郭琛

截至2016年年底，我國大部分行政事業(yè)單位已完成了單位內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評(píng)價(jià)工作。2017年1月25日，財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于印發(fā)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報(bào)告管理制度通知》，要求我國各行政事業(yè)單位于2017年年底完成內(nèi)部控制評(píng)價(jià)工作并提交內(nèi)控評(píng)價(jià)報(bào)告。然而，現(xiàn)階段，除基礎(chǔ)性評(píng)價(jià)外，單位內(nèi)控評(píng)價(jià)并沒有出臺(tái)相應(yīng)的指導(dǎo)性文件，這在一定程度上給各單位內(nèi)控評(píng)價(jià)工作的實(shí)施帶來了困難。所以，本文將構(gòu)建完整的單位內(nèi)控評(píng)價(jià)體系，指導(dǎo)各單位進(jìn)行單位內(nèi)控評(píng)價(jià)工作。

對于內(nèi)控體系的構(gòu)建，不同學(xué)者有不同的見解。本文主張?jiān)趯W(xué)者孫光國、李冰慧的觀點(diǎn)的基礎(chǔ)上做出一定得修正。本文構(gòu)建的政府內(nèi)部控制評(píng)價(jià)體系主要包括”評(píng)價(jià)需求方”、”評(píng)價(jià)主體”、”評(píng)價(jià)客體”、”評(píng)價(jià)目標(biāo)”、”評(píng)價(jià)指標(biāo)”五個(gè)方面的內(nèi)容，在這個(gè)體系中，五個(gè)方面相互影響，相互約束，構(gòu)成了一個(gè)有機(jī)整體。

評(píng)價(jià)需求方

本文認(rèn)為，類似于國外將“納稅人”作為評(píng)價(jià)需求方，國內(nèi)將社會(huì)公眾作為評(píng)價(jià)需求方是合理的，但卻是不完整的，因?yàn)槲覈鐣?huì)公眾，政府部門，行政事業(yè)單位之間的受托責(zé)任是多重的，政府部門對社會(huì)公眾承擔(dān)受托責(zé)任，行政事業(yè)單位作為執(zhí)行部門又對立法部門承擔(dān)受托責(zé)任，所以，在評(píng)價(jià)求方的界定上，應(yīng)將立法部門與社會(huì)公眾一起作為評(píng)價(jià)需求方才具備完整性。

評(píng)價(jià)主體

本文認(rèn)為，從總體上來講，應(yīng)將單位負(fù)責(zé)人認(rèn)定為內(nèi)控評(píng)價(jià)工作實(shí)施主體。這樣做有兩點(diǎn)原因。一方面，從權(quán)力角度來說，單位負(fù)責(zé)人作為單位的一把手，職務(wù)上的便利使其在工作具體的實(shí)施過程中便于組織和協(xié)調(diào)各部門工作，加之在整體層面上其對各部門人員更加了解，由其作為內(nèi)控評(píng)價(jià)主體可以極大地提高評(píng)價(jià)工作的工作效率。另一方面，從責(zé)任角度來說，權(quán)力與責(zé)任是對等的，單位負(fù)責(zé)人在掌握單位領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的同時(shí)，相應(yīng)的，也應(yīng)對單位各項(xiàng)工作的具體執(zhí)行情況負(fù)責(zé)，從這一角度來說，由單位負(fù)責(zé)人作為內(nèi)部控制評(píng)價(jià)主體，便于其履行自己的責(zé)任，在發(fā)生問題時(shí)也便于追責(zé)。

評(píng)價(jià)客體

評(píng)價(jià)客體即評(píng)價(jià)的內(nèi)容。行政事業(yè)單位內(nèi)部控制評(píng)價(jià)內(nèi)容的選取方面，主要從單位內(nèi)部控制設(shè)計(jì)和運(yùn)行的有效性兩方面來考慮。結(jié)合內(nèi)部控制的整合導(dǎo)向，分別單位層面和業(yè)務(wù)層面兩個(gè)角度實(shí)施評(píng)價(jià)。內(nèi)部控制設(shè)計(jì)的有效性是指為實(shí)現(xiàn)目標(biāo)所必需的內(nèi)部控制程序都存在并且設(shè)計(jì)恰當(dāng)，能夠?yàn)榭刂颇繕?biāo)的實(shí)現(xiàn)提供合理保證。評(píng)價(jià)內(nèi)部控制執(zhí)行的有效性是指在內(nèi)部控制設(shè)計(jì)有效的前提下，內(nèi)部控制能夠按照設(shè)計(jì)的內(nèi)部控制程序正確地執(zhí)行，從而為控制目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)提供合理保證。

評(píng)價(jià)目標(biāo)

行政事業(yè)單位進(jìn)行內(nèi)控自我評(píng)價(jià)的最終目標(biāo)是評(píng)價(jià)內(nèi)控設(shè)計(jì)和執(zhí)行的有效性，最終是否能達(dá)成單位內(nèi)控試行規(guī)范中對于單位內(nèi)部控制的目標(biāo)，據(jù)此，本文認(rèn)為，評(píng)價(jià)目標(biāo)應(yīng)與單位內(nèi)部控制目標(biāo)相適應(yīng)，采用試行規(guī)范中第四條中關(guān)于行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的目標(biāo)所做的規(guī)定，設(shè)定為：合理保證單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)合法合規(guī)、資產(chǎn)安全和使用有效、財(cái)務(wù)信息真實(shí)完整、有效防范舞弊和預(yù)防腐敗，提高公共服務(wù)的效率和效果。

評(píng)價(jià)指標(biāo)

指標(biāo)是評(píng)價(jià)客體的具體體現(xiàn)。本文結(jié)合試行規(guī)范中對內(nèi)控要素的分類，從單位層面與業(yè)務(wù)層面兩方面入手，以內(nèi)部控制目標(biāo)為邏輯起點(diǎn)與終點(diǎn)，制定一系列指標(biāo)，構(gòu)建內(nèi)控評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。

單位層面指標(biāo)設(shè)計(jì)。單位層面上，本文設(shè)定兩級(jí)指標(biāo)并結(jié)合實(shí)務(wù)工作，以目標(biāo)為導(dǎo)向，設(shè)定具體評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，便于評(píng)價(jià)工作的實(shí)施。具體來說，一級(jí)指標(biāo)為要素層指標(biāo)，結(jié)合試行規(guī)范中對單位層面上要素的具體闡述，本文將組織架構(gòu)、內(nèi)部控制機(jī)制的建設(shè)、關(guān)鍵崗位設(shè)置、會(huì)計(jì)機(jī)構(gòu)管理、信息系統(tǒng)建設(shè)等方面設(shè)定為內(nèi)部控制評(píng)價(jià)一級(jí)指標(biāo)。二級(jí)指標(biāo)是準(zhǔn)則層指標(biāo)，對應(yīng)于各一級(jí)指標(biāo)，結(jié)合《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》中對一級(jí)指標(biāo)的要求，以及所體現(xiàn)的該要素所面臨的風(fēng)險(xiǎn)制定。

業(yè)務(wù)層面指標(biāo)設(shè)計(jì)。業(yè)務(wù)層面上，本文以試行規(guī)范中業(yè)務(wù)層面的內(nèi)控活動(dòng)六要素為邏輯框架，規(guī)范中相關(guān)規(guī)定為具體指導(dǎo)，以《黑龍江省事業(yè)單位內(nèi)部控制應(yīng)用指引（試行）》中列示各項(xiàng)活動(dòng)以及各項(xiàng)活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)為參考，結(jié)合單位內(nèi)控目標(biāo)，得出兩級(jí)指標(biāo)和相應(yīng)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)及控制實(shí)施證據(jù)。具體來說，一級(jí)指標(biāo)為要素層面，即預(yù)算管理、收支管理、政府采購管理、資產(chǎn)管理、建設(shè)項(xiàng)目管理以及合同管理六項(xiàng)活動(dòng)。二級(jí)指標(biāo)為流程層指標(biāo)，與六項(xiàng)業(yè)務(wù)活動(dòng)的具體業(yè)務(wù)和步驟對應(yīng)，主要依據(jù)試行應(yīng)用指引中梳理出的各項(xiàng)業(yè)務(wù)活動(dòng)的具體流程，再結(jié)合各項(xiàng)活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，以及單位內(nèi)部控制目標(biāo)得出具體評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和控制實(shí)施證據(jù)。下文以預(yù)算層面為例：

本文從評(píng)價(jià)需求方、主體、客體、目標(biāo)、指標(biāo)五個(gè)角度入手，以試行規(guī)范中相關(guān)意見及國內(nèi)外學(xué)者研究成果為理論依據(jù)，綜合考慮現(xiàn)階段各單位內(nèi)部控制建設(shè)存在的問題，構(gòu)建我國單位內(nèi)控評(píng)價(jià)體系。

盡管本文中構(gòu)建的內(nèi)控評(píng)價(jià)體系還不成熟，筆者還是希望能借助它，在這個(gè)特殊時(shí)期為正在進(jìn)行單位內(nèi)控評(píng)價(jià)工作的單位提供一點(diǎn)參考，為各單位進(jìn)行具體工作提供指導(dǎo)，盡到自己的一份力。