敬隨緣

【摘要】京津冀霧霾防治在取得一定成績的同時(shí)，仍然面臨巨大的環(huán)境壓力。提升京津冀霧霾防治的效果，需要立法先行。通過立法保障京津冀霧霾防治效果的實(shí)現(xiàn)，需要加強(qiáng)京津冀三地霧霾防治立法的一體化，做到京津冀三地霧霾防治法規(guī)政策的統(tǒng)一性、銜接性以及關(guān)聯(lián)性。

【關(guān)鍵詞】京津冀霧霾防治 立法 一體化 【中圖分類號】D601 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，發(fā)展與環(huán)保之間的矛盾日益突出。由于大氣污染嚴(yán)重，近年來華北地區(qū)頻繁出現(xiàn)霧霾，危害巨大。京津冀地區(qū)是霧霾的重災(zāi)區(qū)，霧霾防治的過程中面臨比其他地區(qū)更大的壓力。北京、天津地理位置特殊，被河北所包圍，而大氣污染治理不同于其他污染，此地污染的空氣隨時(shí)可以流動到另一地方，要解決京津冀霧霾問題，勢必需要三地?cái)y手共同努力才能實(shí)現(xiàn)。由于京津冀經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的不平衡，因此三地在對霧霾治理的理念上存在差異，要實(shí)現(xiàn)三地?cái)y手治霾，構(gòu)建霧霾防治合作法律規(guī)則是關(guān)鍵。

京津冀霧霾防治面臨的難題

我國在環(huán)境保護(hù)與污染治理過程中，“重事后治理而輕事前保護(hù)”的狀況十分突出。京津冀的霧霾防范與治理同樣存在這樣的問題。相較于污染前對環(huán)境保護(hù)，環(huán)境污染后再來治理的周期長、成本高，甚至部分環(huán)境污染事故對環(huán)境造成的影響是不可逆的，即使花費(fèi)很大的成本，也不能恢復(fù)原生態(tài)的環(huán)境。近年來，京津冀三地大氣污染嚴(yán)重，頻繁發(fā)生的霧霾對三地人民健康和生產(chǎn)生活造成了巨大的影響，三地決定下大力氣治理霧霾，但由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡，導(dǎo)致三地在霧霾防治的過程中合作意向不足，合作基礎(chǔ)薄弱。

作為國家政治中心和文化中心的北京，其定位決定了應(yīng)當(dāng)將改善環(huán)境作為經(jīng)濟(jì)社會的重要課題。天津在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過程中，其工業(yè)發(fā)展相對走在前沿，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的方式主要向能源節(jié)約型方向發(fā)展。相較于北京和天津，河北在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過程中仍以重工業(yè)為主，其中又以鋼鐵產(chǎn)業(yè)作為其經(jīng)濟(jì)支柱。京津冀三地在霧霾防治的過程中，協(xié)調(diào)各方利益，妥善解決各地在環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間存在的矛盾，是強(qiáng)化三地在霧霾防治領(lǐng)域協(xié)調(diào)配合的關(guān)鍵。要實(shí)現(xiàn)三地防治霧霾的協(xié)同作戰(zhàn)，無論是霧霾防治政策的出臺，還是聯(lián)合執(zhí)法等聯(lián)防聯(lián)控措施的執(zhí)行，都需要改進(jìn)現(xiàn)有制度、規(guī)則，從法律法規(guī)的層面上做好保障。

與此同時(shí)，現(xiàn)階段三地關(guān)于霧霾防治中，社會力量諸如公民、企業(yè)等單位多數(shù)是迫于行政權(quán)力而被迫參與，社會力量參與霧霾防治的主動性不足，也會直接影響著霧霾防治的效果。

京津冀三地霧霾防治法規(guī)政策瓶頸

京津冀三地霧霾防治法規(guī)政策缺乏統(tǒng)一性。京津冀三地在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平上的不一致，經(jīng)濟(jì)發(fā)展、環(huán)境保護(hù)與治理的觀念存在差異，直接導(dǎo)致霧霾防治法規(guī)政策上的各自為政，主要表現(xiàn)是京津冀三地在霧霾防治過程中的標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，同時(shí)關(guān)于霧霾防治政策法規(guī)也缺乏有效的銜接性與關(guān)聯(lián)性。這勢必造成三地在協(xié)同開展霧霾治理，特別是政策法規(guī)的執(zhí)行過程中，面臨著多方面的問題。隨著國家層面對京津冀三地霧霾防治工作的推進(jìn)，三地霧霾防治法規(guī)政策缺乏統(tǒng)一性的狀況有所改善，但是仍存在法規(guī)政策碎片化的現(xiàn)象。大氣污染的傳輸性，京津冀三地區(qū)域位置的特殊性，要求在霧霾防治領(lǐng)域必須走向相互合作的道路，立法上的合作尤為重要。

京津冀三地霧霾防治法規(guī)政策呈現(xiàn)臨時(shí)性。京津冀三地霧霾防治法規(guī)政策中，存在大量的臨時(shí)性草案，而部分臨時(shí)性草案一經(jīng)實(shí)施，則在相對較長的時(shí)間內(nèi)存續(xù)。一些霧霾防治臨時(shí)性草案的出臺過程相對簡單，出臺時(shí)間較短，制定程序簡化，缺乏法規(guī)政策的科學(xué)性與嚴(yán)密性。要實(shí)現(xiàn)京津冀大氣環(huán)境質(zhì)量的改善，防治絕非是一朝一夕的事，必須要建立長期的、穩(wěn)定的法律法規(guī)。京津冀三地?cái)y手治霾，需要立法先行，相對穩(wěn)定的霧霾防治法規(guī)政策是保障霧霾防治工作穩(wěn)步推進(jìn)的前提，也是實(shí)現(xiàn)霧霾防治最為有效的法律保障。

京津冀三地霧霾防治法規(guī)政策實(shí)施效果差。再完美的法律法規(guī)，如果沒有良好的執(zhí)法環(huán)境與執(zhí)法行動，終將是紙上談兵。京津冀三地霧霾的防治，既需要完善統(tǒng)一的立法作為后盾，更需要嚴(yán)格的執(zhí)法作為保障。長期以來，違法成本低與守法成本高是我國環(huán)境污染治理困難最為重要的原因。一些企業(yè)在環(huán)境污染違法行為發(fā)生后，其受到的處罰遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于其因違法行為產(chǎn)生的收益。

隨著史上最嚴(yán)《環(huán)境保護(hù)法》關(guān)于環(huán)境違法行為處罰力度的加大，對環(huán)境違法行為予以警示起到一定的作用。實(shí)踐中，在執(zhí)法層面仍然存在諸多問題，尤其是聯(lián)合執(zhí)法的過程中，踢皮球的現(xiàn)象并不在少數(shù)。京津冀三地霧霾的防治，需要執(zhí)法部門的聯(lián)防聯(lián)控，實(shí)現(xiàn)治理措施、治理標(biāo)準(zhǔn)、治理手段、治理力度的統(tǒng)一，唯有如此，才能從末端制止環(huán)境違法行為，防止污染源在三地之間“打游擊”，進(jìn)而才能從根本上保障霧霾防治良好效果的實(shí)現(xiàn)。

構(gòu)建京津冀三地霧霾防治合作法律規(guī)則

保障京津冀三地霧霾防治合作事宜的前提和基礎(chǔ)是法律規(guī)則上的合作。三地應(yīng)樹立霧霾防治立法一體化的理念，擺脫各自為政的零散碎片化立法思維。對于已有的霧霾防治政策法規(guī)，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)相關(guān)法規(guī)政策的整合與銜接。除此之外，還應(yīng)通過完善相關(guān)法律法規(guī)，積極調(diào)動社會力量參與霧霾的防范與治理。三地通過立法上的協(xié)調(diào)一致，輔之以執(zhí)法層面的聯(lián)合行動，共同構(gòu)建三地霧霾防治合作法律機(jī)制。

樹立京津冀霧霾防治立法一體化理念。京津冀霧霾防治在法規(guī)政策上已初步實(shí)現(xiàn)一定程度上的合作，包括三地聯(lián)合發(fā)布的一系列行動指南與法規(guī)草案，但是距離統(tǒng)一的立法仍存在一定的差距。因此，整合原有的三地關(guān)于霧霾防治法規(guī)政策，結(jié)合防治工作實(shí)際需要出臺統(tǒng)一性霧霾防治法規(guī)政策實(shí)屬必要。在制定霧霾防治法規(guī)政策的過程中，應(yīng)注重對三地實(shí)際情況的調(diào)研，重視三地經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡的實(shí)際情況，法規(guī)政策的制度紅利可向經(jīng)濟(jì)發(fā)展稍滯后的河北傾斜，以最大程度調(diào)動其霧霾防治的積極性。

強(qiáng)化京津冀霧霾防治政策的銜接。立法工作是一項(xiàng)系統(tǒng)的工程，需要耗費(fèi)巨大的人力物力。對于現(xiàn)有的京津冀三地霧霾防治法規(guī)政策，一味地將其全部推倒重來，不僅耗費(fèi)時(shí)間和精力，而且也不能保障立法的質(zhì)量。因此，制定京津冀三地霧霾防治合作規(guī)則，應(yīng)注意做好與現(xiàn)有的霧霾防治法規(guī)政策的銜接與整合。除此之外，對已有的合作程度不高的霧霾防治法規(guī)政策進(jìn)行必要的修改與解釋，同樣是京津冀三地霧霾治理立法一體化的重要內(nèi)容。

嚴(yán)格京津冀霧霾防治聯(lián)合執(zhí)法。京津冀三地霧霾的防治，僅有立法保障仍不能實(shí)現(xiàn)有效的防控與治理，還需要執(zhí)法部門的聯(lián)合執(zhí)法作保障。立法、執(zhí)法和守法密不可分，在京津冀三地霧霾防治立法一體化過程中，同樣應(yīng)當(dāng)對執(zhí)法的相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行規(guī)定與監(jiān)督。統(tǒng)一化極強(qiáng)的霧霾防治法規(guī)政策，還不能從根本上保障霧霾防治工作的有效開展，必須落實(shí)到實(shí)施的層面。京津冀三地霧霾防治合作法律規(guī)則同樣應(yīng)當(dāng)包括三地聯(lián)合執(zhí)法的內(nèi)容，從制度的層面上協(xié)調(diào)各部門共同作為，避免各自為政的情形發(fā)生。

發(fā)揮京津冀霧霾防治領(lǐng)域非政府力量。在京津冀三地霧霾防治過程中已初步形成霧霾防治協(xié)調(diào)機(jī)制，由中央政府統(tǒng)一協(xié)調(diào)，包括環(huán)保部在內(nèi)的中央國家機(jī)關(guān)從法律、經(jīng)濟(jì)以及技術(shù)手段上予以全力支持。但在霧霾防治協(xié)調(diào)機(jī)制中，仍以政府及各行政部門為主導(dǎo)力量，而公民與企業(yè)等非政府群體發(fā)揮的力量甚微。霧霾防治的成果歸于廣大的公民個(gè)人，霧霾防治同樣應(yīng)當(dāng)依賴于眾多的企業(yè)和公民，事實(shí)上，企業(yè)和公民也是許多大氣污染的實(shí)施者，他們環(huán)保的自覺意識和遵紀(jì)守法的意識，對于防治霧霾至關(guān)重要。迫于政府壓力關(guān)停的企業(yè)，始終有死灰復(fù)燃的幾率，即便是排放達(dá)標(biāo)的企業(yè)，也可能存在偷排偷放污染物的情況，因此，通過法律法規(guī)層面，通過政策引導(dǎo)和宣傳，調(diào)動企業(yè)和廣大公民等社會力量參與霧霾的防范與治理，才是治本之策。

環(huán)境污染不但危害當(dāng)前，更危害子孫后代。京津冀三地在大氣污染治理的過程中，面臨比其他地區(qū)更為棘手復(fù)雜的難題。構(gòu)建京津冀三地合作法律規(guī)則，才能從立法上保障霧霾防治工作的長期有序進(jìn)行。

（作者單位：中山大學(xué)法學(xué)院）

【參考文獻(xiàn)】

①趙洪超：《霧霾的跨區(qū)域治理——以京津冀為例》，《改革與開放》，2016年第7期。

②李燕凌、康愛彬、張金桐：《京津冀大氣污染治理政府協(xié)作路徑研究》，《河北師范大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會科學(xué)版）》，2016年第7期。

責(zé)編/張蕾 美編/楊玲玲