù)，目前僅《環(huán)境保護(hù)違法違紀(jì)行為處分暫行規(guī)定（試行）》《限期治理管理辦法（試行）》《環(huán)境監(jiān)察辦法》和《環(huán)境保護(hù)部約談暫行辦法》等位階較低法律中的個(gè)別條款有所涉及。例如，《環(huán)境保護(hù)違法違紀(jì)行為處分暫行規(guī)定（試行）》第4～9條明確規(guī)定了對(duì)國(guó)家行政機(jī)關(guān)及其工作人員給予警告的具體行為；《限期治理管理辦法（試行）》第11條規(guī)定，環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)認(rèn)為必要時(shí)，可以就污染源限期治理事項(xiàng)，約談排污單位的法定代表人或者其他主要負(fù)責(zé)人；《環(huán)境監(jiān)察辦法》第25條規(guī)定，企業(yè)、事業(yè)單位嚴(yán)重污染環(huán)境或者造成嚴(yán)重生態(tài)破壞的，環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)或者環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)可以約談單位負(fù)責(zé)人，督促其限期整改；對(duì)未完成環(huán)境保護(hù)目標(biāo)任務(wù)或者發(fā)生重大、特大突發(fā)環(huán)境事件的，環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)或者環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)可以約談下級(jí)地方人民政府負(fù)責(zé)人，要求地方人民政府依法履行職責(zé)，落實(shí)整改措施，提出改進(jìn)工作的建議；以及為規(guī)范環(huán)境保護(hù)部約談工作，督促地方政府及其有關(guān)部門(mén)切實(shí)履行環(huán)境保護(hù)責(zé)任，解決突出環(huán)境問(wèn)題，保障群眾環(huán)境權(quán)益而制定的《環(huán)境保護(hù)部約談暫行辦法》。

立法的不足使得一些地方在制定約談制度時(shí)，籠統(tǒng)地將依據(jù)表述為“根據(jù)有關(guān)環(huán)境保護(hù)法律、法規(guī)和政策”；同時(shí)，相關(guān)條款涉及的內(nèi)容也不清晰，例如，《環(huán)境保護(hù)部約談暫行辦法》第3條有關(guān)約談的適用條件并沒(méi)有明確的量化標(biāo)準(zhǔn)，這都給環(huán)保約談權(quán)力主體過(guò)多的自由裁量權(quán)，同時(shí)也極有可能造成權(quán)威性缺乏、權(quán)力被濫用的雙重問(wèn)題。此外，法律位階太低，也易與法律規(guī)定發(fā)生抵觸。例如，若“約談”設(shè)定的事項(xiàng)超越了法律、法規(guī)的規(guī)定，則屬于超權(quán)約談，是無(wú)效的行政行為。環(huán)保約談制度未能上升為法律規(guī)定，原因是多方面的，其中主要在于對(duì)“約談”這種執(zhí)法方式的內(nèi)涵和外延理解不統(tǒng)一[29]。法理上沒(méi)有定見(jiàn)，導(dǎo)致沒(méi)有更為權(quán)威的法律規(guī)定，容易使行政約談規(guī)定的約談事項(xiàng)過(guò)于寬泛。黨的十八屆四中全會(huì)強(qiáng)調(diào)全面推進(jìn)依法治國(guó)，首要任務(wù)是控制政府濫用行政權(quán)力，有鑒于此，環(huán)保約談的當(dāng)務(wù)之急是使自身合法化、正當(dāng)化與規(guī)范化。

4.2.2 環(huán)保約談的配套機(jī)制不完善

（1）科學(xué)民主決策機(jī)制尚未形成

約談容易引發(fā)部分地方政府采取一些“過(guò)激”的行政行為。例如，此次臨沂治霾，除了環(huán)境質(zhì)量改善、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化等正面評(píng)價(jià)外，也承受著另一種截然不同的聲音：企業(yè)關(guān)停致使大量工人失業(yè)，潛在的金融風(fēng)險(xiǎn)也漸成燃眉之勢(shì)，臨沂正面臨越來(lái)越多的社會(huì)問(wèn)題[27]。約談后政府的鐵腕治霾雖然值得肯定，但其帶來(lái)的負(fù)面影響從側(cè)面也暴露了政府科學(xué)民主決策的不足。環(huán)境治理是一項(xiàng)涉及政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等多方面，政府、企業(yè)、公眾等多主體的復(fù)雜系統(tǒng)工程，應(yīng)在科學(xué)論證、充分協(xié)商的基礎(chǔ)上形成各方都能接受的解決方案。在此過(guò)程中，要充分發(fā)揮人大的決策職能與政協(xié)的參政議政作用，避免政府“一家獨(dú)大”，保障各相關(guān)方的利益訴求渠道，廣開(kāi)言路，最終在逐步改善區(qū)域環(huán)境質(zhì)量的同時(shí)，避免引發(fā)大規(guī)模的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。

（2）缺乏激勵(lì)性制度設(shè)計(jì)

目前我國(guó)正處于經(jīng)濟(jì)增速換擋期、結(jié)構(gòu)調(diào)整陣痛期與前期政策消化期的三期疊加階段，如何在保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行平穩(wěn)的同時(shí)，調(diào)動(dòng)社會(huì)各界參與環(huán)境治理的積極性是環(huán)保約談必須面對(duì)的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)。環(huán)境庫(kù)茲涅茨曲線(xiàn)表明，人均收入超過(guò)一定閾值后，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)可以共贏[30]。然而，目前與環(huán)保約談相關(guān)的制度體系大多屬于約束型，約談后的整改若定位于階段性任務(wù)，則對(duì)地方經(jīng)濟(jì)只是一種“陣痛”，沒(méi)有達(dá)到產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)與環(huán)境質(zhì)量改善的目標(biāo)[15]。在未來(lái)，環(huán)保約談應(yīng)更多地嘗試與優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等激勵(lì)性政策結(jié)合，在改善環(huán)境質(zhì)量的同時(shí)，找到新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)。

（3）制度間的銜接尚需進(jìn)一步研究

黨的十八屆三中全會(huì)指出，必須建立系統(tǒng)、完整的生態(tài)文明制度體系，用制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境。然而，就環(huán)保約談而言，如何使各項(xiàng)制度彼此銜接、發(fā)揮制度的整體合力，尚缺乏系統(tǒng)研究。本文建議加大以下兩方面研究：一是環(huán)保約談制度內(nèi)部的銜接。單項(xiàng)制度內(nèi)部銜接不僅要有程序性的規(guī)定，如明確規(guī)定方式、步驟、順序、時(shí)限與評(píng)估等要素；還要有保障性的規(guī)定，如制度公布后，權(quán)力機(jī)構(gòu)要同時(shí)公布檢查、監(jiān)督和獎(jiǎng)懲措施，執(zhí)行機(jī)構(gòu)要拿出貫徹實(shí)施的細(xì)則，對(duì)違反制度者加以處理。若上述要素不全或存在問(wèn)題，則表明制度內(nèi)部銜接失靈。以約談條件為例，《環(huán)境保護(hù)部約談暫行辦法》提到行政區(qū)內(nèi)發(fā)生或可能發(fā)生嚴(yán)重生態(tài)和環(huán)境問(wèn)題的可以進(jìn)行約談。但什么是“嚴(yán)重生態(tài)和環(huán)境問(wèn)題”，其應(yīng)如何界定？當(dāng)然，嚴(yán)重程度可以由專(zhuān)家評(píng)估來(lái)確定，但其重要性卻毋庸置疑。二是相關(guān)制度間的銜接。近期國(guó)家先后出臺(tái)了《關(guān)于開(kāi)展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的試點(diǎn)方案》《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法（試行）》《環(huán)境保護(hù)督察方案（試行）》以及十八屆五中全會(huì)公報(bào)中提出的“實(shí)行省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度”等一系列法律法規(guī)，雖然各項(xiàng)制度皆聚焦于生態(tài)環(huán)境保護(hù)，但各項(xiàng)制度的邊界如何劃分，在實(shí)際運(yùn)行中又如何有效銜接尚缺乏深入研究。例如，《環(huán)境保護(hù)部約談暫行辦法》和《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法（試行）》的適用條件皆包括生態(tài)環(huán)境狀況明顯惡化、落實(shí)重特大突發(fā)環(huán)境事件相關(guān)處置整改要求不到位等情形，這使得在何種情況下啟動(dòng)環(huán)保約談、何種情況下追究黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任的邊界模糊，給具體的政策執(zhí)行造成不便。為此，應(yīng)進(jìn)一步細(xì)化兩項(xiàng)制度的適用條件，提高制度間的區(qū)分度。再如，如何將《環(huán)境保護(hù)部約談暫行辦法》和《環(huán)境保護(hù)督察方案（試行）》有效整合，實(shí)現(xiàn)從源頭到結(jié)果的全過(guò)程監(jiān)督，形成有利于環(huán)境保護(hù)的長(zhǎng)效機(jī)制尚需研究。最后，還要通過(guò)法定程序使經(jīng)過(guò)實(shí)踐檢驗(yàn)、比較成熟的規(guī)定寫(xiě)入《環(huán)境保護(hù)法》，以便更好地用法律規(guī)范權(quán)力的運(yùn)行。

總體來(lái)看，環(huán)保約談疏通政策執(zhí)行“中梗阻”的效果初顯，但仍存在缺乏完善的后續(xù)監(jiān)督、評(píng)估與懲戒等長(zhǎng)效機(jī)制。目前環(huán)保約談最大的威懾力在于通過(guò)公共輿論的傳播，迫使地方的執(zhí)政官員感到環(huán)保壓力。但由于組織約談的環(huán)保部門(mén)既不是地方政府的上級(jí)行政長(zhǎng)官，也不是組織人事、紀(jì)檢部門(mén)，對(duì)于約談后仍拒不改正或監(jiān)管不到位的，缺乏足夠的威懾力[31]。對(duì)此，本文建議環(huán)保約談應(yīng)從約談-承諾機(jī)制轉(zhuǎn)向約談-責(zé)任機(jī)制，切實(shí)落實(shí)環(huán)境目標(biāo)責(zé)任制度，將約談后的落實(shí)情況作為一個(gè)“環(huán)保變量”直接納入官員的考核標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)一步強(qiáng)化其剛性約束。

[1] LIEBERTHAL K. China’s governing system and its impact on environmental policy implementation[C]. China environment series, Washington, DC: Woodrow Wilson, 1997: 3-8.

[2] LIU J G, DIAMOND J. China’s environment in a globalizing world[J]. Nature, 2005, 435(7046): 1179-1186.

[3] OECD. Environmental performance reviews: China[EB/OL]. (2013-10-23)[2017-01-21]. http://www.oecd.org/china/ environmental performancereviewschina, 2007.htm.

[4] SWANSON K E, KUHN R G, XU W. Environmental policy implementation in rural China: a case study of Yuhang, Zhejiang[J]. Environmental management, 2001, 27(4): 481-491.

[5] LO C W H, FRYXELL G E, WONG W W H. Effective regulations with little effect? The antecedents of the perceptions of environmental officials on enforcement effectiveness in China[J]. Environmental management, 2006, 38(3): 388-410.

[6] LI W, CHAN H S. Clean air in urban China: the case of interagency coordination in Chongqing’s blue sky program[J]. Public administration and development, 2009, 29(1): 55-67.

[7] ZHAN X Y, LO C W H, TANG S Y. Contextual changes and environmental policy implementation: a longitudinal study of street-level bureaucrats in Guangzhou, China[J]. Journal of public administration research and theory, 2014, 24(4): 1005-1035.

[8] 杰伊·沙夫里茨, 卡倫·萊恩, 克里斯托弗·博里克. 公共政策經(jīng)典[M]. 彭云望, 譯. 北京: 北京大學(xué)出版社, 2008.

[9] 沈小平. 關(guān)注“貫徹危機(jī)”——解讀黨政機(jī)關(guān)“中梗阻”現(xiàn)象[J]. 政府法制, 2004(7): 8-10.

[10] 周穎. 公共政策執(zhí)行中的“中梗阻”難題及破解對(duì)策[J]. 領(lǐng)導(dǎo)科學(xué), 2015(3): 16-17.

[11] 錢(qián)再見(jiàn), 金太軍. 公共政策執(zhí)行主體與公共政策執(zhí)行“中梗阻”現(xiàn)象[J]. 中國(guó)行政管理, 2002(2): 56-57.

[12] 顏昌武, 何巧麗. 第三方評(píng)估: 國(guó)務(wù)院劍指“中梗阻”[J]. 決策, 2014(8): 38-40.

[13] 胡贛江. 權(quán)力中梗阻產(chǎn)生的下行原因及破解方略[J]. 領(lǐng)導(dǎo)科學(xué), 2014(10): 12-13.

[14] 徐信貴, 朱釗. 權(quán)力中梗阻產(chǎn)生的上行原因及破解對(duì)策[J]. 領(lǐng)導(dǎo)科學(xué), 2014(10): 10-11.

[15] 葛察忠, 翁智雄, 李紅祥, 等. 環(huán)保督政約談機(jī)制分析: 以安陽(yáng)市為例[J]. 中國(guó)環(huán)境管理, 2015(4): 56-61.

[16] 葛察忠, 翁智雄, 趙學(xué)濤. 環(huán)境保護(hù)督察巡視: 黨政同責(zé)的頂層制度[J]. 中國(guó)環(huán)境管理, 2016(1): 57-60, 29-29.

[17] 葛察忠, 王金南, 翁智雄, 等. 環(huán)保督政約談制度探討[J]. 環(huán)境保護(hù), 2015, 43(12): 23-26.

[18] 郭少青. 環(huán)境行政約談初探[J]. 西部法學(xué)評(píng)論, 2012(4): 1-8.

[19] 尹飛, 谷會(huì)媛. 臨沂5月空氣質(zhì)量排名下滑 工業(yè)、揚(yáng)塵成主要污染源[EB/OL]. (2014-06-17)[2017-01-21]. http:// news.163.com/14/0617/16/9UV563UL00014AEE.html.

[20] 央視. 《新聞1+1》: 污染治理的“臨沂樣本”！[EB/ OL]. (2015-07-03)[2017-01-21]. http://www.sd.xinhuanet. com/cj/2015-07/03/c_1115802947.htm.

[21] 孫利榮. 臨沂治污急轉(zhuǎn)彎: 環(huán)保約談后關(guān)停57家企業(yè), 引千億債務(wù)危機(jī)[EB/OL]. (2015-07-02)[2017-01-21]. http://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_1347676.

[22] 中國(guó)環(huán)境報(bào). 華東督查中心對(duì)臨沂約談?wù)那闆r開(kāi)展后督察 四項(xiàng)污染物濃度同比下降, 環(huán)保優(yōu)化經(jīng)濟(jì)發(fā)展作用明顯增強(qiáng)[EB/OL]. (2015-07-07)[2017-01-21]. http://www. cenews.com.cn/xwzx2013/hjyw/201507/t20150707_794597. html.

[23] 大眾網(wǎng)“時(shí)間去哪兒了”：2016年臨沂環(huán)保人的“碧水藍(lán)天”答卷[EB/OL].(2016-12-26)[2017-01-21].http:// Linyi.dzwww.com/news/201612/t20161226-15342474.htm.

[24] LIEBERTHAL K G, LAMPTON D M. Bureaucracy, Politics, and Decision Making in Post-Mao China[M]. Berkeley: University of California Press, 1992.

[25] LIEBERTHAL K, OKSENBERG M. Policy Making in China: Leaders, Structures, and Processes[M]. Princeton: Princeton University Press, 1990.

[26] 呂明合. 臨沂: 治霾選擇題[EB/OL]. (2015-07-02)[2017-01-21]. http://www.infzm.com/content/110350.

[27] 劉曉星, 周雁凌. “臨沂之爭(zhēng)”真相調(diào)查[EB/OL]. (2015-07-08)[2017-01-21]. http://www.cenews.com.cn/sylm/ hjyw/201507/t20150708_794676.htm.

[28] 宣曉偉. 美國(guó)的中央與地方關(guān)系: 司法調(diào)節(jié)體系的方式和原則——“現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型視角下的中央與地方關(guān)系研究”之十[J]. 中國(guó)發(fā)展觀(guān)察, 2015(5): 48-50.

[29] 任大剛. 約談需要依法[EB/OL]. (2015-09-01)[2017-01-21]. http://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_1370788.

[30] 李樹(shù). 環(huán)境庫(kù)茲涅茨曲線(xiàn)與我國(guó)的政策措施[J]. 宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)研究, 2005(5): 38-40, 51-51.

[30] 任大剛. 環(huán)保約談: 柔性執(zhí)法, 更要有剛性約束[EB/OL]. (2015-09-02)[2017-01-21]. http://news.163. com/15/0902/14/B2H21K8900014AED.html.

Research on the Mechanism of Administrative Talk to Environmental Supervision Break “the Obstruction” in Policy lmplementation: A Case Study of Linyi City

HAO Liang1,2, HUANG Baorong2*, SU Liyang2, WANG Yi2
( 1. University of Chinese Academy of Sciences, Beijing 100049; 2. Institutes of Science and Development, Chinese Academy of Sciences, Beijing 100190 )

Administrative talk is a new mechanism in policy implementation, which aims to break “the obstruction” in policy implementation through conversation, pointing out relevant issue, coming up with rectification, and supervising rectification. It’s different from legal acts, as a top-down institutional arrangement. Administrative talk is a flexible administrative act of government, with admonishing and warning by higher administrative level. Based on the “MEP Administrative Talk to Environmental Supervision Interim Measures”, its meaning, advantages, applicable conditions, structure and processes were interpreted. Taking the environmental policy in Linyi as a case, the mechanism of administrative talk to environmental supervision were analyzed, namely, by enhancing the administrative authority of his superior in the environmental sector, weakening unlawful interference with the local government, adjusting the performance evaluation in incentive structure, reinventing government responsibility system and strengthening the social identity, creating a favorable environment for policy implementation to broke “the obstruction”. Finally, the positive effect of administrative talk to environmental supervision was affirmed, and the deficiency of legal basis, decision-making mechanism for science and democracy, incentive system design as well as other aspects of convergence among systems were pointed out, either.

administrative talk to environmental supervision; policy implementation; the obstruction

X321；D922.68

1674-6252（2017）01-0075-06

A

10.16868/j.cnki.1674-6252.2017.01.075

中國(guó)科學(xué)院“一三五”規(guī)劃重大任務(wù)（Y201131Z05）。

郝亮(1987—)，男，中國(guó)科學(xué)院科技戰(zhàn)略咨詢(xún)研究院，博士研究生，研究方向?yàn)樯鷳B(tài)文明與環(huán)境政策，E-mail: haoliang8702@163.com。

*責(zé)任作者：黃寶榮（1977—），男，中國(guó)科學(xué)院科技戰(zhàn)略咨詢(xún)研究院，副研究員，博士研究生，研究方向?yàn)樯鷳B(tài)文明、環(huán)境政策與管理，E-mail: huangbaorong@casipm.accn。