楊青友

摘 要：在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中，安徽省南陵縣以加快推進新農(nóng)村社區(qū)建設作為重要切入點，取得了一定成效和經(jīng)驗，也存在著建設主體錯位、重形式輕內涵、資金短缺等現(xiàn)實問題。以南陵縣新型農(nóng)村社區(qū)建設中的問題為導向，可從選擇適宜的建設模式、明確建設主體、發(fā)展產(chǎn)業(yè)、提升服務、構建多元化資金投入機制等方面促進新型農(nóng)村社區(qū)的可持續(xù)發(fā)展，這些對推動安徽省新型農(nóng)村社區(qū)建設具有一定的價值參考。

關鍵詞：新型農(nóng)村社區(qū)；問題；南陵縣

中圖分類號 F325.7 文獻標識碼 A 文章編號 1007-7731（2017）09-0006-03

國家城鄉(xiāng)一體化發(fā)展戰(zhàn)略實施以來，新型農(nóng)村社區(qū)建設不僅在理論上被賦予了新的時代內涵和特征，而且在實踐中因其適應了當前我國農(nóng)村社會經(jīng)濟結構的發(fā)展變化，對實現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務一體化、構建新型城鎮(zhèn)化體系、提高農(nóng)民生活水平起到了重要作用，因而成為當前各級政府加快統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重要舉措之一。本文擬通過對安徽省南陵縣新型農(nóng)村社區(qū)建設的分析研究，希望以點及面，為推動新型農(nóng)村社區(qū)建設提供一定的價值參考。

1 南陵縣新型農(nóng)村社區(qū)建設現(xiàn)狀

1.1 新型農(nóng)村社區(qū)建設的主要舉措

1.1.1 科學規(guī)劃，優(yōu)化布局 南陵縣在新型農(nóng)村社區(qū)建設伊始，堅持規(guī)劃先行、立足實際、突出特色、注重體系的理念，從人口規(guī)模及預測、居民點密度與等級規(guī)?？刂啤a(chǎn)業(yè)發(fā)展方向等方面分析，編制出臺了《南陵新型農(nóng)村社區(qū)居民點布點規(guī)劃（2006—2020年）》，確定新建農(nóng)村社區(qū)11個、在原有中心村基礎上通過整治建設23個、擴建24個、整治擴建13個，科學規(guī)劃了全縣農(nóng)村社區(qū)建設的實施動向。

1.1.2 試點先行，梯次推進 南陵縣農(nóng)村社區(qū)建設起步于2008年，此后陸續(xù)出臺了《南陵縣農(nóng)村社區(qū)建設工作實施意見》《南陵縣2013年農(nóng)村社區(qū)建設工作考核標準》等相關文件。按照先易后難、分批推進的方式，2011年，確定34個建設試點村（占全縣總村數(shù)20%），當年年底有28個村基本達標。2013年，安徽省民政廳在南陵縣8個鎮(zhèn)中的7個鎮(zhèn)，確定50個村作為試點村。在當年確定的試點村中，年底有18個省級試點村、8個市級試點村、20個縣級試點村通過達標驗收（部分村為交叉試點村）。通過試點，為全縣后續(xù)農(nóng)村社區(qū)建設有效開展起到了較好的示范引領作用。

1.1.3 因地制宜，創(chuàng)新模式 南陵縣屬皖南低山丘陵向沿江平原過渡地帶，丘陵地貌占2/3，圩畈平原占1/3。各鎮(zhèn)村在區(qū)位、人口分布、經(jīng)濟社會發(fā)展等方面差距較大。因此，在考慮各試點村自然、社會經(jīng)濟條件，文化、生活等習俗前提下，本著立足現(xiàn)實、適度超前、凸顯特色的原則，積極展開探索。經(jīng)過幾年的努力，南陵縣農(nóng)村社區(qū)建設工作已初見成效，出現(xiàn)了一些具有一定代表性的特色新型農(nóng)村社區(qū)。如從建設類型來看，可分為村企共建型、城鎮(zhèn)開發(fā)連建型、原村改建型；從試點村的地理位置來看，有地處山區(qū)的、有地處圩畈平原的、有地處半山半圩的；從建設形式來看，可分為以中心村為圓點多村聯(lián)建型、多村并村型、原村改建型、移民新建型；從建設主體來看，可分為政府主導型，村企共建型，規(guī)劃引導型等。

1.2 新型農(nóng)村社區(qū)建設的主要成效 （1）推動了農(nóng)民向市民化轉化。南陵縣以新型農(nóng)村社區(qū)建設為載體，通過土地流轉、轉移就業(yè)、集中居住等方式實現(xiàn)了居住集中化、就業(yè)非農(nóng)化、生活方式市民化。（2）實現(xiàn)了基礎設施和公共服務向農(nóng)村延伸。促進了公共服務向農(nóng)村覆蓋、生產(chǎn)要素向農(nóng)村流動、現(xiàn)代文明向農(nóng)村擴散。（3）通過涉農(nóng)建設資金的集中重點投放，村莊整合，修建配套商業(yè)網(wǎng)點、文化體育等相關設施，促進了農(nóng)村資源的有效整合和經(jīng)濟發(fā)展。

2 新型農(nóng)村社區(qū)建設中存在的問題

由于南陵縣新型農(nóng)村社區(qū)建設尚處于起步、探索階段，在取得一定成效和經(jīng)驗的同時，也存在著諸多不容忽視和亟需解決的問題。

2.1 政府推動為主，農(nóng)民參與程度低 在南陵縣社區(qū)建設試點中，政府是直接主體，在社區(qū)選址、規(guī)劃、建設方式等方面都具有明顯的自上而下“行政強制性”和“政府推動性”。多數(shù)情況下，農(nóng)民只是旁觀者和被動的接受者，政府與農(nóng)民之間缺乏必要的溝通、協(xié)調和參與機制，農(nóng)民對社區(qū)建設的目的、功能認知模糊不清。再加上在社區(qū)建設中不可避免地存在對農(nóng)民差異性訴求綜合考慮不周，違背部分農(nóng)民意愿、損害部分農(nóng)民權益的問題發(fā)生，導致農(nóng)民對參與社區(qū)建設動力不足、認可度不高，甚至在拆遷、征地補償、住房安置等方面均表現(xiàn)出一定程度的不合作。

2.2 社區(qū)建設重形式輕內涵，“形似而神不似” 從南陵縣試點建成的社區(qū)來看，普遍存在重形式輕內涵，“形似而神不似”的問題。首先，社區(qū)建設更多關注能夠看得見的社區(qū)硬件建設，而如社區(qū)居民的參與度、社區(qū)文化培育、社區(qū)配套產(chǎn)業(yè)發(fā)展等軟性指標重視不夠。其次，社區(qū)治理方式滯后，并沒有實現(xiàn)居民之間真正意義上的融合，社區(qū)居民缺乏一定的社區(qū)認同感和歸屬感。再次，社區(qū)居民沒有完全脫農(nóng)離土，日常生活與農(nóng)業(yè)“臍帶”并沒有被剪斷。

2.3 生產(chǎn)生活等方式強制變遷，部分家庭生活負擔加重 以政府為主導的新型農(nóng)村社區(qū)建設帶來了農(nóng)民生產(chǎn)生活方式、社會關系的強制變遷，但也加重了相當部分家庭的生存負擔，生活受到影響。究其原因：一是缺乏必要的產(chǎn)業(yè)支撐，導致社區(qū)居民缺乏穩(wěn)定的收入來源。二是多數(shù)中低收入家庭在拆舊建新中不僅花光了所有積蓄，往往還背負起較為沉重的債務。三是生活成本明顯上升。在農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式未發(fā)生改變的條件下，單純地改變其居住方式，必然會對其農(nóng)業(yè)經(jīng)營活動產(chǎn)生嚴重的影響[1]。農(nóng)民雖集中居住了，但是生產(chǎn)內容、生產(chǎn)方式并沒有發(fā)生根本性改變，不少農(nóng)民在集中居住后仍除既有的電費、電話費外，新增的水費、物業(yè)費、燃氣費、垃圾處理費等日常生活開支也成為一筆長期的重負。

2.4 建設資金籌措難，社會力量參與不足 因受產(chǎn)業(yè)支撐不足、村級集體經(jīng)濟薄弱、農(nóng)民收入水平有限等因素制約，目前從社區(qū)房屋建設、基礎設施和公共服務設施配套等，主要是依靠地方政府財政投入。無論是土地置換、財政政策捆綁、項目扶持資金整合等均籌資有限。同時，由于缺乏有效政策引導和融資方式，多元化的投融資體制機制均遠未形成，資金短缺導致社區(qū)建設及正常運轉困難，存在后續(xù)維護資金和管理服務費用缺口的隱患。

3 推動安徽新型農(nóng)村社區(qū)建設對策建議

3.1 立足現(xiàn)實，選擇適宜的建設模式 本著立足實際、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、布局合理、節(jié)約土地、集約發(fā)展的原則，走多元化農(nóng)村社區(qū)建設之路?？蓮某墙紖^(qū)和小城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)、產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)、中心村、特色村4個層面，分層分步推進農(nóng)村社區(qū)建設。對毗鄰城鎮(zhèn)或城鎮(zhèn)規(guī)劃范圍內的村莊，可以利用區(qū)位和發(fā)展優(yōu)勢，建設一些高標準、高規(guī)格的城鎮(zhèn)依附型社區(qū)；對臨近或處于產(chǎn)業(yè)集中區(qū)范圍內的村莊，采取標準適度超前的方式，完善原有基礎設施和公共服務配套，實現(xiàn)資源和服務共享，建設城鄉(xiāng)融合型社區(qū)；對位處圩畈平原的，可以條件較好的中心村為依托，實行社區(qū)化改造，以點帶面，引導農(nóng)民從小村向中心村集中；對位處地理位置較偏的丘陵山區(qū)，可依托當?shù)厣鷳B(tài)、自然等資源、民俗風貌等特色，建設特色生態(tài)型社區(qū)。在社區(qū)選址上，要按照有利生產(chǎn)、方便生活、減少成本、村民意愿的原則，實現(xiàn)區(qū)位較差的村莊向區(qū)位較優(yōu)的村莊集中、經(jīng)濟落后的村莊向經(jīng)濟基礎較好的村莊集中、規(guī)模小的村莊向規(guī)模大的村莊集中；在建設規(guī)模上，考慮目前安徽省多數(shù)農(nóng)村地區(qū)農(nóng)民經(jīng)濟狀況、對土地的依賴程度、傳統(tǒng)習俗和鄰里觀念等因素，絕大多數(shù)農(nóng)村社區(qū)建設規(guī)模不宜過大；在社區(qū)建筑設計上，要注意符合群眾愿望、基本功能完善、引領城鎮(zhèn)生活、體現(xiàn)當?shù)刈匀缓腿宋奶攸c。

3.2 突出主體，提升農(nóng)民對社區(qū)建設的認同感 一要發(fā)揮農(nóng)民的主體作用。無論是社區(qū)工程建設、主導產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，還是基礎設施建設、公共服務配套、社區(qū)公共事務管理都必須讓農(nóng)民群眾自主選擇、自主參與、自主監(jiān)督、自主評判[2]。二要切實維護農(nóng)民權益。地方政府在算清算好“三化”協(xié)調、土地集約節(jié)約這本長遠“大賬”的同時，更要把保障農(nóng)民的切身利益置于社區(qū)建設的首位，盡可能減少農(nóng)民的投入和負擔。三要加強對社區(qū)居民的培育。要加強對農(nóng)村社區(qū)居民就業(yè)、生活方式和理念轉變的引導，自組織能力的培育，互信機制的重新構建，實現(xiàn)由農(nóng)民向市民的轉身，是增強其對農(nóng)村社區(qū)認同感、歸屬感的關鍵。

3.3 產(chǎn)業(yè)支撐，為農(nóng)民“轉身”提供經(jīng)濟支撐 必須立足現(xiàn)實，充分考慮新型農(nóng)村社區(qū)建設、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和新型工業(yè)化三者之間互動融合。以產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶動就業(yè)，促進資源集聚、人口集聚。一是發(fā)展新型工業(yè)化。結合本地實際情況和地域特色，發(fā)展適合于本地的產(chǎn)業(yè)，特別是發(fā)展面向市場的生態(tài)農(nóng)業(yè)、觀光農(nóng)業(yè)，面向現(xiàn)代城鎮(zhèn)居民需求的生態(tài)農(nóng)副產(chǎn)品加工業(yè)等，確保社區(qū)居民有業(yè)可就。二是充分利用居住方式變化對生產(chǎn)方式形成的倒逼機制，加快農(nóng)村土地流轉，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結構的轉型，并以此促進農(nóng)民就業(yè)理念和就業(yè)方式的轉變。三是發(fā)展必需的社區(qū)服務業(yè)。可組織社區(qū)居民積極從事社區(qū)服務業(yè)等第三產(chǎn)業(yè)，既滿足社區(qū)居民的日常生活需要，同時也可以就地實現(xiàn)就業(yè)。

3.4 完善服務，保障生活質量和水平 社區(qū)公共服務質量和水平，是增強人們對社區(qū)認同感和吸引力的關鍵，并最終決定著農(nóng)村社區(qū)的生命力。首先，完善社區(qū)基礎設施。從社區(qū)居民最基本、最迫切的內在需求出發(fā)，加大基礎設施建設，改善人居環(huán)境。其次，健全社區(qū)公共服務功能和保障。建立完善就業(yè)培訓和指導、衛(wèi)生保健、物業(yè)服務、社會保障等服務平臺；整合社區(qū)內的各類服務資源，拓展社區(qū)公共服務方式和渠道，“讓居住在農(nóng)村同一區(qū)域內的所有社會成員得到平等、良好的公共服務”[3]。特別是要加強社區(qū)居民信任機制的構建，增強社區(qū)居民之間的交流融合，培養(yǎng)和提高社區(qū)居民既服務于自己，又服務于社區(qū)的意識和能力"[4]。通過人人互助的方式增加公共服務供給。再者，提升社區(qū)居民自組織能力。鼓勵社區(qū)自組織特別是社區(qū)志愿者組織、互助組織等的發(fā)展完善，不僅是增強社區(qū)內部整合，拓寬居民參與社區(qū)公共事務和利益表達的重要方式和渠道，而且可以彌補政府提供公共服務能力的不足，實現(xiàn)公共服務供給的多元化。

3.5 破解難題，構建多元化資金投入機制 整合政府、企業(yè)、社區(qū)、農(nóng)戶多方聯(lián)動的資金鏈條，形成多方聯(lián)動投入機制?？稍诩哟笳斦度牖A上，積極利用市場機制破解資金瓶頸，探索建立以“政府主導、社會支持、農(nóng)民參與”的多元化投資體系。一是財政支持。以農(nóng)村社區(qū)建設為平臺，整合、統(tǒng)籌使用農(nóng)村危房改造、扶貧、美麗鄉(xiāng)村建設等各類涉農(nóng)惠民專項資金和土地整理復墾的專項資金，城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤收益等資金投入社區(qū)基礎設施和公共服務設施建設。二是市場運作。按照“誰投資、誰經(jīng)營、誰受益”的市場原則，積極鼓勵城鎮(zhèn)企業(yè)、其他組織或個人采用投資籌資、人才技術支持等方式參與社區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生、教育培訓、社會服務等公益事業(yè)和供排水、交通、綠化等基礎設施建設。三是農(nóng)民自籌。對社區(qū)居民住房建設所需費用，應以居民自籌為主，政府可通過信貸和物資補助等形式對居民進行資助，并支持居民把通過土地流轉等方式獲得的收入補償用于社區(qū)建房和生活支出。四是政策支持。包括優(yōu)化有利于土地流轉的政策環(huán)境；在農(nóng)村土地確權的基礎上，探索“讓社區(qū)居民對自己的房產(chǎn)擁有與城市居民同等的權利，為農(nóng)民辦理住宅房產(chǎn)證”[5]；借鑒城鎮(zhèn)居民購房按揭制度，嘗試農(nóng)村社區(qū)居民按揭購房抵押貸款制度；制定完善相關稅收優(yōu)惠政策等。

參考文獻

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[3]衛(wèi)平.創(chuàng)新公共服務模式，推進農(nóng)村社區(qū)建設[J].鄉(xiāng)鎮(zhèn)論壇，2009（6）：21-22

[4]費孝通.費孝通全集：第六卷[J].呼和浩特：內蒙古人民出版社，2009：165.

[5]楊玉民.國外城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的經(jīng)驗及其對汕頭市城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的啟示[J].西華大學學報（哲學社會科學版），2012（2）：97-100.

（責編：徐煥斗）