摘 要 2015年7月，全國人大常委會授權(quán)最高檢開展為期兩年的公益訴訟試點(diǎn)，開啟了我國檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的新篇章。作為我國的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，由檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟有著深厚的理論基礎(chǔ)和實(shí)踐根基。試點(diǎn)以來成效顯著，提高了訴訟效率、節(jié)約了司法資源，又解決了公民在訴訟中“囚徒困境”的局限，但檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟在立法上仍處于空白階段。6月底，試點(diǎn)工作即將到期，建議立法以解決檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟“無法可依”的局面。

關(guān)鍵詞 公益訴訟 檢察機(jī)關(guān) 立法

作者簡介：李微筱，鄭州大學(xué)法學(xué)院2014級法學(xué)理論專業(yè)碩士研究生，研究方向：立法學(xué)。

中圖分類號：D926.3 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.05.016

十八屆四中全會提出“探索檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟”，拉開了我國公益訴訟的序幕。自2015年7月，全國人大常委會授權(quán)最高檢在部分開展公益訴訟試點(diǎn)，為我國公益訴訟的全面開展積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)。目前，我國法律并未明確作出檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的規(guī)定，仍面臨著立法的困境。本文通過從理論層面和實(shí)踐方面進(jìn)行分析，以期對我國公益訴訟法律制度的建立和完善及法治建設(shè)進(jìn)言獻(xiàn)策。

一、檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的依據(jù)

（一）理論依據(jù)

1.法理基礎(chǔ)的支撐

法諺有云：“正義不僅要實(shí)現(xiàn)，而且要以看得見的方式實(shí)現(xiàn)”，看得見的方式便是法律依據(jù)。我國《憲法》明文規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)是我國的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)；同時(shí)《人民檢察院組織法》規(guī)定，“人民檢察院行使檢察權(quán)，保護(hù)社會主義全民所有的財(cái)產(chǎn)” 。新修訂的《民事訴訟法》、《環(huán)境保護(hù)法》以及其他司法解釋等均公益訴訟作了相關(guān)規(guī)定。盡管上述法律皆未明確規(guī)定檢察機(jī)關(guān)有權(quán)提起公益訴訟，但為檢察機(jī)關(guān)成為原告主體提供了法律預(yù)留空間。公益訴訟是為了保護(hù)公共利益和國家利益而進(jìn)行的訴訟，國家積極倡導(dǎo)公益訴訟的目的在于通過法律，使司法更好地獲得變革社會的力量。作為法律規(guī)定的國家權(quán)力機(jī)關(guān)，檢察機(jī)關(guān)有權(quán)對訴訟活動進(jìn)行監(jiān)督提出司法建議，其提起公益訴訟是充分體現(xiàn)職責(zé)和權(quán)力的正當(dāng)性。

2.職能性質(zhì)的定位

檢察機(jī)關(guān)作為公權(quán)力機(jī)關(guān)，是國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，維護(hù)國家利益和社會公共利益是其最基本的職能。因公益利益涉及到不特定多數(shù)人的利益，具有涉案范圍廣、人數(shù)眾多、資金較大、影響深遠(yuǎn)等特點(diǎn)，這類案件由力量相對薄弱的公民個(gè)人或社會組織提起不利于及時(shí)有效保護(hù)公共利益。由權(quán)力強(qiáng)大且專業(yè)性強(qiáng)的檢察機(jī)關(guān)，才能與違法企業(yè)及行政機(jī)關(guān)進(jìn)行實(shí)力相抗衡的博弈，充分發(fā)揮自身在法律和訴訟等方面的優(yōu)勢，有效監(jiān)督企業(yè)、公權(quán)力等行政機(jī)關(guān)及時(shí)糾正違法損害公共利益的行為，積極采取措施避免公共利益遭受更多損害。

3.法經(jīng)濟(jì)學(xué)的考量

司法資源的適用是需要成本的。制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的觀點(diǎn)認(rèn)為：一種合理的訴訟制度，可以有效融合訴訟資源，最大限度的救濟(jì)受損的權(quán)利，實(shí)現(xiàn)訴訟資源和訴訟目的與社會主體利益的平衡。社會利益沖突趨勢多元化的發(fā)展，人們之間的利益沖突突破了單一的法律關(guān)系模式，不同的爭議內(nèi)容在多個(gè)主體之間交叉融合涉及到國家和社會整體的利益。通過傳統(tǒng)的民事訴訟、行政訴訟等方式，將會耗費(fèi)大量的人力、物力、財(cái)力。公益訴訟可以將這些不同性質(zhì)的利益一次性解決，法院的判決對全體成員適用，為當(dāng)事人減少了訴訟成本；同時(shí)將多個(gè)訴的糾紛通過一個(gè)訴訟即可圓滿完成，有效節(jié)約了司法資源。

（二）實(shí)踐基礎(chǔ)

1.早期的司法實(shí)踐歷程

1997年，河南省方城縣檢察院以國有資產(chǎn)流失一案代表國家利益提起訴訟，是我國第一起公益訴訟，法院判決的勝訴，有效維護(hù)了國家利益。其后，各地檢察機(jī)關(guān)紛紛效仿。如2003年，四川閬中市人民檢察院就侵害環(huán)境一案向法院提起民事訴訟。2008年，廣州市珠海區(qū)檢察院向法院提起公益訴訟案件，法院判決被告某洗水廠敗訴，開創(chuàng)了檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的先和。此時(shí)司法的大門已經(jīng)開啟，各地陸續(xù)出現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的案例，這些案件的有益嘗試為檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的有序開展積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)。

2.試點(diǎn)階段的發(fā)展?fàn)顩r

2015年7月1日，全國人大授權(quán)常委會授權(quán)最高檢在13個(gè)省市開展公益訴訟試點(diǎn)以來，我國的公益訴訟案件迅猛涌現(xiàn)。試點(diǎn)至2016年初，半年內(nèi)檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟12件；一年后，最高檢數(shù)據(jù)顯示：檢察機(jī)關(guān)在履職中共發(fā)現(xiàn)線索2982件，公益訴訟1710件，訴前程序案件1668件，向法院提起公益訴訟案件42件 ；另據(jù)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，試點(diǎn)開始至2017年1月底，試點(diǎn)檢察機(jī)關(guān)收集公益訴訟案件6207件，其中訴前程序案件4155件，提起公益訴訟案件526件 。從最初的12件到一年半之后的526件，公益訴訟的發(fā)展打破了所謂的“無人訴、不愿訴、不敢訴”的局面，維護(hù)了社會公共利益，真正發(fā)揮了檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的作用。此外，根據(jù)授權(quán)決定，訴前程序的實(shí)行，消化了一部分案件，絕大多數(shù)案件經(jīng)由行政機(jī)關(guān)主動糾正違法行為得到了解決，有效彌補(bǔ)了行政公益訴訟主體的缺位，同時(shí)也督促了其他適格主體主動積極參與公益訴訟。

二、檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的困境

作為我國的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度有著一定的理論基礎(chǔ)和實(shí)踐基礎(chǔ)。從試點(diǎn)期間的實(shí)踐來看，公益訴訟的深入開展取得了顯著的成效，彌補(bǔ)了行政權(quán)力的不足，但也存在著一定的弊端，主要面臨著法律制度缺位等尷尬局面。

（一）法律規(guī)定的主體不明確

在我國，關(guān)于檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度的依據(jù)散見于《民事訴訟法》、《環(huán)境保護(hù)法》、司法解釋以及黨的政策綱領(lǐng)性文件，且均未對其主體資格進(jìn)行法律明確規(guī)定。在后來的兩高為保障公益訴訟試點(diǎn)工作所發(fā)布的文件中，檢察機(jī)關(guān)也主要是以支持起訴或督促起訴的方式辦理公益訴訟案件，法律并未明確確立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的主體地位。試點(diǎn)期間公益訴訟案件數(shù)量的激增，導(dǎo)致許多案件處于尷尬地位，主要原因在于無法律的明文規(guī)定，“無法可依”成為最大的瓶頸，從而導(dǎo)致各地區(qū)法院在適用具體案件時(shí)，存在程序與具體環(huán)節(jié)無法統(tǒng)一的局面?！爱?dāng)法律條文的多少不足以評價(jià)法治水平高低的時(shí)候，一個(gè)正本清源的法治理論以及依次而構(gòu)建的法制體系則顯得更為重要?！?

（二）具體受案范圍狹窄

最高檢發(fā)布的《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟改革試點(diǎn)方案》（以下簡稱《試點(diǎn)方案》）以及《人民檢察院提起公益訴訟試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》（以下簡稱《實(shí)施辦法》）規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的領(lǐng)域主要在污染環(huán)境、食品藥品安全領(lǐng)域、國有資產(chǎn)保護(hù)、國有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域，在公民法人或其他組織怠于提起訴訟時(shí)，可以向人民法院提起訴訟。但在司法實(shí)踐中，關(guān)于贍養(yǎng)撫養(yǎng)費(fèi)及婦老兒童、殘疾人等弱勢群體的公益，知識產(chǎn)權(quán)等公益訴訟的案例頻發(fā)，這些案件的適用由于未納入到公益訴訟制度中來，往往通過民事法律或其他法律來加以解決。通常，這些訴訟牽涉到眾多人利益甚至是社會和國家利益，被告可能是企業(yè)或者是政府機(jī)關(guān)，由普通公民或者社會團(tuán)體組織作為原告提起，無法與強(qiáng)大的公權(quán)力相抗衡，難以達(dá)到司法救濟(jì)應(yīng)有的社會效果和法律效果。

（三）案源阻力的限制

案源是公益訴訟的前提和基礎(chǔ)，十八屆四中全會《決定》和《試點(diǎn)方案》等將檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的線索限定在“在履行職責(zé)過程中發(fā)現(xiàn)”，這一單一的先決條件阻礙了案件來源的渠道，排除了其他主體自行收集線索的可能。從試點(diǎn)省份案件收集情況來看，某些地區(qū)案源相當(dāng)匱乏，不僅會影響其他主體參與公益訴訟的積極性，長此以往將使公益訴訟處于無案可辦的困境。應(yīng)認(rèn)真加強(qiáng)研究案源機(jī)制的建設(shè)，建立與行政執(zhí)法部門的案件線索移送機(jī)制，完善內(nèi)部各部門的協(xié)調(diào)機(jī)制，構(gòu)建檢察各業(yè)務(wù)部門之間互送線索的移送渠道。對公益訴訟個(gè)案、特殊案件進(jìn)行歸納總結(jié)，以便拓寬案件來源。同時(shí)，要注重與政府法制部門、社會團(tuán)體、公益組織等外部的溝通協(xié)調(diào)，多層面獲取公益訴訟線索。

三、檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度的路徑分析

在試點(diǎn)期間，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟成效頗豐。試點(diǎn)工作即將到期，筆者就試點(diǎn)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)結(jié)合我國實(shí)際法治情況提出一些完善建議。

（一）制定法律確立原告主體地位

“良法是善治之前提?！狈ㄖ紊鐣闹卫硪苑芍贫鹊慕∪屯晟茷榍疤岬?。目前，我國的公益訴訟制度散見于法律及司法解釋和政策中，未形成統(tǒng)一的法律體系。《民事訴訟法》及《環(huán)境保護(hù)法》等將公益訴訟的原告界定于“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織”范圍內(nèi)，且條件過于嚴(yán)苛，使得很多公益訴訟因?yàn)樵嬷黧w適格問題被排除在司法的大門。作為監(jiān)督機(jī)關(guān)的檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟更是處于立法的空白，不利于公益訴訟的全面開展。通過試點(diǎn)的檢驗(yàn)，我國的公益訴訟制度進(jìn)入了可操作實(shí)行的階段，應(yīng)盡快立法確立檢察機(jī)關(guān)的公益訴訟主體地位，確立普遍遵循的程序規(guī)則，使人們對公共領(lǐng)域的利益和秩序尊重觀念進(jìn)一步增強(qiáng)，有效發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督作用，以看得見的方式實(shí)現(xiàn)社會公共利益的公平正義。

（二）擴(kuò)大公益訴訟的受案范圍

實(shí)踐中，《試點(diǎn)方案》和《試點(diǎn)方法》的受案范圍趨同，主要存在“生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全、國有資產(chǎn)保護(hù)、國有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域”，受案范圍的狹窄，不利于公益訴訟的開展。我國正處于社會轉(zhuǎn)型期，公共利益的多元化糾紛形式紛紛出現(xiàn)，如弱勢群體的權(quán)益保護(hù)、知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)等其他領(lǐng)域案件的頻發(fā)，在于法無據(jù)的情形下可能會導(dǎo)致訴訟無門，一些權(quán)益無法得到很好地救濟(jì)。司法是社會救濟(jì)的最后一道保障，如果這些糾紛不能及時(shí)得到司法上的有效解決，將給社會造成不必要的安定因素，影響我國的法治建設(shè)進(jìn)程。為最大限度保護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益，盡可能的讓更多公益在內(nèi)的利益紛爭進(jìn)入法律制度，通過法律保障各方利益的協(xié)調(diào)，因此有必要在立法中確定公益訴訟的案件適用范圍。

（三）監(jiān)督救濟(jì)機(jī)制的加強(qiáng)

人對權(quán)力的追逐和偏愛決定了權(quán)力天然的具有擴(kuò)張性，任何權(quán)力的行使都難免存在濫用的趨勢。公益訴訟是為了社會公共利益而進(jìn)行的訴訟，這一訴訟目的是高尚的、光明的、為社會所提倡的。試點(diǎn)以來，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟有力糾正了行政機(jī)關(guān)的違法行為、節(jié)約了司法資源；但檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟大多每訴必勝，過高的勝訴率將會給法院帶來極大的壓力，從而導(dǎo)致惡性循環(huán)的更高勝訴率。作為公權(quán)力的國家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，檢察機(jī)關(guān)在行使權(quán)力時(shí)難免會存在違法、濫訴的可能性，因此，有必要建立良性循環(huán)的公眾法律監(jiān)督機(jī)制，做好多方監(jiān)督，以防范公益訴訟常態(tài)化濫訴的可能。

四、結(jié)語

自試點(diǎn)以來，檢察機(jī)關(guān)辦理了大量的公益訴訟案件，既保護(hù)了公共利益，也維護(hù)了客觀法律秩序的活動，促進(jìn)了原被告法官之間的力量懸殊的平衡，縮小了各方地位和能力的差異，構(gòu)建了更為平衡的訴訟結(jié)構(gòu)。公益訴訟的開展，不僅是我國訴訟方式的改革，也是我國權(quán)力監(jiān)督體系和法律監(jiān)督體系的重大變化。由檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度，是維護(hù)國家利益和社會利益的需要，是完善我國訴訟制度和法律監(jiān)督制度的要求，順應(yīng)了當(dāng)前司法改革的潮流。“大量公益訴訟的辦理為修改完善相關(guān)法律提供了實(shí)踐樣本”，“近年來出臺的一系列司法解釋和規(guī)范性文件，為修改完善相關(guān)法律提供了理論基礎(chǔ)”。在實(shí)踐中檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度具備了形式合法性和實(shí)質(zhì)正當(dāng)性基礎(chǔ)，兩年的試點(diǎn)工作即將結(jié)束，期待著我國的公益訴訟制度步入一個(gè)新環(huán)節(jié)，為我國的法律體系和法治事業(yè)增添新活力！

注釋：

《人民檢察院組織法》第4條.

謝文英、王治國、鄭博超.對環(huán)境保護(hù)食品安全等提起公益訴訟 檢察機(jī)關(guān)有獨(dú)特優(yōu)勢大有可為.檢察日報(bào).2016.

侯建斌.完善立法全面開展公益訴訟.法制日報(bào).2017.

李卓.公益訴訟與社會公正.法律出版社.2010.