董雪兵??朱西湖??周偉??賴普清??陳志新

“一帶一路”倡議是中國為推動世界發(fā)展和人類進步提出的中國方案，深刻闡釋了共建人類命運共同體的新全球治理理念。當前，“一帶一路”倡議已成為聯(lián)合國推動的行動，并取得了一定的早期收獲。但在戰(zhàn)略實施過程中，仍然蘊含著各種挑戰(zhàn)和風險。

“一帶一路”建設(shè)面臨的主要風險識別

一是政治風險。大國地緣政治博弈帶來的全局性挑戰(zhàn)，以及沿線各國政權(quán)更替、政局動蕩和內(nèi)亂都給經(jīng)營和人身安全帶來威脅。二是經(jīng)濟風險。中國對戰(zhàn)略性資源需求較大，沿線國家缺乏足夠資金用于相關(guān)投資，中國成為眾多建設(shè)項目的出資者，但沿線國家內(nèi)部產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)相對單一、受國際資源能源價格波動影響大，一旦建設(shè)項目面臨融資困難和債務危機，則可能誘發(fā)系統(tǒng)性風險。三是法律風險。沿線各國除了在基礎(chǔ)設(shè)施、貿(mào)易投資等領(lǐng)域的法律法規(guī)、稅收規(guī)定等與國內(nèi)相關(guān)法律體系不同之外，還會出現(xiàn)政策體系不健全引發(fā)的變更和重構(gòu)風險，甚至可能出現(xiàn)貿(mào)易保護壁壘和勞工風險。四是社會文化風險?！耙粠б宦贰毖鼐€國家以國際恐怖勢力、民族分裂勢力、宗教極端勢力為代表的“三股勢力”依然活動頻繁，以海盜活動、恐怖主義為特征的海上非傳統(tǒng)安全也對戰(zhàn)略通道建設(shè)構(gòu)成威脅，加上沿線國家氣候多變，自然災害突發(fā)風險高，傳染病傳播的風險也相應增加。

“一帶一路”建設(shè)所面臨的風險不僅具有一般投資經(jīng)營活動的特征，還因其政治屬性決定了對外投資建設(shè)的項目需要更多考慮政治利益。在實際的投資過程中，市場利益和政治利益之間的博弈和平衡對風險的評估具有重大影響。

構(gòu)建“一帶一路”建設(shè)風險評估和預警體系

形成“以我為主”的風險評估體系。通過“一帶一路”建設(shè)風險評估系統(tǒng)對沿線各國投資貿(mào)易風險進行預先評估，從政治、經(jīng)濟、文化、社會等綜合角度來控制和防范風險，做好應對預案，以保障國家利益和投資企業(yè)利益。同時，在國家層面也可以從機制上高瞻遠矚，從國家安全和發(fā)展的長遠利益上來調(diào)整和改變內(nèi)外政策，促進更大范圍、更廣領(lǐng)域的合作共贏。

當前，世界三大評級機構(gòu)——標準普爾、穆迪和惠譽，其評價標準主要由發(fā)達國家制定，對于發(fā)展中國家和新興市場的評價存在政治偏見。三大評級機構(gòu)現(xiàn)在采用的“發(fā)行者支付模式”，存在利益傾向的弊病。2015年，金磚五國在烏法峰會上首次提出要設(shè)立獨立評級機構(gòu)，并在《果阿宣言》中得到進一步確認。中國在“一帶一路”中的合作風險與西方評價體系中的風險具有明顯差異。在地緣政治因素的影響下，西方評價體系下的低風險國家也可能是中國合作伙伴中的高風險國家，而西方評價體系下的高風險國家也可能是中國合作伙伴中的低風險國家。因此，建立一套以中國風險評估需求為主的評價體系，既能客觀反映“一帶一路”的風險狀態(tài)，又能體現(xiàn)中國獨特的外交優(yōu)勢。

評價思路、數(shù)據(jù)和評價方法。在對“一帶一路”建設(shè)風險識別和梳理的基礎(chǔ)上，分兩個層次對“一帶一路”沿線國家的投資風險進行評價：第一層次是分行業(yè)評價；第二層次是在分行業(yè)評價的基礎(chǔ)上，結(jié)合外交、政治、法律因素進行綜合評價。按照“一帶一路”戰(zhàn)略構(gòu)想，將投資類別分為以下幾種：①基礎(chǔ)設(shè)施；②制造業(yè)；③能源與礦產(chǎn)；④物流與電子商務；⑤農(nóng)業(yè)；⑥教科文衛(wèi)。通過從經(jīng)濟領(lǐng)域，對以上每個行業(yè)進行風險評價，再將外交、經(jīng)濟、政治、法律指標進行綜合加權(quán)，得到綜合指數(shù)。

采用的數(shù)據(jù)來源于國家部委官方網(wǎng)站、聯(lián)合國、世界銀行、透明國際等機構(gòu)。

“一帶一路”建設(shè)風險防控和安全保障機制設(shè)計

“一帶一路”建設(shè)是一個中國主導的全球性大戰(zhàn)略，建設(shè)中的風險防控和安全保障不可能是零打碎敲，而是一項系統(tǒng)性的工程?！耙粠б宦贰苯ㄔO(shè)風險防控和安全保障體制構(gòu)建，是以最大程度地防控風險和保障安全為目標，構(gòu)建形成一系列相關(guān)國際國內(nèi)規(guī)則規(guī)范、打造國際國內(nèi)實施機構(gòu)與組織、培育和提高各方參與人能力。在此基礎(chǔ)上完善規(guī)則、組織、參與人之間的兼容性、機制的可實施性和運行效率，從而有效地達成風險防控和安全保障的政策目標。其總體思路如下。

制度基礎(chǔ)設(shè)施——“一帶一路”國際規(guī)則構(gòu)建。在“一帶一路”建設(shè)中，最重要的制度基礎(chǔ)設(shè)施就是具有國際法高度的區(qū)域多邊協(xié)定，或者至少是國家間的雙邊協(xié)定。沒有法律文件支持的“一帶一路”經(jīng)濟合作只能停留在“倡議”層面，沒有確定的組織機構(gòu)，非約束性規(guī)則的、過于靈活的經(jīng)濟合作體系不能實現(xiàn)國家間的高效協(xié)調(diào)。“一帶一路”區(qū)域國際投資保護協(xié)定，必須有包括貿(mào)易投資準入便利化與自由化，投資保護和爭端解決在內(nèi)的國際規(guī)則作保障。

實施組織和機構(gòu)建設(shè)。面對“一帶一路”建設(shè)過程中錯綜復雜的風險，“一帶一路”風險防控和安全保障系統(tǒng)應加快構(gòu)建以下幾類實施組織和機構(gòu)：一是設(shè)立高水平的國際風險評估機構(gòu)，開展國際投資服務。二是設(shè)立針對“一帶一路”的多邊仲裁機構(gòu)，利用磋商或談判解決東道國與投資企業(yè)之間的爭端。三是國際合作平臺。充分依托于已有的中國與有關(guān)國家的雙邊和多邊合作平臺，為上海合作組織、歐亞經(jīng)濟聯(lián)盟、中國—東盟自貿(mào)區(qū)等合作機制注入新的內(nèi)容，加速海合會等經(jīng)貿(mào)協(xié)定的談判，以點帶面、打破條塊分割，逐步形成橫跨歐亞大陸、連接非洲大陸的跨區(qū)域一體化。四是加強使領(lǐng)館系統(tǒng)建設(shè)，提升服務能力，充分利用東道國社會資源，適當推行雇員本地化。五是在地區(qū)安全形勢惡化時，及時介入軍事支持，保護海外公民和海外投資安全。在需要撤出地區(qū)，與社會力量一道采取突發(fā)應急措施，保障我國公民和財產(chǎn)資源安全撤離。

參與主體能力建設(shè)。 “一帶一路”建設(shè)風險防控和安全保障體系的參與主體，主要包括政府主體、監(jiān)管主體、第三方機構(gòu)和企業(yè)主體，參與主體的能力高低是決定風險防控和安全保障體系是否能夠有效運行的關(guān)鍵。其中，政府主體能力建設(shè)包括戰(zhàn)略能力建設(shè)、國際條約和國際規(guī)則構(gòu)建和談判能力建設(shè)、國際政策協(xié)調(diào)能力建設(shè)、國際軍事能力建設(shè)等方面。監(jiān)管主體能力建設(shè)主要著重于產(chǎn)品安全、環(huán)境保護、社會責任、競爭政策等方面，對“一帶一路”建設(shè)中的國際投資和國際經(jīng)營業(yè)務進行事前、事中監(jiān) 管 ，盡 量 避 免 國 際 風 險 的 發(fā)生。第三方機構(gòu)主體需要構(gòu)建境外投資國家風險評級、預警和管理體系，全面和量化評估中國海外投資所面臨的各種風險。企業(yè)主體能力建設(shè)著重建立內(nèi)部風險分析系統(tǒng)，增強企業(yè)風險意識，設(shè)立公司內(nèi)部的風險數(shù)值警戒線，鼓勵企業(yè)設(shè)立專門的委員會對投資風險進行評估。

風險防控與安全保障機制構(gòu)建。加快構(gòu)建“一帶一路”風險防控和安全保障機制：一是風險評估預警機制。建立國別數(shù)據(jù)庫，加強風險評估專業(yè)化隊伍和預警平臺建設(shè)。二是外交拓展機制。積極推進發(fā)展與關(guān)鍵國際組織的關(guān)系，構(gòu)建有利的國際輿論和條法環(huán)境。三是國際投資保險機制。支持保險業(yè)尤其是大型保險金融集團“走出去”。加強與沿線國家保險業(yè)的溝通合作，為保險業(yè)“走出去”創(chuàng)造良好環(huán)境。四是爭議仲裁機制。加強自身建設(shè)，堅持國際化的發(fā)展方向，在沿線國家進行多層次、全方位宣傳推廣活動，提升中國機構(gòu)的知名度和影響力。五是危機管理機制。研究制定項目“預防、準備、響應和恢復”各階段的風險管理和多方聯(lián)動的風險應對預案。

“一帶一路”建設(shè)風險防控和安全保障措施

強化境外風險防控和安全保障能力。第一，優(yōu)化國家層面的戰(zhàn)略統(tǒng)籌能力。整合商務部、國家發(fā)改委、工信部、農(nóng)業(yè)部等國家和地方部門的投資促進職能，協(xié)調(diào)各類資源，集中做好境外投資促進工作，成立 “國際開發(fā)署”等專門常設(shè)管理機構(gòu)，在國家層面統(tǒng)一協(xié)調(diào)對外投資活動。第二，營造優(yōu)良的國際輿論環(huán)境。中聯(lián)部牽頭做好“一帶一路”沿線國家民心相通等頂層規(guī)劃設(shè)計，文化部牽頭通過拓展高校、智庫、宗教團體等交流渠道，增進各國人民的相互了解和傳統(tǒng)友誼。商務部牽頭通過對外援助項目及民生配套等工作，解決沿線國家民生、教育、貧困等問題。第三，構(gòu)建并融入新型國際治理體系。順應以中國為代表的金磚國家等新興經(jīng)濟體的發(fā)展趨勢，構(gòu)建一個由中國引領(lǐng)、周邊發(fā)展中國家以及廣大亞非拉國家參與的新經(jīng)濟治理體系。第四，完善海外投資制度性基礎(chǔ)設(shè)施。各部門應繼續(xù)取消或突破對外投資的隱性限制或壁壘，放寬國企參與項目投標、談判等事務的審批程序及出訪限制；改善海外稅收、國有資產(chǎn)、外匯等監(jiān)管體制。第五，強化海外利益軍事保障與支撐。靈活運用以軍掩民、以民掩軍等方式，在沿線各站點布置相應規(guī)模的軍事力量。借鑒國外安保公司的成功經(jīng)驗，通過軍民融合、股份制商業(yè)運作等方式，豐富海外軍事存在形式。第六，完善海外僑民撤離機制。外交部及駐外使領(lǐng)館應通過撤僑工作方式和特點的常態(tài)化、模式化，在決策制定、內(nèi)部協(xié)調(diào)、社會配合、國際合作、方式選擇等環(huán)節(jié)不斷完善撤僑工作機制，強化撤僑工作保障體系。

建立項目風險防控和安全保障體系。第一，強化對項目風險的監(jiān)控預警。中央多部門應詳盡考察東道國的經(jīng)濟環(huán)境，并對沿線國家或地區(qū)的政治、經(jīng)濟安全形勢進行跟蹤，及時掌握重大的、趨勢性安全風險信息，為海外中資公司選擇與建設(shè)項目提供依據(jù)。外交部、商務部等部門應強化對境外投資企業(yè)的跟蹤服務。第二，增強項目團隊抵御風險能力。鼓勵企業(yè)組團合作，防止國內(nèi)企業(yè)間無序、惡性競爭的發(fā)生。鼓勵海外企業(yè)實現(xiàn)人才、戰(zhàn)略、銷售、研發(fā)、品牌、經(jīng)營的本土化，通過與當?shù)仄髽I(yè)或相關(guān)機構(gòu)合作，避免“反傾銷”和“民間貿(mào)易壁壘”所帶來的損失。有關(guān)商會、行業(yè)協(xié)會應指導、幫助“走出去”企業(yè)積極融入東道國原有的華商網(wǎng)絡(luò)。第三，培育境外項目服務機構(gòu)。加大國內(nèi)金融機構(gòu)“走出去”支持力度，鼓勵國內(nèi)金融機構(gòu)在“一帶一路”沿線設(shè)立網(wǎng)點。加強與境外保險機構(gòu)的合作，擴大保險的規(guī)模，增加保險的險種，拓展擔保的范圍。大力扶持與培育一批有實力的民間對外直接投資促進機構(gòu)，為企業(yè)“走出去”提供市場化、社會化、國際化的法律、會計、稅務、投資、咨詢、知識產(chǎn)權(quán)、風險評估和認證等服務。第四，提升跨國項目經(jīng)營人才儲備。加大力度支持跨國經(jīng)營管理人才及重點行業(yè)專業(yè)技術(shù)人才培養(yǎng)。加大海外高層次人才引進力度，為國際產(chǎn)能和裝備制造合作提供人才支撐。

落實企業(yè)風險防控和安全保障責任。第一，強化對企業(yè)的扶持與監(jiān)管。由外交部牽頭，安保協(xié)調(diào)小組有關(guān)單位及國家、省、市等政府有關(guān)部門分工負責，對“走出去”企業(yè)進行安保方面的指導與培訓，增強企業(yè)對當?shù)胤煞ㄒ?guī)的認識。國家發(fā)改委、商務部、全國工商聯(lián)，以及國資委等各級國有資產(chǎn)管理部門研究制定規(guī)范民營、國有企業(yè)海外投資經(jīng)營的規(guī)制。加大對商會行會等非政府組織的幫扶力度，為提高企業(yè)自律搭建平臺與載體。進一步完善《對外承包工程管理條例》，依托現(xiàn)有企業(yè)信用體系建設(shè)，研究制定海外投資企業(yè)信用記錄、追蹤的制度與辦法，加強對境外企業(yè)信用的監(jiān)管，加強對違規(guī)企業(yè)的懲罰。應以國內(nèi)企業(yè)母公司所在地縣級政府為第一責任單位，將境外企業(yè)風險防控，境外企業(yè)法律、倫理和社會責任等方面納入縣級政府的考核之中，以此強化對海外中資企業(yè)的監(jiān)管。第二，建立企業(yè)風險防范制度。商務部、外交部、企業(yè)母公司所在省市縣主管部門應引導企業(yè)建立境外投資及項目管理的風險防控制度，設(shè)立專職風險防控管理崗位，定期組織“走出去”企業(yè)培訓。

（作者單位：浙江大學中國西部發(fā)展研究院）