孫亞峰+賈靜霞+馬寧

摘 要： 對(duì)國(guó)土資源違法舉報(bào)正確處理，涉及國(guó)土資源部門依法履行行政職責(zé)問題，本文通過分析一起行政訴訟案例來闡明容易混淆的錯(cuò)誤處理方式和依法處理的正確方式。

關(guān)鍵詞： 國(guó)土資源違法舉報(bào)； 行政程序； 依法處理

2016年xxx等3人以某自治區(qū)國(guó)土資源廳不作為為由，對(duì)該廳提起了行政訴訟，稱其于2015年向被告自治區(qū)國(guó)土資源廳提交查處申請(qǐng)，請(qǐng)求國(guó)土資源部門對(duì)某市某區(qū)某煤礦非法占地、非法采礦及涉及的村委會(huì)非法轉(zhuǎn)讓倒賣土地行為進(jìn)行查處。國(guó)土資源廳收到申請(qǐng)后，于2015年9月將案件以書面形式轉(zhuǎn)送xxx市國(guó)土資源局，要求按照《信訪條例》有關(guān)規(guī)定處理，市國(guó)土資源局將此件轉(zhuǎn)送xxx區(qū)國(guó)土資源分局。2015年10月，區(qū)國(guó)土資源局作出《關(guān)于對(duì)xxx等人反映xxx非法占地、采礦、毀林行為的答復(fù)》，認(rèn)定xxx不存在非法占地采礦行為，并將答復(fù)送達(dá)申請(qǐng)人。申請(qǐng)人對(duì)國(guó)土資源廳對(duì)該申請(qǐng)的處理不服，提起行政訴訟，請(qǐng)求：（1）依法確認(rèn)申請(qǐng)人要求國(guó)土資源廳對(duì)xxx市xxx煤礦非法占地、采礦、毀林行為進(jìn)行檢查的申請(qǐng)不予履行監(jiān)察、查處法定職責(zé)行政不作為行為違法；（2）依法判令被告繼續(xù)履行對(duì)xxx市xxx區(qū)xxx煤礦非法占地、采礦、毀林行為進(jìn)行檢查、查處的法定職責(zé)。

一審法院認(rèn)為，行政機(jī)關(guān)的法定職責(zé)是法律、行政法規(guī)規(guī)定的行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)行使的職權(quán)，法律、行政法規(guī)未授權(quán)的職權(quán)，行政機(jī)關(guān)無權(quán)實(shí)施。依據(jù)國(guó)土資源部《國(guó)土資源行政處罰辦法》第五條規(guī)定“國(guó)土資源違法案件由土地、礦產(chǎn)資源所在地的縣級(jí)國(guó)土資源部門管轄，”土地違法監(jiān)察適用屬地管轄。被告依據(jù)《信訪條例》的相關(guān)規(guī)定，將原告的申請(qǐng)轉(zhuǎn)送xxx國(guó)土資源局查辦，履行了對(duì)下級(jí)監(jiān)督職責(zé)。因此，原告起訴被告不作為理由不能成立，對(duì)原告的訴訟請(qǐng)求應(yīng)予以駁回。申請(qǐng)人不服提出上訴稱，原審認(rèn)定事實(shí)不清，被上訴人負(fù)有法定的土地監(jiān)察職責(zé)。上訴人收到土地違法查處申請(qǐng)后，錯(cuò)誤地適用《信訪條例》定性為信訪事項(xiàng)，嚴(yán)重違反法定程序。上訴人根據(jù)《土地監(jiān)察暫行規(guī)定》，要求被上訴人直接履行土地監(jiān)察職責(zé)，一審法院對(duì)此未予查明和認(rèn)定，請(qǐng)求二審法院公正判決。國(guó)土資源廳辯稱，一審法院認(rèn)定事實(shí)清楚，適用法律正確。被上訴人收到申請(qǐng)后經(jīng)審查，應(yīng)由屬地管轄機(jī)關(guān)管轄，且屬地機(jī)關(guān)做出了書面的答復(fù)，被上訴人不存在不作為情形，已經(jīng)履行了法定職責(zé)。

二審法院認(rèn)為，自治區(qū)國(guó)土資源廳收到申請(qǐng)人查處申請(qǐng)后，將案件轉(zhuǎn)市國(guó)土資源局要求其進(jìn)行處理，市國(guó)土資源局將此件轉(zhuǎn)交國(guó)土分局，國(guó)土分局作出了答復(fù)，國(guó)土資源廳將案件轉(zhuǎn)交下級(jí)土地管理部門查處，并且監(jiān)督下級(jí)土地管理部門作出了答復(fù)決定，符合法律規(guī)定，不構(gòu)成行政不作為，駁回了上訴。

本案爭(zhēng)議的焦點(diǎn)在于，國(guó)土資源廳認(rèn)為其將申請(qǐng)人的查處申請(qǐng)轉(zhuǎn)送下級(jí)國(guó)土資源部門，要求按照《信訪條例》有關(guān)規(guī)定處理符合《國(guó)土資源行政處罰辦法》等有關(guān)規(guī)定，依法履行了行政職責(zé)。而申請(qǐng)人認(rèn)為其申請(qǐng)系根據(jù)《土地監(jiān)察暫行規(guī)定》要求國(guó)土資源廳直接履行土地監(jiān)察的法定職責(zé)，而國(guó)土資源廳卻錯(cuò)誤地將其申請(qǐng)適用《信訪條例》定性為信訪事項(xiàng)，嚴(yán)重違反了法定程序，構(gòu)成了行政不作為。雖然法院判決支持了國(guó)土資源廳的理由，但案件中反映出來的程序問題，也就是行政程序和信訪程序問題，值得深入解析。

1. 國(guó)土資源部門應(yīng)積極行使，履行行政職責(zé)

按照一般的理解，行政職權(quán)是指行政主體依法所享有的對(duì)某個(gè)領(lǐng)域或某方面行政事務(wù)按照一定方式進(jìn)行組織與管理的行政權(quán)力。行政職責(zé)是指行政主體在行政活動(dòng)中所必須遵守和履行的法定義務(wù)。行政職責(zé)的內(nèi)容主要表現(xiàn)為兩方面：

1. 完成行政工作中法定任務(wù)的義務(wù)，以實(shí)現(xiàn)行政職能和公共利益。具體包括①執(zhí)行法律的義務(wù)②行使法定權(quán)利的義務(wù)。法律規(guī)定，在一定條件下，行政主體必須行使相應(yīng)權(quán)力，才能使得法律規(guī)范對(duì)特定社會(huì)關(guān)系的調(diào)整得以具體實(shí)現(xiàn)。③履行特定法定職責(zé)的義務(wù)。

2. 遵守法律而不違規(guī)的義務(wù)。具體包括：符合法定權(quán)限、范圍而不越權(quán)，符合法定職權(quán)目的與動(dòng)機(jī)而不濫用職權(quán)；遵守法定程序而不違反。履行行政職責(zé)，行使行政權(quán)力的方式和結(jié)果就是作出具體行政行為。

具體行政行為是指行政主體為實(shí)現(xiàn)行政管理目標(biāo)和任務(wù)，依職權(quán)或應(yīng)行政相對(duì)人申請(qǐng)所實(shí)施的對(duì)公民、法人或其他組織的權(quán)力義務(wù)產(chǎn)生實(shí)際影響的行為，包括作為與不作為。作出具體行政行為是履行行政職責(zé)的主要方式。

國(guó)土資源部門具有廣泛的行政權(quán)力與行政職責(zé)。在本案中，申請(qǐng)人要求國(guó)土資源部門履行的行政權(quán)力和職責(zé)是行政檢查和行政處罰。

《土地管理法》第66條規(guī)定“縣級(jí)以上人民政府土地管理部門對(duì)違反土地管理法律、法規(guī)的行為進(jìn)行監(jiān)督檢查?！钡?1條規(guī)定“縣級(jí)以上人民政府土地行政主管部門在監(jiān)督檢查工作中發(fā)現(xiàn)土地違法行為構(gòu)成犯罪的，應(yīng)當(dāng)將案件移送有關(guān)機(jī)關(guān)，依法追究刑事責(zé)任；尚不構(gòu)成犯罪的，應(yīng)當(dāng)依法給予行政處罰”。這些規(guī)定表明，縣級(jí)以上人民政府土地行政主管部門具有對(duì)土地違法行為進(jìn)行查處的權(quán)力與職責(zé)。按照《礦產(chǎn)資源法》第四十條的規(guī)定，違法采礦由縣級(jí)以上人民政府負(fù)責(zé)地質(zhì)礦產(chǎn)管理工作的部門按照國(guó)務(wù)院地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門規(guī)定的權(quán)限辦理。這些規(guī)定表明，縣級(jí)以上國(guó)土資源主管部門有對(duì)違法采礦進(jìn)行查處的權(quán)力和職責(zé)。

國(guó)土資源部《國(guó)土資源行政處罰辦法》第五條規(guī)定：“國(guó)土資源違法案件由土地、礦產(chǎn)資源所在地的縣級(jí)國(guó)土資源主管部門管轄，但法律法規(guī)以及本辦法另有規(guī)定的除外?！钡诹鶙l規(guī)定：“省級(jí)、市級(jí)國(guó)土資源主管部門管轄本行政區(qū)域內(nèi)重大、復(fù)雜和法律法規(guī)規(guī)定應(yīng)當(dāng)由其管轄的國(guó)土資源違法案件?！钡谄邨l規(guī)定：“國(guó)土資源部管轄全國(guó)范圍內(nèi)重大、復(fù)雜和法律法規(guī)規(guī)定應(yīng)當(dāng)由其管轄的國(guó)土資源違法案件。”第八條規(guī)定：“有下列情形之一的，上級(jí)國(guó)土資源主管部門有權(quán)管轄下級(jí)國(guó)土資源主管部門管轄的案件：（一）下級(jí)國(guó)土資源主管部門應(yīng)當(dāng)立案調(diào)查而不予立案調(diào)查的； （二）案情復(fù)雜，情節(jié)惡劣，有重大影響的。上級(jí)國(guó)土資源主管部門可以將本級(jí)管轄的案件交由下級(jí)國(guó)土資源主管部門管轄，但是法律法規(guī)規(guī)定應(yīng)當(dāng)由其管轄的除外?！?

綜合以上法律和規(guī)章對(duì)查處國(guó)土資源違法行為的規(guī)定可以看出，縣級(jí)國(guó)土資源部門對(duì)一般的土地、礦產(chǎn)資源違法案件具有管轄權(quán)，包括省級(jí)在內(nèi)的上級(jí)國(guó)土資源部門對(duì)下級(jí)國(guó)土資源部門具有管轄權(quán)的案件均具有管轄權(quán)，但可將除法律規(guī)定以外的自己管轄的案件交由下級(jí)國(guó)土資源部門管轄。

2. 行使行政權(quán)力應(yīng)遵守行政程序

行政程序是指國(guó)家行政機(jī)關(guān)在行使行政權(quán)，實(shí)施行政管理和服務(wù)活動(dòng)過程中所遵循的步驟、方式、順序、時(shí)限以及當(dāng)事人參與行政活動(dòng)的空間與時(shí)間表現(xiàn)形式。它是行政法律關(guān)系主體進(jìn)行行政行為時(shí)應(yīng)遵守的一定程序，是確保行政行為合法、正確、公正地運(yùn)行，提高行政效率，保障相對(duì)人合法權(quán)益，增進(jìn)相對(duì)人對(duì)行政機(jī)關(guān)信賴的一種制度。

行政法律實(shí)施過程就是行政程序與行政實(shí)體統(tǒng)一的過程。行政相對(duì)人只有通過法定的行政程序，才能使他應(yīng)享有的合法權(quán)利變成他真實(shí)享有的權(quán)益；行政權(quán)力也只有通過法定行政程序，才能行使到每個(gè)公民、法人身上。

行政機(jī)關(guān)履行行政職責(zé)，作出具體行政行為必須遵守行政程序。

《xxx自治區(qū)行政執(zhí)法案卷示范文本》規(guī)定了行政處罰的一般程序。在立案審核環(huán)節(jié)規(guī)定，不符合立案條件的退回，符合立案條件的立案。文本中有《舉報(bào)案件登記表》，設(shè)置了舉報(bào)人、被舉報(bào)人等欄目。

國(guó)土資源部《國(guó)土資源違法行為查處工作規(guī)程》規(guī)定：

（1）舉報(bào)發(fā)現(xiàn)。通過12336舉報(bào)電話、舉報(bào)案件、網(wǎng)絡(luò)舉報(bào)等發(fā)現(xiàn)的國(guó)土資源違法線索。

（2）違法線索處置。對(duì)于違法線索，應(yīng)當(dāng)填寫《違法線索登記表》，認(rèn)為需要對(duì)違法線索進(jìn)行檢查的，應(yīng)及時(shí)安排人員進(jìn)行檢查。

（3）核查結(jié)果處置。核查結(jié)束后，檢查人員應(yīng)當(dāng)提交檢查報(bào)告，提出立案或不立案的建議。

（4）作出處理決定。對(duì)于違法事實(shí)不成立、違法行為已過行政處罰追訴時(shí)效的，予以撤案。

以上規(guī)定清晰地規(guī)定了舉報(bào)違法案件的處理程序和處理方式等。

《云南省行政處罰程序規(guī)范》第十一條第二款規(guī)定，對(duì)實(shí)名舉報(bào)、投訴涉嫌違法行為不立案或撤銷立案的，應(yīng)當(dāng)書面告知舉報(bào)人、投訴人，說明理由并記錄送達(dá)情況?！豆ど绦姓芾頇C(jī)關(guān)行政處罰程序規(guī)定》第十九條規(guī)定“對(duì)于不立案的投訴、舉報(bào)、申訴，經(jīng)工商行政管理機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)后，由辦案機(jī)構(gòu)將結(jié)果告知具名的投訴人、舉報(bào)人。工商行政管理機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)將不予立案的相關(guān)情況作書面記錄留存。”

雖然國(guó)土資源部有關(guān)規(guī)定未規(guī)定是否作出不立案決定并告知舉報(bào)人，但從云南省、國(guó)家工商總局等地方級(jí)行業(yè)的規(guī)定看，作出不予立案并告知當(dāng)事人是通行做法。而且，從行政機(jī)關(guān)依法行政、合理行政，保障相對(duì)人權(quán)益看，無論按照行政程序的公開原則，還是參與原則，行政相對(duì)人享有獲得通知權(quán)，國(guó)土資源部門應(yīng)當(dāng)作出不立案決定并告知舉報(bào)人。

3. 信訪

《信訪條例》第十四條規(guī)定了信訪事項(xiàng)的范圍，第二條規(guī)定“對(duì)依法應(yīng)當(dāng)通過投訴、仲裁、行政復(fù)議等法定途徑解決的投訴請(qǐng)求，信訪人應(yīng)當(dāng)依照有關(guān)法律、行政法規(guī)規(guī)定的程序向有關(guān)機(jī)關(guān)提出?！痹摽钜?guī)定了不屬于信訪事項(xiàng)的投訴請(qǐng)求的范圍。按照第十四條第一款，第二十二條、第三十二條的規(guī)定，對(duì)依照法定職責(zé)應(yīng)由行政機(jī)關(guān)處理決定的信訪事項(xiàng)，行政機(jī)關(guān)應(yīng)在法定期限內(nèi)做出處理意見，并送達(dá)信訪人。信訪人對(duì)處理意見不服的可向原辦理行政機(jī)關(guān)的上一級(jí)行政機(jī)關(guān)復(fù)查，對(duì)復(fù)查意見不服的，可向作出復(fù)查意見的行政機(jī)關(guān)的上一級(jí)機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)核，由其作出復(fù)核意見。復(fù)核意見為處理信訪事項(xiàng)的終結(jié)意見。除了作出處理意見外，辦理信訪事項(xiàng)的行政機(jī)關(guān)還可通過化解方式，即由信訪人作出訴求已化解，不再信訪承諾、簽訂協(xié)議等方式解決。

按照《國(guó)土資源部國(guó)土資源信訪規(guī)定》第二十二條規(guī)定，國(guó)土資源部門對(duì)依照法定職責(zé)屬于國(guó)土資源部門職權(quán)范圍內(nèi)的信訪事項(xiàng)，如屬于下級(jí)國(guó)土資源部門職權(quán)范圍內(nèi)的信訪事項(xiàng)制作《國(guó)土資源信訪事項(xiàng)轉(zhuǎn)送書》，直接送由管轄權(quán)的下級(jí)國(guó)土資源部門。

本案中，國(guó)土資源廳按照《信訪條例》將舉報(bào)事項(xiàng)轉(zhuǎn)送市國(guó)土資源局，要求按《信訪條例》有關(guān)規(guī)定處理。市國(guó)土資源局又轉(zhuǎn)區(qū)國(guó)土資源分局，區(qū)國(guó)土分局作出了答復(fù)，認(rèn)定被舉報(bào)人不存在非法占地和采礦行為。舉報(bào)人未申請(qǐng)復(fù)查和復(fù)核，區(qū)國(guó)土分局答復(fù)意見為終結(jié)性處理意見。

4. 結(jié)論

本案中，國(guó)土資源廳和國(guó)土資源分局按照信訪程序?qū)εe報(bào)人的查處申請(qǐng)進(jìn)行了處理，由區(qū)國(guó)土資源分局做出了認(rèn)定不存在違法行為的處理意見，如果按照查處違法的有關(guān)程序規(guī)定，則應(yīng)作出不予立案退回申請(qǐng)的決定，到底哪種方式是正確的？

顯然關(guān)鍵在于國(guó)土資源廳和國(guó)土資源分局對(duì)查處申請(qǐng)的處理應(yīng)作出具體行政行為，履行行政職責(zé)，還是作出信訪處理行為。如屬于前者則應(yīng)適用行政程序作出行政決定，對(duì)其處理不服的應(yīng)當(dāng)提起行政復(fù)議或行政訴訟；如屬于后者則應(yīng)適用信訪程序，對(duì)其解決決定不服的，應(yīng)提出復(fù)查復(fù)核。

按照前文有關(guān)規(guī)定，國(guó)土資源部門負(fù)有登記舉報(bào)事項(xiàng)，調(diào)查核實(shí)違法舉報(bào)信息，根據(jù)違法事實(shí)是否存在等要素分別作出立案決定或不立案退回申請(qǐng)決定的行政職責(zé)。履行這些職責(zé)的方式就是按照法定程序行使行政權(quán)力作出立案或不立案退回決定的具體行政行為。國(guó)土資源部門作出退回申請(qǐng)不立案的決定或作出立案決定是積極的行政行為；不予回復(fù)申請(qǐng)是不履行行政職責(zé)所作出的消極行政行為。

《行政復(fù)議法》第二條規(guī)定“公民、法人或其他組織認(rèn)為具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，向行政機(jī)關(guān)提出復(fù)議申請(qǐng)”，第六條第九項(xiàng)規(guī)定“有下列情形之一的，公民、法人或其他組織可依照本法申請(qǐng)行政復(fù)議，申請(qǐng)行政機(jī)關(guān)履行保護(hù)人身權(quán)利、財(cái)產(chǎn)權(quán)利、受教育權(quán)利的法定職責(zé)，行政機(jī)關(guān)沒有依法履行的”?！缎姓V訟法》第二條，第十二條第六項(xiàng)規(guī)定類似情形可提起訴訟。

本案中，國(guó)土資源廳混淆了行政行為和信訪行為的區(qū)別及其應(yīng)分別適用的行政法律程序和信訪程序，導(dǎo)致國(guó)土資源部門錯(cuò)誤地對(duì)違法舉報(bào)適用信訪程序進(jìn)行了處理，未依法作出具體行政行為，構(gòu)成了不作為。舉報(bào)人的行為是請(qǐng)求國(guó)土資源部門查處其認(rèn)為存在的違法行為，目的是為了保護(hù)自己的財(cái)產(chǎn)權(quán)益，舉報(bào)人如對(duì)不立案退回申請(qǐng)不服，顯然可以使用前述《行政復(fù)議法和》、《行政訴訟法》的規(guī)定提起行政復(fù)議或行政訴訟，而且，如果國(guó)土資源部門對(duì)舉報(bào)人的請(qǐng)求置之不理、拒不回復(fù)，舉報(bào)人顯然可以以國(guó)土資源部門不作為提起行政復(fù)議或行政訴訟，保護(hù)自己的合法權(quán)益。

因此，不論從處理舉報(bào)問題的法定行政程序、還是對(duì)行政程序的法定救濟(jì)途徑看，對(duì)舉報(bào)人的查處申請(qǐng)應(yīng)適用行政程序，作出行政行為。

《信訪條例》第十四條第二款明確規(guī)定，對(duì)依法應(yīng)當(dāng)通過訴訟、行政復(fù)議、仲裁等法定途徑解決的投訴請(qǐng)求不適用信訪程序，也就不是信訪行為。

本案中，舉報(bào)人的請(qǐng)求屬于投訴，而對(duì)這類投訴又有前文所述法定行政程序，行政復(fù)議程序、行政訴訟程序。因此，對(duì)其處理不應(yīng)適用信訪程序，該行為不是信訪行為。

國(guó)土資源部門按信訪程序轉(zhuǎn)送、處理舉報(bào)人的請(qǐng)求，是以信訪程序替代法定行政程序，已致其合法權(quán)益得不到行政途徑，行政復(fù)議途徑和行政訴訟途徑的救濟(jì)，只能通過信訪途徑救濟(jì)，實(shí)際構(gòu)成了行政不作為，法院判決也是錯(cuò)誤的。

綜上，區(qū)別舉報(bào)國(guó)土資源違法的請(qǐng)求屬于信訪事項(xiàng)還是履行行政職責(zé)申請(qǐng)，關(guān)鍵在于對(duì)其處理是否有法定行政程序以及作出的處理結(jié)果是否可能侵害舉報(bào)人的合法權(quán)益而可以提起行政復(fù)議和行政訴訟，如是則應(yīng)適用履行行政職責(zé)的行政程序，反之則應(yīng)適用信訪程序。

簡(jiǎn)言之，行政機(jī)關(guān)對(duì)行政相對(duì)人屬于本部門管理范圍內(nèi)的請(qǐng)求應(yīng)作出具體行政行為是原則，作出信訪行為是例外，只有沒有法定行政程序，行政復(fù)議，行政訴訟程序的情形，才應(yīng)作出信訪行為。

本案中，按照以上規(guī)定，國(guó)土資源廳收到查處申請(qǐng)后應(yīng)按照《辦法》規(guī)定交由下級(jí)國(guó)土資源部管轄。區(qū)國(guó)土資源局收到交來的查處申請(qǐng)后，可按照某自治區(qū)《行政執(zhí)法示范文本》和國(guó)土資源部《規(guī)程》的規(guī)定，填寫《舉報(bào)案件登記表》，及時(shí)安排人員進(jìn)行檢查，檢查人員檢查后提出立案或不立案的建議，由區(qū)國(guó)土資源分局依法作出決定。對(duì)符合立案條件的，作出立案決定；不合法立案條件的將查處申請(qǐng)退回舉報(bào)人。國(guó)土資源部門決定不立案將查處申請(qǐng)退回舉報(bào)人的行為屬于具體行政行為，與舉報(bào)人的權(quán)益密切相關(guān)。因此，在決定不立案退回查處申請(qǐng)的決定中應(yīng)告知其享有的行政復(fù)議和行政訴訟的權(quán)利。