本刊綜合

全國金融工作會(huì)議一般每五年召開一次，至今已召開4次，分別是在1997年、2002年、2007年、2012年。每次均對(duì)中國下一步一系列重大的金融改革政策和方向“定調(diào)”，并推出金融改革及相應(yīng)的機(jī)構(gòu)改革等重大舉措。歷年的會(huì)議之后，金融部門都會(huì)落實(shí)會(huì)議的相關(guān)部署。至今，我國金融領(lǐng)域已發(fā)生深刻變化。如按五年召開一次計(jì)算，2017年或?qū)⒄匍_第五次全國金融工作會(huì)議。今年是深化供給側(cè)改革的關(guān)鍵年、“十三五”的攻堅(jiān)之年，且恰逢十九大召開，所以這次會(huì)議格外引人關(guān)注。

歷屆全國金融工作會(huì)議要點(diǎn)回顧

據(jù)梳理，最早的一次全國金融會(huì)議于1997年11月17日至19日召開。時(shí)逢亞洲金融危機(jī)爆發(fā)，國內(nèi)國有商業(yè)銀行不良貸款高企，中國國有銀行體系被市場(chǎng)廣泛認(rèn)為已陷入技術(shù)性破產(chǎn)。數(shù)據(jù)顯示，截至1996年6月底，四家國有獨(dú)資商業(yè)銀行不良貸款為8400億元，占比達(dá)24.75%。第一次會(huì)議討論的主要議題是加快國有商業(yè)銀行的商業(yè)化步伐。會(huì)后，國務(wù)院陸續(xù)出臺(tái)諸多改革措施：中央財(cái)政定向發(fā)行2700億元特別國債，補(bǔ)充四大國有銀行資本金；將13939億元銀行不良資產(chǎn)剝離給新成立的四家資產(chǎn)管理公司；以及取消貸款規(guī)模，實(shí)行資產(chǎn)負(fù)債比例管理等重要改革措施。同時(shí)，金融監(jiān)管體制改革也隨之展開，對(duì)金融業(yè)實(shí)行分業(yè)監(jiān)管，成立了證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)，分別負(fù)責(zé)證券業(yè)和保險(xiǎn)業(yè)的監(jiān)管，人民銀行專司對(duì)銀行業(yè)、信托業(yè)的監(jiān)管；另外對(duì)人民銀行自身機(jī)構(gòu)進(jìn)行了改革，原有的省分行被撤銷，改成9個(gè)大區(qū)行，貨幣政策獨(dú)立性得以加強(qiáng)。

2002年2月5日至7日，第二次全國金融工作會(huì)議召開。時(shí)任國務(wù)院總理朱镕基對(duì)下階段金融工作進(jìn)行全面部署，加強(qiáng)金融監(jiān)管與國有銀行改革的思路進(jìn)一步得到深化，最終組建中央?yún)R金投資有限責(zé)任公司主導(dǎo)中國銀行業(yè)的重組上市。在銀行改革方面，快速推進(jìn)新一輪國有商業(yè)銀行改革，中國工商銀行、中國建設(shè)銀行、中國銀行在股份制改革與海外上市項(xiàng)目的實(shí)施上得到了一系列關(guān)鍵政策支持。在金融監(jiān)管方面，撤消中央金融工委，成立銀監(jiān)會(huì)，并成立國有銀行改革領(lǐng)導(dǎo)小組，醞釀、統(tǒng)籌、部署國有銀行改革方案，會(huì)議還做出了改革農(nóng)信社的決定，為此后農(nóng)信社改革的全面鋪開確立了“因地制宜，分類指導(dǎo)”的指導(dǎo)方針。

2007年1月19日至20日的第三次全國金融工作會(huì)議的主要任務(wù)是，總結(jié)近幾年來的金融工作，分析當(dāng)前金融形勢(shì)，統(tǒng)一思想認(rèn)識(shí)，全面部署今后一個(gè)時(shí)期的金融工作。中國農(nóng)業(yè)銀行實(shí)行整體改制、國家開發(fā)銀行全面推行商業(yè)化運(yùn)作、成立中國外匯投資公司運(yùn)作部分外匯儲(chǔ)備在此次會(huì)議上得到明確。時(shí)任國務(wù)院總理溫家寶在此次會(huì)議上強(qiáng)調(diào)，我國金融改革發(fā)展面臨新的形勢(shì)，金融業(yè)處在一個(gè)重要轉(zhuǎn)折期，也處在一個(gè)重要發(fā)展期。溫家寶指出，繼續(xù)深化中國工商銀行、中國銀行、中國建設(shè)銀行和交通銀行改革，努力鞏固和發(fā)展改革成果，關(guān)鍵是繼續(xù)完善公司治理，加快轉(zhuǎn)變經(jīng)營機(jī)制，深化分支機(jī)構(gòu)和基層改革。央行提出，要以完善企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)和優(yōu)化金融結(jié)構(gòu)為重點(diǎn)，進(jìn)一步深化金融改革。繼續(xù)推進(jìn)工、中、建3家銀行完善公司治理，加快經(jīng)營機(jī)制轉(zhuǎn)變。在此次會(huì)議上，國開行被明確定調(diào)為全面推行商業(yè)化運(yùn)作，并主要從事中長(zhǎng)期業(yè)務(wù)，不得從事零售業(yè)務(wù)。權(quán)威人士透露，此次會(huì)議明確了國開行將堅(jiān)持的三項(xiàng)原則，即自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧、自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。政策性銀行改革是已經(jīng)討論了多年的話題。此次會(huì)議強(qiáng)調(diào)，按照分類指導(dǎo)、“一行一策”的原則，推進(jìn)政策性銀行改革，首先推進(jìn)國開行改革。此次會(huì)議還明確，對(duì)政策性銀行的政策性業(yè)務(wù)要實(shí)行公開透明的招標(biāo)制。這為政策性業(yè)務(wù)的發(fā)展確定了方向。

在外匯儲(chǔ)備領(lǐng)域，會(huì)議表示要加強(qiáng)外匯儲(chǔ)備經(jīng)營管理，積極探索和拓展外匯儲(chǔ)備使用渠道和方式；在資本市場(chǎng)領(lǐng)域，強(qiáng)調(diào)構(gòu)建多層次金融市場(chǎng)體系，擴(kuò)大直接融資規(guī)模和比重，擴(kuò)大企業(yè)債券發(fā)行規(guī)模，同時(shí)大力發(fā)展公司債券；在監(jiān)管體制上，提出要完善金融分業(yè)監(jiān)管體制機(jī)制，加強(qiáng)監(jiān)管協(xié)調(diào)配合。與預(yù)期一致的是，此次會(huì)議并沒有決定成立一家“超級(jí)監(jiān)管機(jī)構(gòu)”。

最近一次全國金融會(huì)議召開于2012年1月6日至7日，時(shí)任國務(wù)院總理溫家寶對(duì)今后一個(gè)時(shí)期金融改革發(fā)展作出部署：一是為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供更多優(yōu)質(zhì)金融服務(wù)。金融行業(yè)要大力提升服務(wù)功能，擴(kuò)大服務(wù)覆蓋面，加大對(duì)薄弱領(lǐng)域的金融支持。重點(diǎn)支持經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、節(jié)能減排、環(huán)境保護(hù)和自主創(chuàng)新，特別要加快解決農(nóng)村金融服務(wù)不足、小型微型企業(yè)融資難問題；二是深化金融機(jī)構(gòu)改革。著力加強(qiáng)公司治理，形成有效的決策、制衡機(jī)制，建立規(guī)范有效的激勵(lì)約束機(jī)制。推進(jìn)股權(quán)多元化，切實(shí)打破壟斷，放寬準(zhǔn)入，鼓勵(lì)、引導(dǎo)和規(guī)范民間資本進(jìn)入金融服務(wù)領(lǐng)域，參與銀行、證券、保險(xiǎn)等金融機(jī)構(gòu)改制和增資擴(kuò)股。政策性金融機(jī)構(gòu)要堅(jiān)持以政策性業(yè)務(wù)為主體，明確劃分政策性業(yè)務(wù)和自營性業(yè)務(wù)，實(shí)行分賬管理、分類核算。國家開發(fā)銀行要堅(jiān)持和深化商業(yè)化改革；三是加強(qiáng)和改進(jìn)金融監(jiān)管，切實(shí)防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)。銀行業(yè)要建立全面審慎的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管體系。證券業(yè)要完善市場(chǎng)制度，強(qiáng)化行為監(jiān)管，保護(hù)投資者合法權(quán)益。保險(xiǎn)業(yè)要加強(qiáng)償付能力監(jiān)管，完善分類監(jiān)管制度；四是防范化解地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)前我國政府債務(wù)總體安全、可控。要綜合施策、標(biāo)本兼治，妥善處理存量債務(wù)，規(guī)范地方政府舉債融資機(jī)制，將地方政府債務(wù)收支分類納入預(yù)算管理，構(gòu)建地方政府債務(wù)規(guī)?？刂坪惋L(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制；五是加強(qiáng)資本市場(chǎng)和保險(xiǎn)市場(chǎng)建設(shè)，推動(dòng)金融市場(chǎng)協(xié)調(diào)發(fā)展。促進(jìn)股票期貨市場(chǎng)穩(wěn)定健康發(fā)展，堅(jiān)決清理整頓各類交易場(chǎng)所，建設(shè)規(guī)范統(tǒng)一的債券市場(chǎng)，積極培育保險(xiǎn)市場(chǎng)；六是完善金融宏觀調(diào)控體系，加強(qiáng)貨幣政策與財(cái)政政策、監(jiān)管政策、產(chǎn)業(yè)政策的協(xié)調(diào)配合，有效促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和金融穩(wěn)定。進(jìn)一步完善人民幣匯率形成機(jī)制；七是擴(kuò)大金融對(duì)外開放，提高資源配置能力和金融安全保障水平。穩(wěn)妥有序推進(jìn)人民幣資本項(xiàng)目可兌換，提高外匯儲(chǔ)備經(jīng)營管理水平。深化內(nèi)地與港澳臺(tái)金融合作，支持香港鞏固和提升國際金融中心地位。加快上海國際金融中心建設(shè)。積極參與全球經(jīng)濟(jì)金融治理；八是加強(qiáng)金融基礎(chǔ)建設(shè)，改善金融發(fā)展環(huán)境。加快制定完善金融法律法規(guī)，建立金融業(yè)統(tǒng)一征信平臺(tái)，完善登記、托管、支付、清算等金融基礎(chǔ)設(shè)施，加強(qiáng)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)。

溫家寶要求金融部門和金融機(jī)構(gòu)認(rèn)真貫徹中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議精神，做好金融工作。一要實(shí)施好穩(wěn)健的貨幣政策，進(jìn)一步提高針對(duì)性、靈活性和前瞻性，保持社會(huì)融資規(guī)模合理增長(zhǎng)。二要優(yōu)化信貸結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)對(duì)國家重點(diǎn)在建續(xù)建項(xiàng)目和保障性住房建設(shè)，對(duì)符合產(chǎn)業(yè)政策的企業(yè)特別是小型微型企業(yè)，對(duì)企業(yè)技術(shù)改造的信貸支持。三要深化新股發(fā)行制度市場(chǎng)化改革，抓緊完善發(fā)行、退市和分紅制度，加強(qiáng)股市監(jiān)管，促進(jìn)一級(jí)市場(chǎng)和二級(jí)市場(chǎng)協(xié)調(diào)健康發(fā)展，提振股市信心。四要敏銳觀察和跟蹤分析國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)形勢(shì)，做好應(yīng)對(duì)預(yù)案，切實(shí)防范經(jīng)濟(jì)金融風(fēng)險(xiǎn)。

在2009 年“四萬億”刺激政策實(shí)施后，政府融資平臺(tái)大量成立，地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)逐漸積累。不過業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，在2012年提出防范化解地方債風(fēng)險(xiǎn)至今，相應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)得到較好控制。國務(wù)院發(fā)展研究中心金融研究所副所長(zhǎng)陳道富稱，地方債風(fēng)險(xiǎn)化解采取了兩方面措施：一是加強(qiáng)對(duì)地方政府負(fù)債的管理，按新《預(yù)算法》及43號(hào)文規(guī)定，融資平臺(tái)應(yīng)剝離融資功能，不再新增政府債務(wù)；二是摸清存量債務(wù)，通過債務(wù)置換將銀行、信托貸款置換為低利率的地方債，大大減輕地方政府債務(wù)壓力。“但部分地方政府財(cái)政支出面臨壓力，目前地方政府和社會(huì)合作模式快速發(fā)展，是一個(gè)有益的探索，但政府債務(wù)和商業(yè)化融資間的界限有所模糊，可能還需要進(jìn)一步關(guān)注?！标惖栏槐硎?。

金融監(jiān)管體制改革勢(shì)在必行

2012年第四次全國金融工作會(huì)議以來，金融業(yè)混業(yè)發(fā)展加速，但監(jiān)管體制仍主要是分業(yè)監(jiān)管。北京大學(xué)金融與證券研究中心主任曹鳳岐認(rèn)為，“目前新的金融工具如銀證合作、銀行與基金合作、投資連接保險(xiǎn)產(chǎn)品、互聯(lián)網(wǎng)金融等在中國不斷涌現(xiàn)，混業(yè)經(jīng)營大勢(shì)所趨，中國金融市場(chǎng)國際化的不斷發(fā)展，這對(duì)現(xiàn)行分業(yè)金融監(jiān)管的有效性提出了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。首先，在分業(yè)監(jiān)管的實(shí)施中，缺乏一套合理有效的協(xié)調(diào)機(jī)制。其次，分業(yè)監(jiān)管易產(chǎn)生監(jiān)管真空和監(jiān)管套利。再次，分業(yè)監(jiān)管易導(dǎo)致重復(fù)監(jiān)管，增加監(jiān)管成本。同時(shí)，現(xiàn)行的金融監(jiān)管模式很難適應(yīng)金融混業(yè)經(jīng)營和金融控股公司發(fā)展的需要，難以對(duì)金融創(chuàng)新進(jìn)行有效監(jiān)管。2015年發(fā)生的股市波動(dòng)，2016年險(xiǎn)資大肆舉牌上市公司事件，都說明目前金融監(jiān)管的脆弱性和各監(jiān)管部門協(xié)調(diào)性很差。”陳道富也指出，“這些年金融交叉、融合已經(jīng)越來越明顯，機(jī)構(gòu)、業(yè)務(wù)、交易結(jié)構(gòu)、資金都在融合，雖然實(shí)行分業(yè)監(jiān)管，但是通過各種通道業(yè)務(wù)、平臺(tái)合作等不斷繞開監(jiān)管。”國研中心研究員魏加寧更是直言：“我們目前的金融監(jiān)管體系存在的最大結(jié)構(gòu)性風(fēng)險(xiǎn)，就是一邊力推混業(yè)經(jīng)營，一邊堅(jiān)持分業(yè)監(jiān)管不變?！?/p>

事實(shí)上，在近兩年召開的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議上，這一改革要點(diǎn)就已被列入。“抓緊研究提出金融監(jiān)管體制改革方案”，這在2015年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議中提出；而在2016年，經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議則再次表示“要深入研究并積極穩(wěn)妥推進(jìn)金融監(jiān)管體制改革，深化多層次資本市場(chǎng)體系改革?！辈茗P岐指出，進(jìn)一步改革與完善金融監(jiān)管體系“非常必要”。

在此背景下，市場(chǎng)預(yù)期如若今年召開全國金融工作會(huì)議，金融監(jiān)管體制改革將是重要議題?！艾F(xiàn)在關(guān)注點(diǎn)都在金融監(jiān)管上，金融監(jiān)管肯定會(huì)涉及，包括宏觀調(diào)控的協(xié)調(diào)。”陳道富表示。

對(duì)于如何調(diào)整監(jiān)管框架，曹鳳岐說：“目前基本有兩種意見，第一種意見主張恢復(fù)由央行‘大一統(tǒng)監(jiān)管的格局。即撤銷‘三會(huì)合并到央行中去，由央行進(jìn)行統(tǒng)一的金融監(jiān)管；第二種意見是合并‘三會(huì)成立新的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)，與央行共同監(jiān)管，即‘雙峰監(jiān)管模式。我們認(rèn)為可以合并‘三會(huì)，在此基礎(chǔ)上建立中國金融業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)，進(jìn)行綜合金融管理，負(fù)責(zé)統(tǒng)一制定我國金融業(yè)的發(fā)展規(guī)劃。中國金監(jiān)會(huì)對(duì)中國金融機(jī)構(gòu)和金融市場(chǎng)進(jìn)行統(tǒng)一監(jiān)管。為了更好地發(fā)揮中國金監(jiān)會(huì)的作用，建議在金監(jiān)會(huì)下設(shè)立三個(gè)委員會(huì)，一是成立金融審慎監(jiān)管委員會(huì)，將原來‘一行三會(huì)的宏觀與微觀審慎性監(jiān)管職責(zé)轉(zhuǎn)到該委員會(huì)，該委員會(huì)更多的負(fù)責(zé)起宏觀審慎性監(jiān)管職能。二是成立投資者保護(hù)委員會(huì)，負(fù)責(zé)業(yè)務(wù)運(yùn)作與投資者保護(hù)，該委員會(huì)對(duì)金融衍生產(chǎn)品進(jìn)行審查，對(duì)投資者進(jìn)行提示與告知，協(xié)助投資者投訴的仲裁甚至訴訟。三是成立金融穩(wěn)定委員會(huì)。原來在中國人民銀行下屬有一個(gè)金融穩(wěn)定局，可考慮將其合并到金融穩(wěn)定委員會(huì)中，負(fù)責(zé)金融體系的整體穩(wěn)定性，同時(shí)制訂金融監(jiān)管的各項(xiàng)法規(guī)和政策。中央銀行仍然承擔(dān)部分金融監(jiān)管職能。即中央銀行除了制訂和執(zhí)行貨幣政策、進(jìn)行宏觀經(jīng)濟(jì)與金融調(diào)控外，還負(fù)責(zé)監(jiān)管貨幣市場(chǎng)和外匯市場(chǎng)。形成金監(jiān)會(huì)為主與中央銀行分工協(xié)作，共同進(jìn)行金融監(jiān)管的格局?！?/p>

東方證券首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家邵宇表示，“雙峰監(jiān)管”可能比較適合我國未來經(jīng)濟(jì)、金融發(fā)展。一方面通過宏觀審慎體系，央行加上銀監(jiān)會(huì)管理的一些系統(tǒng)性重要性銀行，確保貨幣政策供應(yīng)目標(biāo)、傳導(dǎo)渠道能夠?qū)崿F(xiàn)；另外將“一行三會(huì)”針對(duì)微觀監(jiān)管部分，強(qiáng)化成一體，共同在這些部門中去協(xié)調(diào)處理以前出現(xiàn)的監(jiān)管盲點(diǎn)。

防風(fēng)險(xiǎn)有望成為重要議題

除金融監(jiān)管外，多位受訪人士認(rèn)為防風(fēng)險(xiǎn)也將成為重要議題?！昂暧^層面，風(fēng)險(xiǎn)肯定是最核心的問題?！敝袊缈圃航鹑谒L(zhǎng)助理?xiàng)顫Q，“這涉及如銀行體系潛在風(fēng)險(xiǎn)、資本市場(chǎng)潛在風(fēng)險(xiǎn)、地方債風(fēng)險(xiǎn)等諸多方面?！背酥?，很多業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，金融如何服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)、金融去杠桿、貨幣政策有效性及利率傳導(dǎo)機(jī)制、金融對(duì)外開放均可能成為會(huì)議內(nèi)容。

中國經(jīng)濟(jì)體制改革研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)、國家發(fā)展改革委國際合作中心主任曹文煉2016年9月表示，“十三五”時(shí)期和即將召開的中央第五次金融工作會(huì)議關(guān)注的焦點(diǎn)，可能是研究如何深入?yún)⑴c和推動(dòng)全球金融體系的改革和全球金融治理的改革完善。

2015年的股市波動(dòng)和2016年的國債期貨暴跌讓市場(chǎng)兩度經(jīng)歷了較為劇烈的風(fēng)險(xiǎn)體驗(yàn)，應(yīng)如何從宏觀層面防范和應(yīng)對(duì)系統(tǒng)性和局部性的金融風(fēng)險(xiǎn)？銀河證券首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家潘向東認(rèn)為，“自2015年以來，國內(nèi)外金融市場(chǎng)波動(dòng)加劇，金融風(fēng)險(xiǎn)不斷積聚，系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)大幅度上升，由此暴露出當(dāng)前的金融監(jiān)管構(gòu)架以及不適應(yīng)國際金融環(huán)境和國內(nèi)金融業(yè)態(tài)變化的新形勢(shì)，難以實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管全覆蓋，影響金融市場(chǎng)配置資源的決定性作用。宏觀層面，需要進(jìn)一步強(qiáng)化宏觀審慎政策框架，加強(qiáng)貨幣政策與金融監(jiān)管的協(xié)調(diào)。建立貨幣政策、宏觀審慎管理和微觀審慎監(jiān)管協(xié)調(diào)統(tǒng)一的體制機(jī)制，以此來防范和應(yīng)對(duì)系統(tǒng)性和局部性的金融風(fēng)險(xiǎn)。”

潘向東還指出，在混業(yè)金融加劇的情況下，中國目前部門分割的金融監(jiān)管體制并不能很好地管理和防范相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)，近年來混業(yè)金融風(fēng)險(xiǎn)的暴露也愈演愈烈。因此，專設(shè)機(jī)構(gòu)，構(gòu)建國家層面的協(xié)調(diào)機(jī)制，來監(jiān)管混業(yè)金融確實(shí)具有一定的現(xiàn)實(shí)意義。由于目前對(duì)于混業(yè)金融的監(jiān)管由多個(gè)監(jiān)管部門協(xié)調(diào)進(jìn)行，職責(zé)劃分不清必然會(huì)導(dǎo)致金融監(jiān)管中的“公地悲劇”現(xiàn)象，而專設(shè)機(jī)構(gòu)則可以增加金融監(jiān)管中的確定性，以較好地避免該方面問題。但另一方面，在專設(shè)機(jī)構(gòu)監(jiān)管還沒有推行的情況下，首要做的應(yīng)是盡快完善金融監(jiān)管體制，各監(jiān)管部門要加強(qiáng)協(xié)調(diào)，進(jìn)一步明確職責(zé)分工，并基于宏觀、逆周期、跨市場(chǎng)健全宏觀審慎政策框架，在此基礎(chǔ)上推進(jìn)金融監(jiān)管體制改革，以更好地防范金融風(fēng)險(xiǎn)。