■ 李 倩 竇 箏

國外宏觀空間規(guī)劃編制與實施

■ 李 倩 竇 箏

宏觀層面的空間規(guī)劃是各級政府進行宏觀調(diào)控，促進資源優(yōu)化配置的重要手段。本文從編制體系、技術(shù)內(nèi)容、管理實施、案例分析和經(jīng)驗借鑒等方面梳理國外空間規(guī)劃編制和實施的成功經(jīng)驗，以期對當前我國空間規(guī)劃體系的進一步發(fā)展有所裨益。

一、編制體系

（一）單一體系

國外宏觀空間規(guī)劃體系以單一體系為主，即一個層級往往只存在一個空間規(guī)劃指導全區(qū)的空間發(fā)展策略，以英國和德國為代表。

1．英國

英國規(guī)劃編制體系如圖所示。

英國的規(guī)劃編制體系與其行政體系結(jié)構(gòu)緊密相連。在地方層次，除了英格蘭的大都市區(qū)和大倫敦區(qū)，存在著兩個層次的政府體系結(jié)構(gòu)，即郡級政府和郡以下的區(qū)級政府。相應地，其規(guī)劃體系也有兩個層次，即結(jié)構(gòu)規(guī)劃（Structure Plan）和地方性規(guī)劃（Local Plan）。結(jié)構(gòu)規(guī)劃是闡述非都市地區(qū)郡范圍內(nèi)的一個發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃，而地方性規(guī)劃則是闡述非都市地區(qū)范圍內(nèi)的詳細發(fā)展規(guī)劃。在大都市地區(qū)和大倫敦地區(qū)，自1986年郡級政府被廢除以后，只存在一級政府，即區(qū)級政府，與之相適應的規(guī)劃，即統(tǒng)一發(fā)展規(guī)劃（Unitary Development Plan）它具有結(jié)構(gòu)規(guī)劃和地方性規(guī)劃的雙重作用。

雖然英國目前還沒有一個綜合性的全國范圍或大區(qū)域范圍的發(fā)展規(guī)劃，但中央政府通過制訂國家性規(guī)劃政策和區(qū)域規(guī)劃綱要等手段制約和影響著地方層次的規(guī)劃，因而也構(gòu)成英國規(guī)劃體系中相對重要的一部分，直接或間接地影響著區(qū)域和城市的發(fā)展模式。

2．德國

作為聯(lián)邦制國家，德國行政層級分明，分為聯(lián)邦、州和地區(qū)（市鎮(zhèn)）3級。國家空間規(guī)劃確定土地利用的原則和模式；州空間規(guī)劃是國家級到地區(qū)級的過渡，對國家級規(guī)劃的目標和原則進行細化，并對本州內(nèi)的地區(qū)空間規(guī)劃進行指導和協(xié)調(diào)，這兩個屬于戰(zhàn)略的控制性規(guī)劃。而在地區(qū)層級，則是地區(qū)空間規(guī)劃和地方建設規(guī)劃并存，彼此職責明確，都從屬于一個規(guī)劃體系，并有上下銜接關(guān)系。地區(qū)空間規(guī)劃是對州空間規(guī)劃政策的落實，以制定具體的空間發(fā)展政策為主要內(nèi)容，不涉及具體地塊的開發(fā)限制；而地方建設規(guī)劃則是通過土地利用政策和房地產(chǎn)開發(fā)控制對實際開發(fā)起作用。

與空間總體規(guī)劃不同，專業(yè)部門規(guī)劃如交通、農(nóng)業(yè)、國防以及環(huán)境和生態(tài)保護規(guī)劃在整個規(guī)劃體系中貫穿始終。不同層面的空間總體規(guī)劃和專業(yè)部門規(guī)劃在不同層次的協(xié)調(diào)和配合共同構(gòu)成了德國完整的空間規(guī)劃體系。

上述規(guī)劃屬于德國法定規(guī)劃，也叫正式規(guī)劃，除此之外，根據(jù)需要，地方政府還可以制定法律規(guī)定之外的規(guī)劃，即非正式規(guī)劃，包括景觀框架規(guī)劃、城市發(fā)展規(guī)劃、景觀規(guī)劃、綠化秩序規(guī)劃、形態(tài)規(guī)劃等，以輔助正式規(guī)劃的編制與實施。

（二）并行體系

除了單一空間規(guī)劃體系外，以日本為代表，還存在一種并行體系。日本設置國土規(guī)劃和國土利用規(guī)劃，全國性的兩個規(guī)劃同為國土交通省下設的國土廳規(guī)劃局編制，二者是平行和相互協(xié)調(diào)的關(guān)系，其下級行政單位也要分別編制區(qū)域的國土規(guī)劃和國土利用規(guī)劃。

早在1950年日本就制定了《國土綜合開發(fā)法》，按照國家、地區(qū)、都道府縣和市町村4級編制國土綜合開發(fā)規(guī)劃，從1962年起共編制了5次全國性的國土綜合開發(fā)規(guī)劃，其主要內(nèi)容是綜合開發(fā)、利用、保護國土資源，合理調(diào)整產(chǎn)業(yè)布局；2005年，日本出臺了《國土形成規(guī)劃法》，取代之前的《國土綜合開發(fā)法》，并于2008年據(jù)此開展了《第六次國土形成規(guī)劃》的編制工作，相應規(guī)劃體系只包括全國規(guī)劃和10個廣域地方規(guī)劃兩級，均由中央的國土交通省國土規(guī)劃局負責編制，宏觀指導性更強，并給了廣域地方較大的規(guī)劃彈性空間。

而國土利用規(guī)劃是依據(jù)《國土利用規(guī)劃法》開展編制，主要內(nèi)容是確立國土利用的基本方針、各種用地的規(guī)模目標以及實現(xiàn)目標所采取的措施，其中“各種用地的規(guī)模目標”是指按照利用目的劃分的農(nóng)業(yè)用地、森林、荒地、水面、道路、建設用地等用地類別的規(guī)劃面積目標值。國土利用規(guī)劃自上而下分為全國、地區(qū)、都道府縣和市町村4個層級，表面上看屬國土規(guī)劃的專項規(guī)劃，但歷次國土利用規(guī)劃的編制時間都早于國土規(guī)劃。日本的國土規(guī)劃雖然經(jīng)歷了從“四級”向“兩級”轉(zhuǎn)變，規(guī)劃體系從簡，并適當放寬對地方的束縛，但并行體系的基礎并沒有改變，國土利用規(guī)劃依然是四級運行，對各類用地規(guī)模的目標依然強調(diào)嚴格控制。

二、技術(shù)內(nèi)容

（一）環(huán)境方面

近年來人們對環(huán)境的認識也得以深化，環(huán)境關(guān)注對各國的空間政策和規(guī)劃產(chǎn)生了根本性影響。在實踐中將空間規(guī)劃作為改善和促進環(huán)境健康越來越重要的手段和方式，而生態(tài)和環(huán)境保護也成為空間規(guī)劃的一個主要議題，有些規(guī)劃本身就是針對區(qū)域或者城市環(huán)境問題而制定的。

法國的“空間發(fā)展規(guī)劃”將環(huán)境保護作為戰(zhàn)略重點；德國空間規(guī)劃將環(huán)境的持續(xù)保護作為越來越重要的任務；澳大利亞一些城市的地方空間發(fā)展規(guī)劃與環(huán)境部門聯(lián)系非常密切。而國家層面規(guī)劃作為戰(zhàn)略性和綱領(lǐng)性規(guī)劃，在環(huán)境維度的強調(diào)上尤其發(fā)揮了重要作用。

長久以來，英國國家規(guī)劃政策一直存在多種表述形式，這種狀況在20世紀80年代受到批評。批評指出，通過行政通知和文件的方式表達的規(guī)劃政策，雖然政策本身清晰，但在實踐中缺乏開放性和連貫性，也不協(xié)調(diào)。這些批評最終促成了“政策指南”制度的誕生。

“政策指南”由三部分構(gòu)成：“規(guī)劃政策指南（PPGs）”，“礦業(yè)規(guī)劃指南（MPGs：Mineral Planning Guidances）”和“區(qū)域規(guī)劃指南（RPGs）”。PPGs從1988年開始編制，歷時6年，于1994年全部完成。這一政策群共包括25項主題，均獨立成篇單獨發(fā)行，分專項闡述政府的有關(guān)政策。PPG1是總綱，闡述國家整體規(guī)劃政策及行動準則。在1980年代和1990年代初，這些主題的選擇主要與當時國家和地方政府部門的職能相吻合，重點主要集中在開發(fā)的類型上，如住房（PPG3）、工業(yè)和商業(yè)開發(fā)（PPG4）、通訊（PPG8）、體育休閑（PPG17）和旅游（PPG21）等方面；另一類是與地點相關(guān)的，如城鎮(zhèn)中心（PPG6）和海岸規(guī)劃（PPG20）等。1990年代出臺的PPGs，主題更多地與環(huán)境問題相關(guān)，如自然保護（PPG9）、廢棄物管理（PPG10）、可再生能源（PPG22）、污染控制（PPG23）等。RPGs是針對特定區(qū)域和次區(qū)域制定的政策指南，由區(qū)域內(nèi)眾多地方政府共同參與編制，由負責相關(guān)區(qū)域的政府辦公室負責調(diào)整。它以區(qū)域或次區(qū)域的名稱為標題，分別闡述各區(qū)域的特點及發(fā)展政策，為地方開發(fā)和保護提供指導。RPGs的內(nèi)容一般包括地區(qū)概述，目標，開發(fā)戰(zhàn)略，交通，環(huán)境，供水，污染管理，能源，旅游，采礦，實施與監(jiān)督，附件等。

（二）土地利用相關(guān)內(nèi)容

1．瑞典的土地銀行、稅收與信息管理制度

土地銀行是瑞典中央政府直接參與土地市場管理的專門機構(gòu)，其功能是通過土地銀行將具有潛在市場價值的土地收歸國有，經(jīng)過適當?shù)恼恚ㄔ诓缓线m上市之前原狀經(jīng)營），增加其市場價值。同時土地銀行也是瑞典實行國家干預土地市場、打破寡頭壟斷的重要手段，國家在地價過高的時期通過土地銀行拋售存量土地，在土地價格過低時回收部分土地等措施，達到穩(wěn)定土地市場和保證國民經(jīng)濟平穩(wěn)發(fā)展的目的。

瑞典有規(guī)范的土地估價制度、評估方法、評估機構(gòu)和評估人員。土地評估的目的從微觀層面上講，主要是服務于不動產(chǎn)的買賣、租賃、抵押、征地補償、不動產(chǎn)形成、土地利用規(guī)劃及財產(chǎn)保險等。從宏觀層面上講，主要是為政府稅收、不動產(chǎn)信托、土地利用總體規(guī)劃、政府統(tǒng)計服務。瑞典土地評估的方法主要有市場比較法、收益還原法和成本法。目前瑞典約有近300位專業(yè)不動產(chǎn)估價人員。

20世紀70年代以后，隨著信息技術(shù)的進一步發(fā)展和經(jīng)濟社會發(fā)展對不動產(chǎn)管理要求的提高，瑞典的地籍管理逐漸實現(xiàn)了從傳統(tǒng)地籍管理向多用途地籍管理的轉(zhuǎn)變，通過多部門數(shù)據(jù)共享，由土地管理部門提供集成多種基礎地理空間和地籍空間基礎信息的數(shù)據(jù)。多用途地籍是稅收地籍和產(chǎn)權(quán)地籍的進一步發(fā)展，不僅為課稅、產(chǎn)權(quán)登記服務，而且為各項土地利用和保護服務。目前，瑞典已經(jīng)建立了基礎土地數(shù)據(jù)與稅收、銀行、社會保險等多部門數(shù)據(jù)共享的多用途地籍信息系統(tǒng)。

2．加拿大的土地利用規(guī)劃

加拿大土地利用規(guī)劃體系包括國家級、省級、地區(qū)級和市級（包括縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)）規(guī)劃，各級規(guī)劃都具有法律效力。土地利用規(guī)劃是加拿大實行土地用途管制的基礎。1980年加拿大制定出國家級土地利用指南，分別對城市用地、農(nóng)業(yè)用地等各種用地提出指導性原則，協(xié)調(diào)各級政府、各個部門的土地利用政策。聯(lián)邦政府土地利用委員會對土地利用進行宏觀指導監(jiān)督，保證地盡其用。

省級規(guī)劃是相對細化的政策性、綱領(lǐng)性文件，劃分出城市和農(nóng)村的界線，強調(diào)提高城市建筑容積率和土地利用率，保護農(nóng)業(yè)用地，規(guī)定一、二類農(nóng)用地不能用于非農(nóng)業(yè)。土地利用規(guī)劃權(quán)主要集中在省級以下地方政府。

地區(qū)級規(guī)劃將省級規(guī)劃轉(zhuǎn)化為地區(qū)的行動綱領(lǐng)，指導地方政府制定《土地分區(qū)管理法》，對分成小片出售的成片開發(fā)地產(chǎn)進行控制、管理，制定基礎設施和公共建設計劃。根據(jù)法律，城市按土地的功能和密度進行用途分區(qū)，分區(qū)的多少和每個區(qū)面積的大小，則根據(jù)城市的具體情況確定。主要是考慮區(qū)內(nèi)各種用地的“相容性”，一般以現(xiàn)狀情況或主要的發(fā)展形式作為劃定區(qū)界和制定區(qū)內(nèi)條例的基本依據(jù)?！锻恋胤謪^(qū)管理法》覆蓋全市的用地，有時因為沒有完善的土地利用大綱作為依據(jù)，或?qū)ξ磥淼陌l(fā)展形勢看不清等其他理由，某些地區(qū)設有“待發(fā)展區(qū)”，對這些地區(qū)的用途和密度都有規(guī)定，但暫時不發(fā)展。通過“土地分區(qū)”這種用途管制手段，政府可以限制建筑密度、改善居住環(huán)境；協(xié)助地方政府設置城市各種公共設施、限制摩天大樓發(fā)展；保證防火安全、交通暢通和環(huán)境衛(wèi)生；穩(wěn)定地價、不使工業(yè)和住宅用地混雜等。

3．日本的“全綜”規(guī)劃

日本制定系統(tǒng)的“全綜”規(guī)劃，進一步明確空間規(guī)劃的各項要素，落實建設指標，形成保障規(guī)劃實施的技術(shù)手段。1962年制訂的“一全綜”將全國分成“過密地區(qū)”“整治地區(qū)”和“開發(fā)地區(qū)”三種類型地區(qū)，對過密地區(qū)政策實施重點是限制新企業(yè)和城市規(guī)模的擴充遷出的企業(yè)給予優(yōu)惠，對整治地區(qū)進行大規(guī)模工業(yè)開發(fā)和配置、建設教育、行政等職能，使其起到分散過密地區(qū)人口和轉(zhuǎn)移過密地區(qū)生產(chǎn)機能的作用；對于開發(fā)地區(qū)重點實行基礎設施的完善化，以利于誘導大工業(yè)的開發(fā)；“二全綜”將全國劃分為七個經(jīng)濟圈（即首都圈、近畿圈、中部圈三大都市圈和北海道圈、東北圈、中四國圈和九州圈四個地方圈）在三大都市圈，除進一步限制新建企業(yè)對土地的占用外，還把一些中心城市的廢舊工廠拆除或遷出，進行綠化美化環(huán)境。為改善都市圈的生活環(huán)境，在東京、大阪、名古屋周圍200公里以內(nèi)地區(qū)發(fā)展周日旅游基地；在四大地方圈大力發(fā)展農(nóng)業(yè)，建立大型畜產(chǎn)品基地。此外，在圈內(nèi)劃定大型工業(yè)基地預定地區(qū)，重點建設大型重化工基地，分類指導發(fā)展。1998年制訂的“五全綜”明確提出四個軸新概念即東北國土軸、日本海國土軸、太平洋新國土軸、西日本國土軸。日本空間規(guī)劃呈現(xiàn)逐漸從物質(zhì)層面的滿足向精神層面建設的過渡。前兩次全綜規(guī)劃適應了經(jīng)濟發(fā)展的趨勢，通過產(chǎn)業(yè)布局調(diào)整，通過大規(guī)?；A設施建設來縮小地區(qū)間差別，側(cè)重點在硬件方面；而第五次全綜主要通過有效地利用現(xiàn)有社會資本，保護自然環(huán)境，側(cè)重點在軟件方面。現(xiàn)在日本已編制完成第六次空間規(guī)劃，名為《全國國土形成規(guī)劃》，其意圖更為明顯。

三、管理實施

（一）多方參與機制

多數(shù)發(fā)達國家認為空間規(guī)劃目標的設定不僅僅是一個技術(shù)性或科學性的問題，更重要的是不同人群就利益訴求和責任分擔所達成的一種共識，不同人群（政治家、企業(yè)家、雇主、NGO和公眾等）的參與是民主的象征，是在規(guī)劃實施過程中得到社會支持和通過規(guī)劃實現(xiàn)社會公平的保證。公眾參與是規(guī)劃過程必不可少的環(huán)節(jié)，確定問題和解決問題的時間序列都應該通過公眾參與來完成。此外，區(qū)域與地方的制度能力不僅是提高規(guī)劃制定有效性的一個重要因素，同時也是規(guī)劃實施的一個關(guān)鍵，促進社會參與是表征制度能力的一個重要方面。這里以德國和瑞典為代表。

1．德國

德國許多市鎮(zhèn)當局都設置了美學委員會，對于相關(guān)的規(guī)劃項目進行評議并提出改進建議。美學委員會的組成包括規(guī)劃、建造管理和紀念建筑保護部門、地方規(guī)劃師協(xié)會和建筑師協(xié)會的設計專業(yè)人員、獨立的規(guī)劃師和非專業(yè)人士。他們會對規(guī)劃項目進行評議，并且根據(jù)專業(yè)特點，對規(guī)劃項目提出意見，保障規(guī)劃項目的合理性和實施性。成立第三方規(guī)劃管理咨詢機構(gòu)，是加強德國城市規(guī)劃實施管理的一種有效途徑。

德國的城市規(guī)劃是向公眾公開的，在規(guī)劃編制過程中，普遍征求社會團體或公眾的意見，鼓勵他們參與規(guī)劃。公共參與的主要形式有：公告規(guī)劃，即在報紙、廣播、電視上公開發(fā)布將在某地區(qū)進行建設規(guī)劃；提出規(guī)劃草案，在報紙上刊登，供公民討論，同時與各部門溝通；議會召開公眾會議（Public Meetings）研究各方面意見；根據(jù)公眾會議形成的意見修改后的規(guī)劃，按照法律程序?qū)徟笳焦?；一個月的公示期結(jié)束后，管理部門的官員將搜集到的意見整理成文字材料，送交議會，議會將討論群眾意見，并進行表決。那些曾發(fā)表過意見的人士將被告知決策結(jié)果。

2．瑞典

瑞典無論是城市總體規(guī)劃還是詳細規(guī)劃在經(jīng)城市委員會批準的過程中，都需要經(jīng)過一個長期的咨詢、展示、反復修改的階段。根據(jù)《規(guī)劃和建設法》的要求，公眾參與的過程始于規(guī)劃編制初期規(guī)劃目標的提出。當?shù)谝淮蔚囊?guī)劃草圖完成后，城市必須咨詢縣級行政管理機構(gòu)、財產(chǎn)注冊登記機構(gòu)。規(guī)劃所影響城市的意見，同時也要征求土地所有者、當?shù)仄髽I(yè)主、居民和公眾團體（如學校、社會服務團體）、利益組織（鄰里組織、歷史紀念館協(xié)會等）的意見。在規(guī)劃咨詢的過程中，規(guī)劃的內(nèi)容、目的和結(jié)論都必須清楚地說明，其目的在于提高規(guī)劃的決策基礎，并使各個機構(gòu)、協(xié)會、團體和個人能更好地參與規(guī)劃，所有的意見必須記錄，并記述下所有的觀點以及規(guī)劃權(quán)威機構(gòu)對這些觀點的看法。

此外，詳細規(guī)劃還必須在規(guī)劃的初始階段就征求詳細規(guī)劃影響范圍內(nèi)居民的意見，并由他們參與環(huán)境影響評估。在詳細規(guī)劃采納之前必須公開展示至少3個星期，對公開展示的內(nèi)容《規(guī)劃和建設法》中有詳細的規(guī)定，在規(guī)劃展示期間，城市政府（通常是建設委員會的工作人員）必須收集所有意見，并將意見的答復說明送交提意見者，也可將答復說明刊登在當?shù)貓蠹埳稀?/p>

在規(guī)劃批復決定作出后，必須立即將決定送交縣級行政管理部門、相鄰城市以及在公開展示期間提出書面意見者，在三個星期內(nèi)，無論是同意或沒有批復決定的意見，都可提交縣級行政管理部門。三個星期后如對批復決定無大的意見，規(guī)劃即由城市委員會審批通過。

（二）規(guī)劃的協(xié)調(diào)與整合

1．同級部門、地區(qū)之間的協(xié)調(diào)和整合

空間規(guī)劃的協(xié)調(diào)與整合成為很多國家規(guī)劃體系革新與完善的核心。首先是部門之間的協(xié)調(diào)和整合。很多空間開發(fā)項目需要與其他部門進行協(xié)作，獨立的或者分割的政策和規(guī)劃往往造成空間發(fā)展管理的混亂，難以產(chǎn)生良好的實踐效果。各國協(xié)調(diào)部門政策和規(guī)劃的方式主要有三種。最為常見的形式是基于問題制定專門的政策或建立有針對性的開發(fā)項目，這種協(xié)作常常是跨行政區(qū)的，例如針對土地利用、交通和環(huán)境等問題制定“一攬子”政策或行動計劃。另一種方式是通過部門機構(gòu)整合和重構(gòu)達到協(xié)調(diào)部門空間政策和規(guī)劃的目的，如法國成立環(huán)境部以協(xié)調(diào)各個部門之間的環(huán)境政策。另外，在不同的部門之間形成一種非正式的對話和協(xié)商機制也是一種常見的形式。例如，90年代末荷蘭在較為復雜和重要的戰(zhàn)略性工程規(guī)劃中引人了對話協(xié)作機制，保證相關(guān)部門、上下級政府之間可以越過現(xiàn)有法律束縛開展密切的協(xié)作，如果需要還可在公共部門和私人部門之間展開合作。

美國幾個鄰近的地方轄區(qū)往往會在社會、經(jīng)濟、政治、交通、環(huán)境和自然資源等方面互為依托，因此有必要進行區(qū)域規(guī)劃，以協(xié)調(diào)矛盾和共同發(fā)展。區(qū)域規(guī)劃一方面可以指導各地方政府的規(guī)劃，一方面可促進州、區(qū)域、地方在政策上的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。在美國，區(qū)域規(guī)劃機構(gòu)主要有2種形式：一是由地方政府自愿聯(lián)合并達成管理協(xié)議的“聯(lián)合政府”（Council of Governments）；二是由州立法授權(quán)或強制要求地方聯(lián)合組建的“區(qū)域規(guī)劃委員會”（Regional Planning Commission）。此外，有少量機構(gòu)是由幾個州之間簽約成立的。這幾種機構(gòu)的組建均要由相應的立法機構(gòu)批準或選民投票通過。不同區(qū)域規(guī)劃機構(gòu)的資金來源不同：可能是聯(lián)邦基金、州政府資助、聯(lián)合政府分攤或私人贊助。區(qū)域規(guī)劃機構(gòu)的主要任務是制定區(qū)域規(guī)劃，向地方分配聯(lián)邦基金，為下屬地方政府提供信息技術(shù)服務，聯(lián)系溝通地方政府與州和聯(lián)邦政府，幫助各地方政府協(xié)商矛盾。有些權(quán)力較大的區(qū)域規(guī)劃機構(gòu)也要介入地方用地的日常審批管理，審查對區(qū)域環(huán)境有影響的建設項目，審批和認可地方總體規(guī)劃等。

2．不同層級空間規(guī)劃的協(xié)調(diào)和整合

國家、區(qū)域和地方等不同層次的空間規(guī)劃具有不同的目標、框架、實施手段和工具，缺少任何環(huán)節(jié)的規(guī)劃都將會使其他層次的規(guī)劃效果大打折扣。地方規(guī)劃和行動方案固然是可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵，但如果沒有更高層次規(guī)劃的協(xié)調(diào)和干預，地方之間的競爭肯定會存在一些問題。在區(qū)域一體化地區(qū)，各成員國（如歐盟國家）不僅需要關(guān)注國家和區(qū)域?qū)哟慰臻g規(guī)劃的協(xié)調(diào)，還需要關(guān)注如何與一體化地區(qū)的空間政策相一致。90年代以來，很多西方國家認為區(qū)域是解決地方問題和沖突必不可少的紐帶，有些問題（如不平等發(fā)展和消除貧困）在區(qū)域?qū)哟紊媳憩F(xiàn)最為明顯，采取措施也更為有效，因此非常關(guān)注強化區(qū)域?qū)哟蔚目臻g規(guī)劃。此外，各個國家根據(jù)自身的特點，強化比較弱化的層次，例如一些聯(lián)邦國家更加注重完善州或者聯(lián)邦部門層次的規(guī)劃。

德國空間規(guī)劃的協(xié)調(diào)主要通過部長聯(lián)席會議機進行，聯(lián)邦政府負責空間規(guī)劃的部長和各州負責空間規(guī)劃的部長定期就空間規(guī)劃問題召開會議。部長聯(lián)會議下屬若干專門委員會，負責此規(guī)劃專題的協(xié)調(diào)。幾乎所有規(guī)劃涉及的問題都在委員會進行充分討論，包括聯(lián)邦層面的和各州的規(guī)劃草案或法案。按聯(lián)邦政府規(guī)定，州與州之間的空間規(guī)劃必須進行協(xié)調(diào)。但是州與州之間的協(xié)調(diào)沒有固定的協(xié)調(diào)程序。通常是在規(guī)劃通過前將規(guī)劃草案送給相關(guān)州政府審查。

（三）規(guī)劃的實施評價

規(guī)劃實施評價是指依據(jù)一定的標準，運用一定的方法，對規(guī)劃實施結(jié)果、過程進行分析、比較、綜合后作出的價值判斷。依據(jù)分析角度、研究對象的不同，大致可以分為2種類型，即對規(guī)劃實施結(jié)果的評價和對規(guī)劃實施過程的評價。伴隨著規(guī)劃理念和思想的進步，逐漸認識到規(guī)劃實施過程中存在不確定性，實施環(huán)境也復雜多變，編制成果與實施結(jié)果之間存在偏差并不表示規(guī)劃是失敗的，20世紀80年代中期規(guī)劃的實施評價研究強調(diào)了關(guān)注規(guī)劃以及政策制訂和實施的過程，即對規(guī)劃實施過程進行評價。這里以英國為代表。

從撒切爾政府上臺后，英國的開發(fā)控制體系一直處于政府公共管理改革的范疇內(nèi)。早期的改革只是單純提高審批效率，后期意識到效率和質(zhì)量并重，并為此制定了一系列的績效評估標準。1997年工黨政府上臺后，推行“最大價值”的績效目標。它不僅僅是針對經(jīng)濟及其效率的，也關(guān)注公共服務的效率和質(zhì)量，通過建立一個廣泛的績效指標和目標的框架，將提高效率和質(zhì)量結(jié)合起來。這些指標部分是全國性的，部分則是由地方政府自己定義的。地方規(guī)劃機構(gòu)需要制定一個五年計劃，并且每年進行檢討總結(jié)。在“最大價值”的規(guī)劃績效指標中，關(guān)于開發(fā)控制的評分條款包括：提供預申請的討論；用公開的出版物說明開發(fā)控制過程中每個階段的目標；上訴的案件少于40%；委托決策的數(shù)目占70%或更多；沒有針對規(guī)劃部門關(guān)于徇私舞弊的調(diào)查；提供一站式服務。

從英國規(guī)劃領(lǐng)域的公共管理改革，我們會發(fā)現(xiàn)規(guī)劃是一個綜合目標和綜合管理的過程，綜合目標包括資源、環(huán)境、社會、經(jīng)濟等；綜合管理包括預算、審計、監(jiān)察、成本結(jié)算、效果評估等。開發(fā)控制作為政府的一項管理職能，同時也是屬于面向市民的公共服務，以現(xiàn)代公共管理的方式監(jiān)控開發(fā)控制的運作，有助于提高政府工作的效率和質(zhì)量。

大倫敦地區(qū)空間戰(zhàn)略規(guī)劃圖

（四）大倫敦地區(qū)空間戰(zhàn)略規(guī)劃

1．制定背景

進入21世紀以來，在全球化、信息化、網(wǎng)絡化進程日益加速的背景下，同時針對倫敦自身面臨的人口增長與住房需求激增、經(jīng)濟發(fā)展緩慢和基礎設施不足、城市生活質(zhì)量和社會貧困需要改善等問題，大倫敦管理局（Greater London Authority）分別制定了2004年、2008年及2011年版《大倫敦地區(qū)空間發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃》（簡稱倫敦規(guī)劃）。最新的《倫敦規(guī)劃2011》于2011年7月正式公布，它是最具權(quán)威性的大倫敦城市空間綜合發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃，對社會、經(jīng)濟、環(huán)境、交通等重大問題進行戰(zhàn)略分析和有效應對。

2．主要內(nèi)容

作為綜合性的城市空間發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃，《倫敦規(guī)劃2011》詳盡闡述了未來20～25年倫敦的經(jīng)濟、環(huán)境、交通和社會的整體發(fā)展框架。其下屬33個自治市（鎮(zhèn)）的地方規(guī)劃必須與其規(guī)劃原則政策導向相一致。它主要包括兩部分：規(guī)劃部分和政策部分。兩者之間是提供依據(jù)和提供政策保障的互為依托關(guān)系。規(guī)劃部分涉及倫敦地方發(fā)展、市民生活、經(jīng)濟、氣候變化、交通、居住空間以及規(guī)劃的實施、監(jiān)督和反饋等方面。政策部分涉及戰(zhàn)略性政策規(guī)劃決策和自治市發(fā)展框架準備。其中，“戰(zhàn)略性政策”為地區(qū)發(fā)展提供戰(zhàn)略方向；“規(guī)劃政策”是經(jīng)由倫敦市長和其他規(guī)劃機構(gòu)決定實施的政策；地方發(fā)展框架是G.L.A對自治市地區(qū)發(fā)展規(guī)劃框架的建議，重點針對兩類地區(qū)：一是當?shù)靥厥猸h(huán)境與倫敦其他自治市明顯不同的可靈活調(diào)整區(qū)域；二是需要對當?shù)匕l(fā)展環(huán)境作更具體分析的區(qū)域。

對于保護城市生態(tài)環(huán)境，倫敦將通過“綠色城市”設計，鼓勵綠化工程，增加城市綠地空間，來為城市“降溫”，適應環(huán)境變化；通過“低碳城市”設計，應用分散化的能源網(wǎng)絡和利用可再生能源來減少碳足跡，減緩氣候變化；通過對自然環(huán)境和生物棲息地的強化保護，使城市充滿活力、不斷增長和實現(xiàn)多樣化。

對于空間分區(qū)戰(zhàn)略導向，倫敦制定了潛力增長區(qū)、機遇增長區(qū)、強化發(fā)展區(qū)及復興地區(qū)等特殊發(fā)展區(qū)域的分區(qū)戰(zhàn)略，制定針對性的地區(qū)發(fā)展規(guī)劃；通過對外倫敦、內(nèi)倫敦及中央活動區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展和交通網(wǎng)絡的分析，為減緩不同圈層經(jīng)濟社會差異、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和區(qū)域合作提供路徑參考。

突出強調(diào)經(jīng)濟增長與環(huán)境保護并重?！秱惗匾?guī)劃2011》提出倫敦的經(jīng)濟發(fā)展目標主要是實現(xiàn)國內(nèi)經(jīng)濟與人口的增長，滿足國內(nèi)發(fā)展需求。通過向各種產(chǎn)業(yè)提供適應其發(fā)展的產(chǎn)業(yè)環(huán)境來促進倫敦多樣化經(jīng)濟的發(fā)展，增強國際競爭力，使其經(jīng)濟成果惠及整個大倫敦地區(qū)。

協(xié)調(diào)整合區(qū)域空間發(fā)展戰(zhàn)略與交通規(guī)劃?！秱惗匾?guī)劃2011》強調(diào)空間發(fā)展規(guī)劃與交通規(guī)劃緊密結(jié)合，促進城市土地開發(fā)利用與交通設施提供的高效匹配。為滿足不同空間發(fā)展要求，依據(jù)與現(xiàn)有及潛在的交通線路建設相關(guān)性，劃分出增長型地區(qū)、發(fā)展廊道地區(qū)、機遇型地區(qū)、強化開發(fā)地區(qū)及復興地區(qū)。

（作者單位：住房和城鄉(xiāng)建設部城鄉(xiāng)規(guī)劃管理中心）