摘 要 土地對于我國這樣一個人口大國具有重要意義，伴隨國家城市化與工業(yè)化進程的快速推進，人們對土地的需求與重視程度也與日俱增，特別是在農村集體土地征收方面已經逐漸成為城市經濟建設新增土地的主要甚至唯一來源。當然，對土地的征收也意味著所有權的轉移，它一定會影響到政府、集體、個人等多方利益，我們也不得不承認在農村集體土地征收制度構建與實施過程中依然還存在許多問題，本文就將主要探討這些問題，并為未來我國完善農村集體土地征收制度給出客觀建議，以供參考。

關鍵詞 農村 集體土地 設定問題 征收程序 征購制度

作者簡介：高曉曦，東北林業(yè)大學。

中圖分類號：D922.3 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.05.074

根據我國現有憲法及法律規(guī)定，農村集體土地征收應該以國家公共利益需要為主，通過一系列法定程序將原本屬于農民集體所有的土地征為國有的行政行為。它涉及多方利益。但就目前我國在這方面的實際運行狀況來看，有關農村集體土地征收方面還沒有較為科學合理的征收程序作為基礎保障，這樣就極難做到對各方利益的有效平衡，非常容易引發(fā)農民不滿，甚至威脅到社會的和諧穩(wěn)定發(fā)展態(tài)勢。所以在實施相關征收制度及行為前，必須明確這些由制度與利益所引發(fā)的潛存問題。

一、我國農村集體土地征收制度所存在的問題及成因

我國農村集體土地征收制度在實際操作過程中存在諸多問題，具體來講應該從征收目設定以及征收程序履行兩方面來看。

（一）農村集體土地征收制度行為目的的設定問題分析

在我國《憲法》中就明確規(guī)定“土地征收的唯一條件只能是為了‘公共利益目的才能實施”。這一條充分保證了土地征收的合憲性與合法性。但實際上所謂“公共利益”它的規(guī)定范圍非常寬泛，并沒有詳細的規(guī)范與界限范圍，再加之我國相關司法解釋相對模糊，所以土地征收制度行為是存在法律漏洞的，這也會導致其征收動機目的的不夠純粹。近年來，我國就存在某些群體以假借“公共利益”名義來實施商業(yè)建設的不良行為，這種行為不但嚴重超出了“公共利益”范疇，它也深度影響了土地征收權利的有序實施，久而久之農民作為被征地人也對土地財產權、土地征收制度產生了質疑，使政府形象在農民心中被嚴重破壞。能導致如此尷尬境地，本文也就目前我國農村集體土地征收的制度設定問題展開討論。

1.土地征收目的問題

伴隨新市場經濟體制改革，農村土地用地單位也從過去的國有集體單位變?yōu)楹w了個體私營、外資等多種非公有制組織單位的綜合形式，它為農村集體土地征收制度內涵增加了更多經濟成分，這也改變了傳統(tǒng)以公共利益為核心的征地目的。在我國，對土地的供應權利一直由政府所壟斷，特別是近年來在國家GDP與地方財政巨大利益的驅使下，發(fā)展公共利益似乎成為地方政府大肆動用征地權的主要理由。同時，國家在近年來所實行的土地各種補償（貨幣、就業(yè)、調地補償等等）似乎也完全改變了傳統(tǒng)中無償征地的供地機制。這些行為說明實際上現在的征地并非全以公共利益為首要目的，它更像是以社會經濟為基礎來服務于政府的政治統(tǒng)治。伴隨社會經濟體制的改變，公共利益這一征地目的也被大肆濫用，導致任何征地行為都被冠以“公共利益”的名號，這不但表明了我國在農村集體土地征地目的方面的滯后性，也從物質及精神兩大層面侵犯了被征地農民的切身利益 。

2.土地征收目的的界定問題

在我國，任何個體與集體都不能以個人需要為由來申請國有土地，像農村集體土地也不能直接進入一級市場進行買賣交易，必須經由國家通過征收來獲取，轉為國有財產后才可以繼續(xù)責權分配。但實際上，某些地方政府并不僅僅為公共利益征收土地，他們還基于非公共利益用途來行使土地征收權，這樣的做法就直接導致了“征地悖論”的出現，使得農村集體土地征收目的界定變得模糊不明確。在我國的《土地管理法》中就明確指出“如果不按照公共利益原則來征收農村集體土地，直接將集體所有土地供給商業(yè)等非公共利益用途使用，就會違反我國關于‘城市的土地屬于國家所有這一規(guī)定。”可以見得我國《土地管理法》跟實際農村集體土地征收行為存在一定程度的矛盾關系。而對于那些不符合公共利益征地條件的對象而言，他們的行為顯然是違規(guī)的。

（二）農村集體土地征收制度的征收程序問題分析

農村集體土地征收過程除要符合公共利益以外，還要符合合理補償與正當補償法律相關程序，換言之就是要注重土地征收的實體性與程序性，但實際上這恰恰是我國農村集體土地征收過程中所缺乏的。

首先，現有農村集體土地征收過程嚴重缺乏程序公開性，許多實際征地行為做法多流于形式表面，嚴重缺乏實際執(zhí)行力，甚至在程序公開方面也不甚透明，某些法律中沒有規(guī)定的環(huán)節(jié)絕對不會公之于眾，換言之就是公告程序非常模糊，且操作性偏差。即使有公告發(fā)出，其整地協(xié)議簽訂行為也并不明確，而且存在嚴重的實際補償與公告補償不一致問題，導致被征地農民在利益上受損。再一點，被征地農民并不了解公告這一程序，根據某地調查顯示，僅有14.43%的被征地農民了解公告告知征收這一事宜，這表明我國農村集體土地征收制度的相關程序存在較大機制問題，對當事人的重視程度也嚴重不足。

其次，我國農民在農村集體土地征收參與這一方面顯得非常無力，嚴格來講整個征地過程中被征地農民無論從參與度到知情權再到發(fā)言權等等各個方面可以忽略不計，更沒有所謂民主的投票權、建議權和批評權。這就說明在農村集體土地征收過程中，農民的程序參與性嚴重不足，這也涉及到民主政治問題。盡管說某些地區(qū)會給予被征收群體一些特殊保護，但在實際的土地法律制度中都未能真正建立農民參與制度，更多內容流于形式，缺乏實質。即便是擁有這方面權利也只能是鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織帶由農民個體來與政府進行征地談判，從某種程度上這并不能代表被征地農民的個人見解與個人利益。據調查結果顯示，我國在2017年以前有77.23%的農民從未參與過任何集體土地征收聽證會，也并不了解所謂的征地談判內容，這表明我國大部分被征地農民都沒有實質性的土地征收行為參與經歷，他們只能可知而不可為，最基本的民主權利利益無法得到有效保障。

二、我國農村集體土地征收制度的未來發(fā)展完善建議

基于上述問題，我國農村集體土地征收制度在未來的改革發(fā)展應該走法制化、民主化、多元發(fā)展路線，具體來講本文主要提出以下3點建議。

（一）要完善對土地征收過程中公共利益的有效設定

首先需要明確的是，我國農村土地征收制度應該基于嚴格的公共利益標準來建立嚴謹的法律制度，在確保公共利益法律定義范疇的基礎之上來確保土地征收合法性。先說公共利益，對它的限定最好采用概括列舉的立法方式，因為這兩種方法基本上決定了憲法條文的簡介性特征。其中原則性概括了土地征收立法的基本方式，它讓土地征收過程中的公共利益被規(guī)范化和具體化，也讓土地征收行為更加明朗易于操作。再一方面，它也為司法機關實施行政征收行為確立了公共利益范疇和基礎法律依據，基本發(fā)揮了相關法律規(guī)范的操作性，也實現了對公共利益的有效維護。具體來講，概括列舉方法下的農村集體土地征收行為應該以軍事用地、國家政府機關公益性事業(yè)研究用地、能源開采及交通用地、公共設施用地、國家重點工程用地、公益及福利事業(yè)用地、環(huán)境保護用地等等為主，并基于上述概括來劃分具體的公共利益范圍及相關內容，在此基礎上區(qū)分公益性與非公益性用地，解決原有相關法律的滯后性問題 。

（二） 要健全土地征收的調查與審批制度

調查與審批應該是農村集體土地征收過程的關鍵程序，也是基礎性環(huán)節(jié)。地方行政單位在進行農村集體土地征收前，必須要首先構建相關征收對象的調查統(tǒng)計體系，基于第一手資料來做到嚴格審核，最后審批通過才能做出相關行政決定。在我國，《土地管理法》之于農村集體土地征收程序主要基于審批制度規(guī)定展開，審查被征收土地是否具備公共利益條件，滿足相應條件才能被視為是合法性審查及征收過程。所以地方行政部門一定要圍繞土地征收申報過程來構建專門的領導負責小組，在日常的集體土地征收過程中嚴格把握好相關審批工作，始終確保農村集體土地征收過程及目的的絕對合法。

（三）要公正土地征收的聽證制度

聽證制度主體包括地方行政機關，被征地方以及社會三方，在聽證會上地方行政機關要廣泛聽取并采納被征地方的意見再作出相應土地征收行政決定。因此在聽證制度中其聽證程序的法律正當性就變得非常關鍵?？紤]到土地征收的強制性問題，它必然會影響到被征地農民一方的個人利益，而且這種狀況在我國已經屢見不鮮。所以對農村集體土地征收的聽證制度完善也是為了保護被征地農民的個體利益，同時防止政府權力的肆意濫用，讓被征地對象得到充分尊重與認同，這不但是社會民主化的象征，也能極大程度緩和社會矛盾。從聽征制度本質上來講，它的具體實施途徑就應該包括初步審查，主要圍繞集體被征用土地的征用目的性、范圍、價值、時間以及補償標準等等來進行相關審查準備，在審查過程中同時明確利害關系人的認同意見，確保征收程序順利推進。在這一階段也會設置“公開聽證制度”，以確保政府方面接受來自于社會及民眾的監(jiān)督及他們所提出的異議，形成反饋后也有助于審批流程的完善；第二階段為批準階段，該階段主要對土地征收公益性目的的異議問題進行解答和消解，它允許征地方、被征地方提出訴訟，以便于解決雙方矛盾，且此時要明確雙方應該承擔的相應法律責任；第三階段為審查批準后階段，該階段政府方面及征地方會聯(lián)合發(fā)布征地方案公告，以告知被征地對象及社會，通知當事人在限定時間內登記以確保獲取相應征地補償，這也是為了保證征地流程的有效性，保護被征地對象的知情權 。

三、總結

我國是農業(yè)人口大國，土地是絕大部分人的安身立命之本，尤其是對于農村集體土地征收這一事項而言，政府及相關部門必須與被征地農民做好相互協(xié)調，在妥善解決農民切身利益的基礎上來實施滿足條件的、合法的土地征收過程。同時也要做到對土地征收法律制度及相關規(guī)范的不斷完善，結合我國實際國情和立法經驗來提出新理念、新見解，循序漸進的改善我國農村集體土地征收制度及行為規(guī)范。

注釋：

劉婧娟.土地征收補償款分配的兩難困境分析及對策研究.浙江學刊.2014（1）.145- 152.

李念、甘楊.集體土地征收的失序問題及其對策研究——以維護農民利益為視角.湖北第二師范學院學報.2009，26（1）.51-53.

熊懿輝.農村集體土地征收問題及對策研究.西北大學.2012.10-18.