■/馮麗娜

對(duì)完善我國(guó)地方政府債務(wù)融資機(jī)制的思考

■/馮麗娜

眾所周知，地方政府適度債務(wù)融資有利于推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。但新形勢(shì)下，社會(huì)經(jīng)濟(jì)情況已發(fā)生很大變化，經(jīng)濟(jì)增速放緩，財(cái)政增速?gòu)摹俺！鞭D(zhuǎn)為“常態(tài)”,而地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展需要大量資金，地方政府債務(wù)融資規(guī)模也越來(lái)越大，地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)凸顯，引起了社會(huì)各界普遍關(guān)注。文章通過(guò)分析我國(guó)地方政府債務(wù)融資的現(xiàn)狀及問(wèn)題，在介紹國(guó)外地方政府債務(wù)融資實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國(guó)國(guó)情，提出借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)完善我國(guó)地方政府債務(wù)融資機(jī)制的建議。

地方政府 債務(wù)融資 預(yù)警機(jī)制

一、地方政府債務(wù)融資的主要方式

縱觀各國(guó)，地方政府債務(wù)融資的主要方式有兩種：一是銀行貸款。銀行貸款是地方政府債務(wù)融資的常見(jiàn)方式，主要是商業(yè)銀行貸款，也可以進(jìn)行國(guó)際性銀行貸款等，屬于地方政府的間接融資方式。地方政府通過(guò)銀行貸款，一般不需要提供擔(dān)保物，通常以自身的信用作擔(dān)保。地方政府通過(guò)銀行貸款獲得的資金一般手續(xù)比較簡(jiǎn)單，融資數(shù)額較大，在大型的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，地方政府通常采用銀行貸款的方式融入資金。在一些歐洲國(guó)家，地方政府融資主要是通過(guò)銀行貸款；二是發(fā)行地方政府債券。在金融市場(chǎng)較為發(fā)達(dá)的國(guó)家，地方政府為解決資金不足問(wèn)題，通常會(huì)在資本市場(chǎng)發(fā)行市政債券，屬于地方政府的直接融資方式。地方政府債券償債資金來(lái)源主要是當(dāng)?shù)囟愂帐杖?，也可能是公共?xiàng)目收益，通常不存在違約風(fēng)險(xiǎn)，二級(jí)市場(chǎng)也比較發(fā)達(dá)，而且地方政府債券的利率比銀行同期貸款利率要低。因此，在發(fā)達(dá)國(guó)家，地方各類(lèi)城市公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，通常采用發(fā)行地方政府債券的方式籌集資金。

比較兩種融資方式，地方政府的債務(wù)融資方式與各國(guó)的金融體系發(fā)展?fàn)顩r有關(guān)。在歐洲部分國(guó)家，金融體系的主體是銀行，銀行借款是地方政府債務(wù)的主要資金來(lái)源；而在美國(guó)，資本市場(chǎng)比較發(fā)達(dá)，銀行借款在地方政府債務(wù)中所占比重極小，地方政府主要通過(guò)發(fā)行債券的方式融入資金。相比銀行貸款，發(fā)行地方政府債券由于透明度高、有專(zhuān)業(yè)的評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)進(jìn)行評(píng)級(jí)、資金使用效率高等特點(diǎn)，更有助于控制地方政府債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)。

二、我國(guó)地方政府債務(wù)融資現(xiàn)狀及存在的問(wèn)題

近年來(lái)，我國(guó)地方政府債務(wù)呈上升趨勢(shì)。2012年底，地方政府債務(wù)約9.62萬(wàn)億元，到2013年上半年，地方政府債務(wù)達(dá)10.89萬(wàn)億元，半年增加1.27萬(wàn)億元，2014年末，地方政府債務(wù)增長(zhǎng)迅速，達(dá)到15.4萬(wàn)億元，2015年末約16萬(wàn)億元。從2012年到2015年三年間，地方政府債務(wù)增加6.38萬(wàn)億元。如果以債務(wù)率衡量地方政府債務(wù)水平，2015年地方政府債務(wù)率為89.2%，低于國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)。面對(duì)逐漸增大的債務(wù)規(guī)模，國(guó)家也相應(yīng)出臺(tái)了一些政策以減輕地方政府的債務(wù)規(guī)模，加強(qiáng)對(duì)地方政府債務(wù)融資的監(jiān)管，不斷規(guī)范地方政府債務(wù)融資機(jī)制，但仍然存在很多問(wèn)題。

（一）債務(wù)管理制度不完善

目前，雖然國(guó)家已出臺(tái)多項(xiàng)債務(wù)管理制度來(lái)約束地方政府的融資行為，但由于方法不夠科學(xué)，對(duì)地方政府債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)不能很好的量化管理。由于對(duì)地方政府債務(wù)融資的投向缺乏整體的規(guī)劃，沒(méi)能很好地對(duì)債務(wù)資金去向進(jìn)行監(jiān)控，致使存在部分面子工程，缺乏全面考慮重復(fù)建設(shè)問(wèn)題，一些地方政府領(lǐng)導(dǎo)基本都不考慮債務(wù)的償還能力，使得債務(wù)規(guī)模遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)當(dāng)?shù)卣呢?cái)政承受能力。

（二）債務(wù)規(guī)模過(guò)大，個(gè)別地區(qū)超過(guò)了警戒線

新形勢(shì)下，經(jīng)濟(jì)增速放緩，地方政府財(cái)政收入增幅下降，而地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展需要大量資金，政府支出壓力增加，債務(wù)增速較快，地方政府債務(wù)融資規(guī)模也越來(lái)越大。從全國(guó)范圍看，地方政府債務(wù)還存在于安全區(qū)內(nèi)，但個(gè)別地方政府債務(wù)的規(guī)模大于地方政府的償還能力，甚至個(gè)別省份舉債規(guī)模已超過(guò)了警戒線水平，存在發(fā)生局部風(fēng)險(xiǎn)的可能性。

（三）債務(wù)信息不透明

目前，我國(guó)對(duì)地方政府的債務(wù)尚未建立完善的信息披露制度。地方政府向外披露的信息主要是通過(guò)資產(chǎn)負(fù)債表的形式來(lái)呈現(xiàn)，信息內(nèi)容非常有限，地方政府的或有負(fù)債并沒(méi)有在表中反映出來(lái)，更缺少債務(wù)資金支出的詳細(xì)內(nèi)容。我國(guó)地級(jí)及以上市政府中只有三分之一的政府公布了政府債務(wù)和舉債資金使用情況，縣級(jí)市政府公布舉債情況的不足四分之一。

（四）債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制不完善

風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警體系是通過(guò)對(duì)各種債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)因素進(jìn)行識(shí)別、分析、匯總和判斷，對(duì)相關(guān)部門(mén)和機(jī)構(gòu)發(fā)出警吿并提出相應(yīng)化解措施。我國(guó)大多數(shù)地方政府自行開(kāi)展地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警，僅有少數(shù)省、市對(duì)下級(jí)政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)。從開(kāi)展情況看，地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警基本屬于“內(nèi)部預(yù)警”，預(yù)警準(zhǔn)確性難以保證，并且預(yù)警指標(biāo)較為單一，缺乏量化的對(duì)地方政府債務(wù)融資限額的指標(biāo)體系，難以全面、準(zhǔn)確、客觀反映我國(guó)地方政府債務(wù)實(shí)際狀況。

三、地方政府債務(wù)融資的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)

（一）法律方面

在國(guó)外，為保障地方政府債務(wù)融資的合法性及有效控制風(fēng)險(xiǎn)，各國(guó)都有健全的法規(guī)以約束地方政府的舉債行為。如美國(guó)，國(guó)家政府及州政府都有相關(guān)法規(guī)，嚴(yán)格管理地方政府債務(wù)行為。為了防范地方政府隱瞞債務(wù)信息，避免地方政府盲目擴(kuò)大債務(wù)規(guī)模，要求美國(guó)州政府和地方政府必須遵循政府債務(wù)報(bào)告基本準(zhǔn)則，利用強(qiáng)有力的執(zhí)行機(jī)制來(lái)控制債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生；在日本，地方政府債務(wù)融資也有明確的法規(guī)要求，并且日本已形成一套比較規(guī)范的地方債預(yù)算制度，中央政府每年都要為地方政府編制債務(wù)計(jì)劃，有效控制地方債規(guī)模；在巴西，為加強(qiáng)對(duì)財(cái)政及債務(wù)管理，《財(cái)政責(zé)任法》量化了政府舉債的相關(guān)指標(biāo)，并對(duì)不履行法律的政府提出了嚴(yán)格的處罰措施。

（二）市場(chǎng)約束與監(jiān)管方面

從各國(guó)經(jīng)驗(yàn)看，加強(qiáng)市場(chǎng)約束機(jī)制有利于地方政府有效地控制舉債規(guī)模、合理安排資金投向。如墨西哥，1990年通過(guò)對(duì)地方政府融資體制的改革，地方政府成為風(fēng)險(xiǎn)自擔(dān)的債務(wù)主體，中央不再給地方政府的風(fēng)險(xiǎn)買(mǎi)單，沒(méi)有了中央政府的擔(dān)保，地方政府要獲得商業(yè)銀行的貸款，就必須披露相關(guān)信息，由此市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮了作用。另外，發(fā)達(dá)國(guó)家一般都有專(zhuān)門(mén)的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)來(lái)約束地方政府的融資行為。如美國(guó)設(shè)立了市政債券辦公室和市政債券規(guī)則委員會(huì)兩個(gè)專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)來(lái)負(fù)責(zé)地方政府債券監(jiān)管；加拿大財(cái)政部也設(shè)有專(zhuān)門(mén)的金融市場(chǎng)處來(lái)監(jiān)管地方政府債務(wù)，當(dāng)然還有完善的信息披露制度。

（三）地方政府債務(wù)信用評(píng)級(jí)方面

在發(fā)達(dá)國(guó)家，發(fā)行地方政府債券是地方政府債務(wù)融資的主要方式，而信用評(píng)級(jí)是地方政府發(fā)行債券的重要環(huán)節(jié)，評(píng)級(jí)結(jié)果不同，地方政府籌資成本不同。信用評(píng)級(jí)越高，地方政府就可以以較低的成本融通資金，同樣，評(píng)級(jí)結(jié)果也影響債權(quán)人對(duì)地方政府債券的投資意向。在美國(guó)，有著名的評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)，如穆迪、標(biāo)普等。美國(guó)地方政府債券的發(fā)行要求至少其中一家評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)來(lái)評(píng)定，只有評(píng)級(jí)合格，才有資格發(fā)行地方政府債券；在印度，信用評(píng)級(jí)體系比較完善，評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)主要對(duì)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、地方政府的償債能力進(jìn)行綜合考量，綜合評(píng)判地方政府在進(jìn)行債務(wù)融資時(shí)可能存在的違約風(fēng)險(xiǎn)；在澳大利亞，評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)通過(guò)對(duì)地方政府的財(cái)政收入、債務(wù)余額等指標(biāo)進(jìn)行信用評(píng)級(jí)，以此來(lái)決定地方政府的融資數(shù)額。

（四）地方政府發(fā)債預(yù)警機(jī)制方面

地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制是指根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)管理要求，通過(guò)識(shí)別各種債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，采取定性與定量分析，總結(jié)分析結(jié)果，然后依據(jù)風(fēng)險(xiǎn)控制指標(biāo)進(jìn)行篩查，如果出現(xiàn)問(wèn)題，地方政府會(huì)被警告，這就要求對(duì)方政府必須尋找風(fēng)險(xiǎn)根源，依據(jù)要求進(jìn)行糾正與解決，以此規(guī)范地方政府舉債行為。縱觀發(fā)達(dá)國(guó)家，對(duì)地方政府債務(wù)融資管理的較好辦法是建立債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警。債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)指標(biāo)一般包括：負(fù)債率、債務(wù)率、新增債務(wù)率、資產(chǎn)負(fù)債率、償債率等（見(jiàn)表1）。

表1 債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)及經(jīng)濟(jì)含義

通過(guò)計(jì)量風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)，評(píng)估和預(yù)警地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)率，進(jìn)一步規(guī)范地方政府債務(wù)融資行為。在美國(guó)，聯(lián)邦政府控制地方政府債券發(fā)行規(guī)模的辦法是以債務(wù)率為標(biāo)準(zhǔn)，當(dāng)債務(wù)率超過(guò)90%-120%區(qū)間的上限，或負(fù)債率超過(guò)13%-16%區(qū)間上限即進(jìn)行預(yù)警，并警示該地方政府防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

（五）地方政府舉債方式及用途方面

從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，各國(guó)地方政府舉債融資方式主要是銀行貸款和發(fā)行地方政府債券。與銀行貸款相比地方政府債券大多采用公開(kāi)競(jìng)價(jià)方式發(fā)行，成本較低，發(fā)行期限普遍較長(zhǎng)，能充分滿足項(xiàng)目建設(shè)需求，但信息披露要求較高。如美國(guó)大多采用發(fā)債方式解決資金不足，日本、德國(guó)債券融資和銀行貸款并重，英國(guó)、法國(guó)則主要依靠銀行貸款。在債務(wù)資金用途上，各國(guó)有嚴(yán)格的限定，如日本要求地方政府舉債只能用于基礎(chǔ)性和公益性資本支出。

四、完善我國(guó)地方政府債務(wù)融資機(jī)制的建議

（一）選擇符合我國(guó)國(guó)情的管理模式

從世界范圍看，大致有四種模式對(duì)地方政府債務(wù)進(jìn)行管理，分別是：市場(chǎng)約束型、行政限制型、規(guī)則調(diào)控型和協(xié)商混合型。美國(guó)、芬蘭等國(guó)主要通過(guò)資本市場(chǎng)的市場(chǎng)約束來(lái)限定地方政府的借債行為，屬于市場(chǎng)約束型管理模式；印度、玻利維亞、印度尼西亞等國(guó)，對(duì)地方政府的舉債行為，中央政府對(duì)地方政府的每筆債務(wù)都進(jìn)行嚴(yán)格審批，審批合格方可發(fā)債融資，屬于行政限制型管理模式；南美巴西等國(guó)，對(duì)地方政府融資的管理是依據(jù)法律來(lái)實(shí)現(xiàn)的，屬于規(guī)則調(diào)控型模式；澳大利亞和歐洲丹麥等國(guó)對(duì)地方政府債務(wù)的管理是由中央政府與地方政府經(jīng)過(guò)共同協(xié)商而實(shí)現(xiàn)的，屬于協(xié)商混合型。四種模式各有利弊，一國(guó)究竟采用何種模式，主要與國(guó)情有關(guān)。我國(guó)目前由于金融市場(chǎng)不發(fā)達(dá)，地方政府自行發(fā)債時(shí)間較短，再加上地方政府對(duì)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的控制能力有限，因此，現(xiàn)階段對(duì)地方政府債務(wù)管理的模式可采用行政限制型，中央政府運(yùn)用行政手段對(duì)地方政府的發(fā)債審批、使用、償還等進(jìn)行管理，以降低地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

（二）建立多層次的監(jiān)管體制

1.完善法規(guī)。從國(guó)外經(jīng)驗(yàn)看，完善的法規(guī)有利于將地方政府的債務(wù)融資行為引入法制化軌道。因此，我國(guó)應(yīng)不斷完善地方政府債務(wù)融資的相關(guān)法律，通過(guò)法制手段來(lái)預(yù)防地方政府債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)，制定符合我國(guó)國(guó)情的財(cái)政責(zé)任法律體系，一旦出現(xiàn)違法違規(guī)的行為要及時(shí)做出處理，讓地方政府舉債法制化。

2.健全監(jiān)管體系。借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，強(qiáng)化中央政府對(duì)地方政府債務(wù)的統(tǒng)一管理，對(duì)地方政府負(fù)債的資金規(guī)模、融資途徑、還款來(lái)源、建設(shè)項(xiàng)目等具體情況進(jìn)行審查，加大對(duì)地方政府違規(guī)舉債及債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)控力度。嚴(yán)格財(cái)政紀(jì)律約束，加強(qiáng)中央、債權(quán)人、公眾三方監(jiān)督。審計(jì)部門(mén)要依法加強(qiáng)債務(wù)審計(jì)監(jiān)督。建立專(zhuān)門(mén)的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)，實(shí)時(shí)監(jiān)控地方政府的舉債行為。

3.強(qiáng)化市場(chǎng)約束機(jī)制。強(qiáng)化市場(chǎng)對(duì)政府債務(wù)管理的約束作用，有利于地方政府理性、自主地進(jìn)行融資決策。擴(kuò)大地方政府發(fā)行地方債券的范圍，使地方政府成為風(fēng)險(xiǎn)自擔(dān)的債務(wù)主體，實(shí)現(xiàn)債務(wù)硬約束。

（三）提高地方政府債務(wù)融資的透明度

地方政府債務(wù)的公開(kāi)，有利于督促地方政府改善財(cái)政收支狀況、提高債務(wù)管理水平，以確保地方政府融資具有可持續(xù)性。幾乎所有的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家都要求地方政府定期公開(kāi)財(cái)政狀況及負(fù)債情況，有的還要求披露或有債務(wù)等情況。提高地方政府債務(wù)融資的透明化程度，嚴(yán)格要求政府要定期公開(kāi)財(cái)政狀況，提高資金的使用效率?？山梃b巴西經(jīng)驗(yàn)，地方政府定時(shí)向外公布地方債務(wù)情況，接受市場(chǎng)監(jiān)督。在資金使用和償還過(guò)程中，建立信息集中披露機(jī)制，建立全國(guó)統(tǒng)一的政府債務(wù)信息管理系統(tǒng)，進(jìn)一步明確、細(xì)化債務(wù)信息披露內(nèi)容的標(biāo)準(zhǔn)，并要求地方政府在發(fā)生借貸交易行為時(shí)在系統(tǒng)中備案，信息系統(tǒng)公開(kāi)，社會(huì)各方都可以查詢(xún)，對(duì)政府舉債起到監(jiān)督的作用。

（四）完善地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制

在國(guó)外，對(duì)地方政府債務(wù)采取的較為普遍的手段是采取風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制。根據(jù)2016年國(guó)務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》，財(cái)政部依據(jù)債務(wù)率、新增債務(wù)率、償債率、逾期債務(wù)率等指標(biāo)評(píng)估各地的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，但指標(biāo)缺乏一個(gè)明確的判斷標(biāo)準(zhǔn)。我國(guó)可借鑒國(guó)外交通信號(hào)燈控制模式，建立切實(shí)可行的指標(biāo)體系，包括收支缺口率、地方財(cái)政赤字率、債務(wù)利息償還率、地方債負(fù)擔(dān)率、債務(wù)依存度等，并明確給出確定的參考標(biāo)準(zhǔn)值，對(duì)出現(xiàn)問(wèn)題的地方政府予以警告，對(duì)于拖欠債務(wù)或償還能力比較弱的地方政府禁止舉債并追責(zé)，而對(duì)財(cái)政狀況和經(jīng)濟(jì)發(fā)展較好的地方政府允許其量力舉債。根據(jù)地方政府的實(shí)際財(cái)力及債務(wù)情況，對(duì)財(cái)政收入償債率、財(cái)政赤字率以及償債負(fù)擔(dān)比等指標(biāo)進(jìn)行選擇和合理利用，構(gòu)建預(yù)警指標(biāo)體系，促使政府債務(wù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、財(cái)政承受能力能夠相統(tǒng)一。同時(shí)，要設(shè)定各指標(biāo)的合理范圍，如果各個(gè)指標(biāo)值超出合理范圍，交由相關(guān)部門(mén)來(lái)嚴(yán)格監(jiān)控其債務(wù)情況，直至有效化解掉債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

（五）不斷創(chuàng)新地方政府債務(wù)融資方式，積極利用社會(huì)資本

目前，我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度下滑，地方政府財(cái)政收入增速下降，而地方公益項(xiàng)目、基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)需要投入大量資金，因此，可借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，創(chuàng)新多元化的融資方式，大力發(fā)展公共項(xiàng)目投資基金、金融租賃、基礎(chǔ)設(shè)施收費(fèi)證券化等融資方式，拓寬地方政府融資的選擇范圍。大力發(fā)展BOT、PPP等項(xiàng)目融資模式，積極引導(dǎo)民間資本和外國(guó)資本投資地方基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，擴(kuò)大民間資本對(duì)公用設(shè)施的投資力度，建立公共資金與民間資金高效配合機(jī)制，分散項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，提高項(xiàng)目運(yùn)作效率，減少地方政府債務(wù)的積累，降低地方政府債務(wù)融資的風(fēng)險(xiǎn)。

[1]李榮融，穆虹，許憲春.2014中國(guó)投資報(bào)告〔M〕.北京：經(jīng)濟(jì)管理出版社，2014.

[2]楊國(guó)清.韓林國(guó)際地方政府債券監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)及對(duì)我國(guó)的啟示——以美國(guó)、日本、歐洲部分國(guó)家為例〔J〕.債券，2016（07）.

[3]王志凱.中國(guó)地方政府性債務(wù)可持續(xù)管理的創(chuàng)新〔J〕.南京社會(huì)科學(xué)，2016（02）.

[4]謝嵐.地方政府債務(wù)融資問(wèn)題與建議〔J〕.經(jīng)濟(jì)研究導(dǎo)刊，2015（27）.

[5]梁敏，管治華.地方政府債務(wù)管理制度的路徑依賴(lài)及政策建議〔J〕.財(cái)會(huì)研究，2014（10）.

◇作者信息：內(nèi)蒙古財(cái)經(jīng)大學(xué)金融學(xué)院教授

◇責(zé)任編輯：何 眉

◇責(zé)任校對(duì)：何 眉

F810.2

A

1004-6070（2017）03-0013-04