丁青坡+謝東祺

摘 要： 土地整治成為提高耕地質(zhì)量，增加有效耕地面積，集約節(jié)約土地的重要途徑。當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期，土地整治已經(jīng)上升為國(guó)家戰(zhàn)略，成為保發(fā)展、保紅線、促轉(zhuǎn)變、惠民生的重要抓手和平臺(tái)。赤峰市得天獨(dú)厚的地理?xiàng)l件，非常適宜開展土地整治項(xiàng)目建設(shè)。針對(duì)赤峰市土地整治項(xiàng)目的特點(diǎn)，挖掘總結(jié)存在的問題，給出解決問題的建議，為今后更好地開展土地整治項(xiàng)目建設(shè)奠定良好堅(jiān)定的基礎(chǔ)。

關(guān)鍵詞： 赤峰市； 土地整治； 問題； 建議

土地整治遵循著“按照土地利用總體規(guī)劃的要求，通過田、水、路、林、村建設(shè)綜合整治，搞好土地建設(shè)，提高土地質(zhì)量，增加有效耕地面積，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和環(huán)境”的指導(dǎo)要求發(fā)展到今天，成為提高耕地質(zhì)量，增加有效耕地面積，集約節(jié)約土地的重要途徑。[1]在赤峰市15年土地整治中，從土地整治項(xiàng)目的工程質(zhì)量、實(shí)施過程及資金使用情況和后期的績(jī)效評(píng)價(jià)等方面總結(jié)赤峰市土地整治項(xiàng)目特有的特點(diǎn)，挖掘存在的問題，并在此基礎(chǔ)上提出相應(yīng)的對(duì)策，為以后開展土地整治工作奠定良好的基礎(chǔ)。

1. 研究區(qū)域概況

赤峰市位于內(nèi)蒙古自治區(qū)東南部、蒙冀遼三省區(qū)交匯處，與河北承德、遼寧朝陽(yáng)接壤。赤峰市總面積90021平方公里，東西最寬375公里，南北最長(zhǎng)457.5公里。地處大興安嶺南段和燕山北麓山地，分布在西拉木倫河南北與老哈河流域廣大地區(qū)，呈三面環(huán)山，西高東低，多山多丘陵的地貌特征。山地約占赤峰市總面積的42%；丘陵約占24%；高平原約占9%；平原約占25%。大體分為四個(gè)地形區(qū)：北部山地丘陵區(qū)；南部山地丘陵區(qū)；西部高平原區(qū)；東部平原區(qū)。屬中溫帶半干旱大陸性季風(fēng)氣候區(qū)。冬季漫長(zhǎng)而寒冷，春季干旱多大風(fēng)，夏季短促炎熱、雨水集中，秋季短促、氣溫下降快、霜凍降臨早轄12個(gè)旗縣區(qū)，總?cè)丝?39.3萬(wàn)人，耕地1513.2萬(wàn)畝，人均3.4畝。[1]

1.1 赤峰市土地利用結(jié)構(gòu)特點(diǎn)

1.1.1 土地開發(fā)程度低但后備資源充足。赤峰市土地開發(fā)程度低，赤峰市墾殖率遠(yuǎn)遠(yuǎn)達(dá)不到全國(guó)家平均水平。但是土地后備資源充足，根據(jù)二次土地調(diào)查結(jié)果，在現(xiàn)有的未利用土地中約有近百萬(wàn)畝可供今后整治開發(fā)。另有因挖損、塌陷、壓占等造成破壞的土地可開展復(fù)墾，僅此項(xiàng)截止至2016年底，赤峰市就已經(jīng)復(fù)墾近4萬(wàn)畝。

1.1.2 耕地利用結(jié)構(gòu)不合理，作物產(chǎn)量水平低。赤峰市得天獨(dú)厚的地理?xiàng)l件，非常適宜開展土地整治項(xiàng)目建設(shè)。耕地中旱地所占比例較大，但是水澆地比例較小，一方面是因?yàn)榈叵滤Y源的制約，然而更多的是由于經(jīng)濟(jì)、歷史等因素制約，這是赤峰市耕地利用結(jié)構(gòu)不夠合理的突出特點(diǎn)。也是赤峰市糧食產(chǎn)量難以大幅度提高的主要障礙因素。[2]

1.1.3 耕地面積相對(duì)集中，規(guī)模化耕作潛力較大。赤峰市得天獨(dú)厚的地理?xiàng)l件，地廣人稀可耕面積大，耕地規(guī)模連片，相對(duì)集中，整治后的土地便于機(jī)械化耕作，大幅度提高糧食產(chǎn)量同時(shí)也大大提高耕作效率。

1.2 赤峰市土地整治項(xiàng)目情況

截止至2016年，赤峰市土地整治項(xiàng)目200多個(gè)，總面積達(dá)到近200萬(wàn)畝，總投資約22億元。赤峰市所轄12個(gè)旗縣區(qū)均有土地整治項(xiàng)目，其中又以敖漢旗、巴林右旗項(xiàng)目最多?？傮w來(lái)講，赤峰市土地整治具有項(xiàng)目面積大、地域分布廣、驗(yàn)收率不高、資金投入高的特點(diǎn)。

2. 赤峰市土地整治項(xiàng)目存在的問題

2.1 項(xiàng)目管理程序、有關(guān)制度、實(shí)施進(jìn)度、實(shí)施質(zhì)量存在問題

2.1.1 項(xiàng)目選址前期工作不足。在“想上項(xiàng)目、著急上項(xiàng)目”的心理下導(dǎo)致前期工作不足，選址不夠科學(xué)，規(guī)劃設(shè)計(jì)成果粗糙造成項(xiàng)目規(guī)劃設(shè)計(jì)與實(shí)地不符，工程實(shí)施難度大，變更設(shè)計(jì)多。

2.1.2 規(guī)劃設(shè)計(jì)單位專業(yè)技術(shù)力量不足，設(shè)計(jì)難以指導(dǎo)施工。土地整治項(xiàng)目的規(guī)劃設(shè)計(jì)需要設(shè)計(jì)人員具備土壤、氣候、水資源、社會(huì)經(jīng)濟(jì)、工程設(shè)計(jì)等方面專業(yè)知識(shí)，才可以保證規(guī)劃設(shè)計(jì)的合理性和科學(xué)性。然而現(xiàn)今的規(guī)劃設(shè)計(jì)單位往往缺乏此類專業(yè)技術(shù)人員，規(guī)劃設(shè)計(jì)復(fù)制粘貼，缺乏科學(xué)性和實(shí)際性，難以達(dá)到指導(dǎo)施工的深度。

2.1.3 土地整治項(xiàng)目招投標(biāo)管理缺乏明確指導(dǎo)規(guī)范，無(wú)法統(tǒng)一化管理。中國(guó)土地整治項(xiàng)目開展到今天不足20年，行業(yè)規(guī)范不足，往往很難全程指導(dǎo)。尤其是招投標(biāo)方面，沒有明確的規(guī)定。招投標(biāo)代理公司在執(zhí)行招投標(biāo)法的同時(shí)，往往會(huì)另外執(zhí)行發(fā)改部門頒發(fā)的一些規(guī)定，比如出現(xiàn)重復(fù)收取代理費(fèi)的現(xiàn)象。內(nèi)蒙古地區(qū)比價(jià)招投標(biāo)后，代理公司代理費(fèi)不再向業(yè)主單位收取，導(dǎo)致預(yù)算中的招投標(biāo)代理費(fèi)無(wú)法使用。

2.1.4 土地整治項(xiàng)目合同缺乏專業(yè)行業(yè)規(guī)范的有力支撐。由于土地整治沒有專業(yè)的行業(yè)合同規(guī)范，通用條款、專用條款照抄照搬建設(shè)類項(xiàng)目，以至于工程內(nèi)容和資金撥付方面沒有約束力。

2.1.5 施工資料、監(jiān)理資料缺乏專業(yè)行業(yè)規(guī)范要求。土地整治缺乏統(tǒng)一的專業(yè)性行業(yè)規(guī)范，尤其是地區(qū)性行業(yè)規(guī)范，造成土地整治項(xiàng)目檔案施工資料、監(jiān)理資料五花八門，無(wú)法統(tǒng)一。

2.1.6 施工單位、監(jiān)理單位技術(shù)不足，難以完成專業(yè)性工程的施工和監(jiān)理。施工單位、監(jiān)理單位資質(zhì)、資金力量不一，施工組織能力差別較大，專業(yè)技術(shù)力量相對(duì)不足，尤其是低價(jià)中標(biāo)的單位，往往存在流動(dòng)資金不足、施工人員不足等情況，帶著“拖、懶”的情緒施工，導(dǎo)致施工進(jìn)度緩慢。

2.1.7 在土地整治項(xiàng)目的實(shí)施管理和資金管理上缺少符合赤峰市實(shí)際的管理辦法，土地整治項(xiàng)目實(shí)施過程中有關(guān)政策依據(jù)不明確，在實(shí)際操作中存在一定難度。

2.2 項(xiàng)目資金使用管理存在問題

資金與工程分屬不同部門且沒有專業(yè)行業(yè)管理規(guī)范，無(wú)法統(tǒng)一協(xié)調(diào)。項(xiàng)目資金到位及時(shí)、撥付渠道暢通，但工程在國(guó)土，資金在財(cái)政。不同部門管理方式不同，再加上沒有一個(gè)專業(yè)性的行業(yè)管理規(guī)范，往往造成工程已按照要求完工，資金卻沒有按照施工進(jìn)度撥付款項(xiàng)，影響了施工進(jìn)度和項(xiàng)目核算。

3. 建議

3.1 土地整治項(xiàng)目的相關(guān)制度和辦法有待完善

根據(jù)土地整治項(xiàng)目實(shí)施管理情況及發(fā)展需求，研究制定符合赤峰市土地整治實(shí)施管理細(xì)則。要明確規(guī)劃設(shè)計(jì)單位、招投標(biāo)代理公司、監(jiān)理單位、施工單位等參建單位的資格審查要求，還要制定招投標(biāo)程序管理辦法、項(xiàng)目工程質(zhì)量評(píng)定管理辦法、項(xiàng)目實(shí)施管理制度及辦法、項(xiàng)目后期管護(hù)辦法等規(guī)定等來(lái)有效的指導(dǎo)、規(guī)范項(xiàng)目實(shí)施工作[10]。

3.2 土地整治項(xiàng)目預(yù)算定額中各項(xiàng)費(fèi)用的取費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，明確費(fèi)用用途有待修正和補(bǔ)充

隨著市場(chǎng)材料、工人工資、機(jī)械費(fèi)上漲，土地整治項(xiàng)目預(yù)算定額中各項(xiàng)費(fèi)率應(yīng)進(jìn)行適應(yīng)性的調(diào)整，以保障土地整治項(xiàng)目的順利實(shí)施。對(duì)于一些費(fèi)用用途應(yīng)給與明確，比如招投代理費(fèi)在規(guī)劃設(shè)計(jì)招標(biāo)、勘測(cè)招標(biāo)和施工招標(biāo)以及后期的招投標(biāo)如何分配，比例如何。

3.3 土地整治項(xiàng)目預(yù)算定額中工程工藝定額標(biāo)準(zhǔn)有待修正和補(bǔ)充

隨著科學(xué)技術(shù)的不斷發(fā)展，新工藝不斷出現(xiàn)，土地整治項(xiàng)目預(yù)算定額中工程工藝應(yīng)進(jìn)行適應(yīng)性的調(diào)整，以保障土地整治項(xiàng)目的實(shí)施。比如機(jī)電井成井工藝。

3.4 結(jié)合實(shí)際，搞好規(guī)劃設(shè)計(jì)。專家評(píng)審人員嚴(yán)把規(guī)劃設(shè)計(jì)質(zhì)量關(guān)

結(jié)合項(xiàng)目區(qū)實(shí)際，因地制宜，搞好規(guī)劃設(shè)計(jì)。專家評(píng)審人員要嚴(yán)格把關(guān)、負(fù)起責(zé)任、嚴(yán)謹(jǐn)論證，確保規(guī)劃設(shè)計(jì)的科學(xué)性，尤其是赤峰市農(nóng)牧交錯(cuò)帶區(qū)域的整治規(guī)劃更需要因地制宜規(guī)劃設(shè)計(jì)。[9～11]

3.5 嚴(yán)格監(jiān)督、檢查，嚴(yán)把工程質(zhì)量關(guān)，采取參建單位負(fù)責(zé)到底制度

加強(qiáng)對(duì)土地整治項(xiàng)目的測(cè)繪、規(guī)劃設(shè)計(jì)、監(jiān)理和施工工作監(jiān)督是保證工程質(zhì)量的一項(xiàng)有效措施。要及時(shí)制定對(duì)測(cè)繪單位、規(guī)劃設(shè)計(jì)單位、招投標(biāo)代理單位、監(jiān)理單位和施工單位的管理制度，從項(xiàng)目開始立項(xiàng)到項(xiàng)目竣工驗(yàn)收，各參建單位應(yīng)履行負(fù)責(zé)到底制度。特別是要明確對(duì)測(cè)繪單位、規(guī)劃設(shè)計(jì)單位、招投標(biāo)代理單位、監(jiān)理單位、施工單位的監(jiān)督管理措施，制定制約機(jī)制，對(duì)不負(fù)責(zé)任的參建單位設(shè)立黑名單制度。

3.6 完善財(cái)務(wù)管理制度，尤其是加強(qiáng)對(duì)業(yè)主管理費(fèi)、前期工作費(fèi)等費(fèi)用的管理

相關(guān)部門及時(shí)制定土地整治項(xiàng)目的各項(xiàng)會(huì)計(jì)核算標(biāo)準(zhǔn)，細(xì)化開支標(biāo)準(zhǔn)，合理設(shè)置會(huì)計(jì)科目。

3.7 恰當(dāng)引入社會(huì)資本參與土地整治，穩(wěn)定共贏

目前，新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)逐年減少，引入社會(huì)資本投入到土地整治中來(lái)是擴(kuò)展融資渠道的有效途徑[5]。社會(huì)資本的投入為土地整治資金注入了新鮮血液，增加了新動(dòng)力，形成了共贏的局面。

3.8 科學(xué)管理，充分發(fā)揮土地整治項(xiàng)目的最大效益

土地整治項(xiàng)目是投巨資的一項(xiàng)促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略項(xiàng)目，更是一項(xiàng)利民工程。如何管好、用好這筆資金，是各級(jí)人民政府和有關(guān)部門的一項(xiàng)新的課題。這項(xiàng)工程屬于國(guó)家“十三·五”發(fā)展規(guī)劃中，是今后五年發(fā)展的一個(gè)新的目標(biāo)。對(duì)此，在今后的土地整治項(xiàng)目管理中一是科學(xué)論證選擇符合土地整治項(xiàng)目要求，增產(chǎn)增值效益明顯的區(qū)域開展土地整治工作；二是選擇當(dāng)?shù)卣С?、群眾歡迎、參與積極性高的地區(qū)；三是對(duì)基層部門上報(bào)的項(xiàng)目申請(qǐng)認(rèn)真審核，嚴(yán)格把關(guān)、實(shí)地踏勘，對(duì)不符合要求的項(xiàng)目堅(jiān)決不批，避免“照顧項(xiàng)目”的現(xiàn)象；四是成立財(cái)政、水利、農(nóng)業(yè)等部門聯(lián)合專家論證組，對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行論證，合格后再審核批準(zhǔn)；五是明確盟市、旗縣區(qū)的實(shí)施管理責(zé)任，成立專業(yè)的管理人員隊(duì)伍，針對(duì)土地整治項(xiàng)目的工程進(jìn)行嚴(yán)格的管理，為土地整治項(xiàng)目的順利實(shí)施保駕護(hù)航，充分發(fā)揮土地整治項(xiàng)目的“三重效益”。六是項(xiàng)目開工前進(jìn)行統(tǒng)一培訓(xùn)學(xué)習(xí)，提高管理人員、專業(yè)技術(shù)人員和施工人員等參見單位人員的素質(zhì)。七是引入績(jī)效評(píng)價(jià)作為驗(yàn)收手段和標(biāo)準(zhǔn)，保障土地整治項(xiàng)目效益。[3～9]

3.9 加大社會(huì)宣傳教育力度，提高公眾參與意識(shí)

提高群眾對(duì)土地整治意義以及長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)方面的認(rèn)識(shí)宣傳教育，使群眾確實(shí)感受到土地整治所帶來(lái)的優(yōu)越性，以提高群眾的整理意識(shí)意義重大，是土地整治項(xiàng)目充分發(fā)揮長(zhǎng)遠(yuǎn)效益的關(guān)鍵；另一方面，還要加強(qiáng)群眾在農(nóng)業(yè)科普知識(shí)方面的教育，有計(jì)劃、有目的地定期對(duì)群眾在種植作業(yè)方面進(jìn)行技術(shù)指導(dǎo)，引導(dǎo)廣大群眾應(yīng)用先進(jìn)的配套水利設(shè)施去發(fā)展農(nóng)業(yè)，逐步提高群眾的農(nóng)業(yè)致富意識(shí)，提高群眾對(duì)土地整治項(xiàng)目工程設(shè)施的愛護(hù)與保護(hù)意識(shí)，進(jìn)而有效解決土地整治項(xiàng)目的長(zhǎng)效機(jī)制問題。

在今后下一步的工作中，根據(jù)十三·五規(guī)劃綱領(lǐng)以及“開展大規(guī)模的國(guó)土綠化行動(dòng)”的要求，結(jié)合赤峰市實(shí)際，同時(shí)按照相關(guān)建議，針對(duì)赤峰市土地整治特點(diǎn)、問題針對(duì)性地開展綠色整治[12、13]。

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