韓雪松

摘 要：內(nèi)容的確定性不是公告的文體屬性，信息確定與否不構(gòu)成公告和公示的本質(zhì)區(qū)別，以公告發(fā)布公示信息有充足的文體理據(jù)，黨政機(jī)關(guān)對外正式發(fā)布重要的公示事項應(yīng)以公示性公告行文。公示不具備法定公文的特定效力和規(guī)范體式，不應(yīng)越位侵襲公告的文體功能和行文領(lǐng)域，公示的“法定公文化”傾向應(yīng)予以警惕。公示性公告的使用必須嚴(yán)守文體規(guī)范而不逾功能界限，黨政機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)不具備對外正式發(fā)文的權(quán)限，不應(yīng)越位制發(fā)公示性公告。公示性公告與公示性通告、公示性通知都是合理可行的公文種類，各有其特定的功能定位和明確的文體邊界，三者之間是相對獨(dú)立而又彼此互補(bǔ)的共生關(guān)系。

關(guān)鍵詞：公示；公告；文體理據(jù)

1 公示的“名分”問題及其“法定公文化”傾向

作為黨政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位等社會組織在一定范圍內(nèi)公開發(fā)布信息、征求意見、接受監(jiān)督的知照性事務(wù)文書，公示這一文體的發(fā)文頻次日漸繁多，所起作用日漸增強(qiáng)，使用范圍日漸廣泛，文體地位日漸提升。但是公示并不是法定行政公文，不在《黨政機(jī)關(guān)公文處理工作條例》（下文簡稱“條例”）規(guī)定的公文文體之列，還不是“黨政機(jī)關(guān)實施領(lǐng)導(dǎo)、履行職能、處理公務(wù)的具有特定效力和規(guī)范體式的文書”，還沒有公告、通告等文體所具備的法定效力和特定格式。事實上，因為“名不正則言不順，言不順則事不利”，一些公文學(xué)者希望在公文法規(guī)的制度層面上為公示正名，使其有與自身使用頻度、文體地位相對應(yīng)的“名分”。[1]這種“正名”的努力應(yīng)該是出于公文處理科學(xué)化的考慮，但公示能否在未來的法定公文譜系中獲得一席之地，還有待長期觀察，且恐不樂觀。

沒有法定公文之“名”，也就不應(yīng)有法定公文之“實”，公示不應(yīng)以與15種法定公文“同等效力”的面貌出現(xiàn)在公文制發(fā)的規(guī)定性程序中，不應(yīng)替代公告、通告等泛行文體在公文系統(tǒng)中的法定地位，不能越格以法定公文的姿態(tài)發(fā)布需要社會周知的行政事項，更不可能作為黨政機(jī)關(guān)對外正式發(fā)布公示信息的首選文體。

值得警惕的是，公示在當(dāng)下的政務(wù)文書處理實踐中偏多過繁，有混亂無序之嫌，已經(jīng)呈現(xiàn)出“法定公文化”的失序現(xiàn)象。有的單位拔高規(guī)格制發(fā)公示，以事務(wù)文書代替法定公文，擠占了公告的行文領(lǐng)域和功能區(qū)段，破壞了“條例”所構(gòu)建的公文體系的穩(wěn)定性。原因何在？一種流行的說法是：公示的法定文書“資質(zhì)”應(yīng)有而未有，問題在于“條例”在本時期的局限性，屬于公文制度不健全；公示的用途特殊不可替代，公示終會有“名”有“實”，目前只能“先上車后補(bǔ)票”。這種觀點缺乏理據(jù)，我們不贊成，因為用公告進(jìn)行公示并非錯誤。

2 用公告進(jìn)行公示的文體理據(jù)

反對用公告進(jìn)行公示，第一個理由在于內(nèi)容確定性方面。一般認(rèn)為，公告所發(fā)布的內(nèi)容具有確定性，是將已經(jīng)決定的、不可變更的重要事項對外呈現(xiàn)，而公示所發(fā)布的內(nèi)容不具有確定性，是尚未最終決定的事項，二者在內(nèi)容定位上剛好抵觸，進(jìn)而，對內(nèi)容有“確定性”規(guī)約的公告文體不能內(nèi)嵌任何公示信息。這種論斷否定公示性公告的合理性，公告不應(yīng)涉及公示性內(nèi)容。這值得商榷。

按照“條例”的規(guī)定，公告適用于“向國內(nèi)外宣布重要事項或者法定事項”，這里并未包含對公告文體“確定性”的明確限定，沒有規(guī)定公告?zhèn)鞑サ膬?nèi)容一定是凝固不變的。[2]它所宣布的“重要事項”并非僅僅是靜態(tài)的終結(jié)性的名單或統(tǒng)計結(jié)果，也可以指動態(tài)的過程性的措施或人事安排，因為二者都是行政管理方面的重要信息，都屬于黨政機(jī)關(guān)的行政事項，都在公告的合理發(fā)布范圍之中。可以說，凝固不變的數(shù)據(jù)表單是重要事項，持續(xù)推進(jìn)的施政行為也可以是重要事項，不能毫無理據(jù)地把后者排除在公告的文體功能之外。舉例說，海關(guān)總署增列海關(guān)監(jiān)管方式代碼，財政部實施境外旅客購物離境退稅政策，國家知識產(chǎn)權(quán)局開通中美優(yōu)先權(quán)文件電子交換服務(wù)，以及文化部辦公廳公示第十七屆群星獎獲獎作品名單……這些都屬于國家行政機(jī)關(guān)開展特定的行政活動，在事項的性質(zhì)上沒有什么不同。既然前三者能夠分別以公告的形式制發(fā)（即《海關(guān)總署關(guān)于增列海關(guān)監(jiān)管方式代碼的公告》《財政部關(guān)于實施境外旅客購物離境退稅政策的公告》《國家知識產(chǎn)權(quán)局關(guān)于開通中美優(yōu)先權(quán)文件電子交換服務(wù)的公告》），那么文化部辦公廳以公告的方式來公示獲獎名單（即《文化部辦公廳關(guān)于公示第十七屆群星獎獲獎作品名單的公告》），也自然合法依規(guī)，無可厚非。[3]雖然公示性公告所承載的公示信息在發(fā)布后還需依照反饋意見進(jìn)行適當(dāng)?shù)恼{(diào)整，但此類公告只是針對公示階段的事項而非針對公示結(jié)束后的結(jié)果進(jìn)行傳播，公示行為本身就已經(jīng)作為行政事務(wù)在公告中被主動披露，并無不妥?？梢?，內(nèi)容的確定性不是公告的文體屬性，信息凝固與否不是公告和公示的本質(zhì)區(qū)別。

否定公示性公告的第二個理由是，從文體風(fēng)格而論，公告的文風(fēng)莊重嚴(yán)肅、大氣簡明，具有公文體系內(nèi)的“貴族”品格，彰顯了權(quán)威性和公信力；相反，公示的風(fēng)格平實具體、語言真誠質(zhì)樸，關(guān)系著群眾的切身利益，更接地氣，因此二者差異明顯、區(qū)隔較深，不能混淆，更不能用公告來進(jìn)行公示。這也很難站得住腳。公告與公示的主要區(qū)別，并不在于所發(fā)布信息重要性的高低或所使用語言權(quán)威性的強(qiáng)弱，而在于，是不是法定公文、有沒有法定效力。可以說，在公務(wù)文書縝密的文體系統(tǒng)中，公告與公示并不是共處一個層面上的文體，二者的使用環(huán)境和制發(fā)程序迥然有異，在風(fēng)格上對二者所進(jìn)行的比較，對于公示性公告的合法性闡釋而言沒有太大意義。公示這一動作和公示這一文體兩者并不同一，公示行為當(dāng)然可以在公示文體中得以集中表現(xiàn)，但這一行為并非是公示文體專屬的表現(xiàn)內(nèi)容，“適用于向國內(nèi)外宣布重要事項”的公告也可以進(jìn)行公示。公示性公告并不會造成公文語言的雜糅和風(fēng)格的混亂，因為所有的公文語言都應(yīng)莊重平實，風(fēng)格皆是嚴(yán)肅質(zhì)樸，語體風(fēng)格問題并不構(gòu)成以公告進(jìn)行公示的真正障礙。作為一般事務(wù)性文書，公示絕不該以法定文書的身份擠占公示的應(yīng)用空間；而當(dāng)需要凸顯公示活動法定效力的時候，以公告進(jìn)行公示自然是正確的文體選擇。以民政部2016年11月14日《2016年度全國綜合減災(zāi)示范社區(qū)公示公告》為例，該公告公布了“2016年度全國綜合減災(zāi)示范社區(qū)名單”，向民眾公示北京市東城區(qū)永定門外街道安樂林社區(qū)等1455個社區(qū)為示范社區(qū)，以公告文體來承載公示內(nèi)容，而沒有把文件錯誤地寫成《民政部關(guān)于2016年度全國綜合減災(zāi)示范社區(qū)名單的公示》，可謂文體選用規(guī)范合理，語體風(fēng)格莊重穩(wěn)妥，語言表述精當(dāng)準(zhǔn)確，是一篇典型的公示性公告。[4]

3 違規(guī)使用公示性公告的三個問題

公示性公告不是不能使用，而是不能違規(guī)使用。違規(guī)使用的情況以如下三種較為常見：一是部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)用公告進(jìn)行公示；二是錯用公告發(fā)布非重大的一般性公示事項；三是寫作公示性公告時未能設(shè)定充足的公示周期進(jìn)而減損公示效果，下面分別予以說明。

首先，“條例”第十七條規(guī)定：“部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)除辦公廳（室）外不得對外正式行文?！币虼耍愃朴凇啊痢潦称匪幤繁O(jiān)督管理局人事司”“××林業(yè)局發(fā)展規(guī)劃與資金管理司”“××安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局人事培訓(xùn)司”這類黨政機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，不具備對外正式發(fā)文的權(quán)限，不應(yīng)正式對外發(fā)布公示性公告。但從公文實踐來看，這類由部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)發(fā)布的公告在機(jī)關(guān)網(wǎng)站上并不罕見。事實上，這類內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)如確有公示信息需要發(fā)布，應(yīng)該改用公示行文。例如，廣東省教育廳高等教育處（教育廳的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)）為了公布“2016年度高等教育教學(xué)改革項目推薦立項匯總公示表”，于2016年10月20日發(fā)布《2016年廣東省高等教育教學(xué)改革項目擬立項名單公示》，沒有越格用公告來行文，而是準(zhǔn)確地以公示發(fā)布匯總公示表，文體選用恰當(dāng)理性，行文方式準(zhǔn)確合理。

其次，不可事無輕重都用公告進(jìn)行公示，黨政機(jī)關(guān)正式對外行文時，要如實地根據(jù)所公示內(nèi)容的重要程度，慎重選擇公告或通告等文體。但是，首先需要解決的問題是：通告能用來進(jìn)行公示嗎？有專家撰文指出，通告的使用目的具有行政性，對行文對象具有強(qiáng)制性，并且所公布的內(nèi)容具有具體性，所以與公示性內(nèi)容拉大了距離，認(rèn)為通過通告發(fā)布公示信息不妥，還是直接使用公示更為方便。我們對此并不贊同。事實上，通告本身就存在“遵守性通告”與“周知性通告”之分，所謂強(qiáng)制性并非適用于通告的所有類型；公示活動是行政管理的一部分，公示行為和通告文體都具有行政性，通告的使用范圍不受所謂行政性的影響?？梢娡ǜ婢邆浒l(fā)布一般公示性內(nèi)容的文體功能，公示性通告簡明高效、平實具體、合規(guī)可行，無需由公示來越位發(fā)揮。15種法定公文構(gòu)成了科學(xué)完備的公文系統(tǒng)，辦文實踐應(yīng)尊重“條例”的權(quán)威性，從“條例”中選用文體，而不應(yīng)再在事務(wù)文書中違規(guī)借用。

公示性通告與公示性公告功能有異、互為補(bǔ)充。只有向國內(nèi)外發(fā)布重要的公示事項時才可以公告行文，基層單位不能動輒發(fā)公告來公示，如需要在一定范圍內(nèi)公布應(yīng)當(dāng)周知的公示事項，用公示性通告行文即可，以便做到簡明適中、文體得當(dāng)。例如2016年11月17日中共深圳市寶安區(qū)委組織部發(fā)出的《寶安區(qū)關(guān)于干部選拔任用公示的通告》，系根據(jù)《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》規(guī)定，對擬選拔任用的寶安區(qū)環(huán)保水務(wù)局局長人選進(jìn)行任前公示。[5]所公示的內(nèi)容屬地方性人事任免事項，限于寶安區(qū)一地，規(guī)格不算太高，范圍較為有限，沒有事關(guān)全局的宏觀意義，沒有用公告行文，可謂恰如其分。

最后，以公告進(jìn)行公示，需要安排充足的公示時間，以便公眾參與和反饋。公示性公告以公告為文體外殼、以公示為行文目的，因此，所發(fā)布的公示信息是公示的主體性內(nèi)容，需要按照公示活動的專業(yè)流程來處理和把握，而缺少足夠的公示時間，就等于消滅了公示活動的基本屬性?？梢?，公示性公告的公示周期不能違規(guī)壓縮，以致公眾無法正常監(jiān)督。2014年1月修訂的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》決定“實行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部任職前公示制度”，第四十一條規(guī)定，“公示內(nèi)容應(yīng)當(dāng)真實準(zhǔn)確，便于監(jiān)督”，強(qiáng)調(diào)“公示期不少于五個工作日”，而且“公示結(jié)果不影響任職的，辦理任職手續(xù)”，某一公示對象在被最終確認(rèn)之前，若有單位及個人對公示內(nèi)容有任何異議，都可以向公示單位及時提出。在公示性公告寫作過程中，要強(qiáng)調(diào)公示的民主性和科學(xué)性特征，所公示的各類事項應(yīng)當(dāng)鼓勵大眾參與，接受百姓監(jiān)督，并設(shè)置充分合理的互動周期，以便集納民眾意見，實現(xiàn)公示目的。[6]以浙江省民政廳《2016年“浙江省綜合減災(zāi)示范社區(qū)”公示公告》為例，該公告旨在發(fā)布第六批“浙江省綜合減災(zāi)示范社區(qū)”名單，杭州市上城區(qū)湖濱街道的吳山路社區(qū)等155個社區(qū)名列其中，公告中寫明的公示時間為2016 年10月28日至 11月10日，公示周期為兩周，時間較為充裕，沒有以“走過場”的態(tài)度簡單敷衍，能夠完整履行條例規(guī)定的公示程序，可以及時接受民眾的反饋意見，符合公示的常規(guī)流程。[7]

4 公示性公告與公示性通知存在功能互補(bǔ)關(guān)系

黨政機(jī)關(guān)的公示活動可分為系統(tǒng)內(nèi)部公示和面向社會公示兩種，二者的功能地位和行文范圍各不相同，前者是指黨政機(jī)關(guān)在其內(nèi)部公示信息、接受監(jiān)督，不對社會大眾征詢意見，公文接受者的數(shù)量是有限的、身份是明確的；而后者與之相反，是黨政機(jī)關(guān)向人民群眾廣泛發(fā)布公示事項，公文接受者的數(shù)量是不設(shè)限的、身份是不確定的。

從選用法定公文文體來看，黨政機(jī)關(guān)系統(tǒng)內(nèi)部的公示活動應(yīng)主要選用通知行文，其主送機(jī)關(guān)是具體、明晰的，基本是下行文，如河南省教育廳2013年7月1日所發(fā)《關(guān)于對2013年度中原名師進(jìn)行公示的通知》，旨在發(fā)布《2013年中原名師擬任名單》，擬確定鶴壁市高中的周照鵬等10名教師為2013年度“河南省中原名師”并就此進(jìn)行公示。該份公示性通知有確定的主送機(jī)關(guān)，即“各省轄市、省直管試點縣、重點擴(kuò)權(quán)縣（市）教育局，省直有關(guān)學(xué)校”，收文單位限于河南教育系統(tǒng)內(nèi)部，并強(qiáng)調(diào)了“單位提出的異議，須在異議材料上加蓋本單位公章，并寫明聯(lián)系人工作單位、通訊地址和電話”，是一份文體選用正確、公示意圖清楚、語體風(fēng)格恰當(dāng)?shù)南滦形?。[8]

有人認(rèn)為不能以通知進(jìn)行公示，理由是：通知文體功能繁多，應(yīng)予減負(fù)，以通知公示會導(dǎo)致其文體負(fù)載過大；而且公示旨在發(fā)揚(yáng)民主以及強(qiáng)化監(jiān)督，若公示內(nèi)容寓于通知之中，則會拉大發(fā)文機(jī)關(guān)和人民群眾的距離，對反饋效果產(chǎn)生消極影響。這種看法并不全面。準(zhǔn)確地說，通知完全可以用于公示，但不能用在所有的公示場合?！巴ㄖ本哂兄苤?，“適用于發(fā)布、傳達(dá)要求下級機(jī)關(guān)執(zhí)行和有關(guān)單位周知或者執(zhí)行的事項”，可以發(fā)布供民眾周知的公示信息；但此處無論是“下級機(jī)關(guān)”還是“有關(guān)單位”，都是黨政機(jī)關(guān)、職能部門，而非社會群眾、普通百姓，因此通知在發(fā)布公示內(nèi)容時應(yīng)限于黨政系統(tǒng)、機(jī)關(guān)之間。

另一方面，黨政機(jī)關(guān)面向社會的公示活動應(yīng)選用公告、通告等行文，目標(biāo)讀者是社會公眾，是典型的泛行文，一般沒有主送機(jī)關(guān)，如前述《文化部辦公廳關(guān)于公示第十七屆群星獎獲獎作品名單的公告》，此文面向公眾廣泛征求意見，強(qiáng)調(diào)“提出異議者須提供本人真實姓名、工作單位、聯(lián)系電話等有效聯(lián)系方式，以便核查”，提出“凡匿名、冒名或超出期限的異議不予受理”，并列示了反饋意見所需的聯(lián)系電話、電子郵箱、通訊地址等內(nèi)容，泛行文特征清楚，行文言簡而意明，未寫明主送機(jī)關(guān)，符合公告的文體定位。

我們反對在公示活動中模糊公示性公告與公示性通知文體邊界的做法，堅持認(rèn)為面向社會各方面和普通民眾廣泛征詢公示意見時不能以通知行文。通知不是公告之類的泛行文，不可越位侵入公告、通告的文體領(lǐng)域，公示性通知與公示性公告二者彼此獨(dú)立、互不替代，但應(yīng)各安其位、互為補(bǔ)充。

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[4]民政部.2016年度全國綜合減災(zāi)示范社區(qū)公示公告. 2016-11-14.http：//www.mca.gov.cn/article/zwgk/tzl/201611/20161100002431.shtml.

[5]中共深圳市寶安區(qū)委組織部.寶安區(qū)關(guān)于干部選拔任用公示的通告.2015-12-9.http：//www.baoan.gov.cn/xxgk/xwzx/tzgg/201512/t20151209_658736.html.

[6]王安應(yīng)，田更新.公示性文件該用何文種？[J].秘書，2003（10）：11～13.

[7]浙江省民政廳.2016年“浙江省綜合減災(zāi)示范社區(qū)”公示公告.2016-10-28.http：//mzt.zj.gov.cn/il.htma=si&key=main/06&id=8aaf801557e58e5701580a521c08030b.

[8]河南省教育廳.關(guān)于對2013年度中原名師進(jìn)行公示的通知.2013-7-4.http：//www.haedu.gov.cn/2013/07/04/1372920337580.html.