趙國(guó)欽

城市氣象災(zāi)害應(yīng)對(duì)能力建設(shè)研究與建議

趙國(guó)欽

城市人口密集，經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)集中，具有氣象災(zāi)害的致災(zāi)連鎖效應(yīng)和放大效應(yīng)，氣象災(zāi)害防御已經(jīng)成為城市管理中普遍面臨的重大考驗(yàn)和嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，迫切需要加強(qiáng)城市氣象災(zāi)害應(yīng)對(duì)能力建設(shè)。本文在分析借鑒國(guó)內(nèi)外城市氣象災(zāi)害應(yīng)對(duì)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合杭州實(shí)際，從推進(jìn)智慧氣象建設(shè)、優(yōu)化氣象防災(zāi)規(guī)劃設(shè)計(jì)、推進(jìn)“韌性”城市轉(zhuǎn)型和提高公眾防災(zāi)減災(zāi)參與度等方面提出了對(duì)策建議。

城市氣象災(zāi)害；應(yīng)對(duì)能力；研究與建議

1 城市氣象災(zāi)害特點(diǎn)及杭州現(xiàn)狀

根據(jù)聯(lián)合國(guó)世界氣象組織的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，大城市自然災(zāi)害事件中有90%左右是氣象災(zāi)害或與氣象災(zāi)害有關(guān)[1]。氣象災(zāi)害在人口、經(jīng)濟(jì)和設(shè)施高度集中的城市發(fā)生，其災(zāi)害發(fā)生和影響規(guī)律具有一些明顯特點(diǎn)，杭州也有一些特殊的情況。

1.1 城市氣象災(zāi)害復(fù)合多元化

由于自然生態(tài)系統(tǒng)和人工系統(tǒng)在城市內(nèi)部的密切交織，其所易發(fā)的氣象災(zāi)害因此具有自然和人為雙重屬性。城市除了受臺(tái)風(fēng)、連陰雨、持續(xù)高溫、雷電、大風(fēng)等大尺度氣候系統(tǒng)帶來(lái)的氣象災(zāi)害影響，同時(shí)也存在如局地?zé)釋?duì)流、狹管風(fēng)、霧霾、城市熱島等城市局地氣候效應(yīng)影響下的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)[2]。由于城市為人類活動(dòng)高強(qiáng)度區(qū)域，不同敏感人群和行業(yè)對(duì)相應(yīng)高影響氣象災(zāi)害表現(xiàn)出不同程度的脆弱性，當(dāng)多種氣象災(zāi)害伴隨發(fā)生時(shí)，往往會(huì)同時(shí)打擊城市系統(tǒng)內(nèi)部多個(gè)脆弱環(huán)節(jié)，表現(xiàn)為城市復(fù)合氣象災(zāi)害的強(qiáng)致災(zāi)性。

1.2 城市氣象災(zāi)害的連鎖效應(yīng)

城市人口的不斷增加和人員財(cái)富的日趨集中，城市基礎(chǔ)設(shè)施的承載負(fù)擔(dān)不斷加劇，城市對(duì)氣象及其衍生災(zāi)害影響的暴露度、脆弱性和敏感性越來(lái)越大，其面臨的氣象災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)也越來(lái)越高，氣象災(zāi)害的“連鎖性”效應(yīng)日益凸顯。現(xiàn)代化城市正常運(yùn)轉(zhuǎn)需要依賴生命線工程，如果系統(tǒng)中某點(diǎn)發(fā)生癱瘓，災(zāi)害會(huì)在系統(tǒng)內(nèi)部和系統(tǒng)之間產(chǎn)生連鎖反應(yīng)。因此，城鎮(zhèn)化區(qū)域更容易發(fā)生次生、衍生災(zāi)害，形成災(zāi)害鏈[3]。圖1為臺(tái)風(fēng)災(zāi)害鏈?zhǔn)疽鈭D[4]。

圖1 臺(tái)風(fēng)災(zāi)害鏈?zhǔn)疽鈭D

1.3 城市自身對(duì)氣象災(zāi)害的“放大器”作用

研究顯示，當(dāng)城市發(fā)展到一定規(guī)模之后，由于人類活動(dòng)密集，城市下墊面和地貌的改變，會(huì)使城市局地氣候特點(diǎn)和生態(tài)環(huán)境發(fā)生變化，使城市氣象災(zāi)害打上人類活動(dòng)的印跡。以城市暴雨內(nèi)澇災(zāi)害為例，在城市高層建筑集中區(qū)，熱島環(huán)流有利于城市上空的熱對(duì)流發(fā)展，更容易引發(fā)暴雨；由于城市內(nèi)部路面硬化、水面率降低，加大了地表徑流，因此城市的影響使得暴雨的積澇風(fēng)險(xiǎn)明顯放大[5]。

1.4 杭州城市氣象災(zāi)害的特殊性

杭州地處亞熱帶季風(fēng)氣候區(qū)，屬于氣象災(zāi)害多發(fā)地帶，加之城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)、復(fù)雜的地形地貌和水文氣象條件，還體現(xiàn)出災(zāi)源多樣，空間分布不均，持續(xù)性和突發(fā)性氣象災(zāi)害并存的特征，臺(tái)風(fēng)、暴雨、強(qiáng)對(duì)流、低溫雨雪冰凍等氣象災(zāi)害以及城市內(nèi)澇、灰霾、城市熱島和地質(zhì)災(zāi)害等次生災(zāi)害時(shí)有發(fā)生。如2007年10月7日受“羅莎”臺(tái)風(fēng)影響，城區(qū)主要交通干道幾乎全面癱瘓，城西地區(qū)因地勢(shì)低洼，災(zāi)情尤其嚴(yán)重；2016年初極端低溫冰凍天氣，以及近年來(lái)持續(xù)多發(fā)的霧霾天氣等，都對(duì)杭州城市交通、園林綠化、供水供電和居民生活等造成了嚴(yán)重影響。

2 杭州城市氣象災(zāi)害應(yīng)對(duì)存在的不足

杭州市經(jīng)過(guò)多年的頂層制度設(shè)計(jì)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、技術(shù)能力培育和先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)借鑒，初步形成了一套城市氣象災(zāi)害防御體系[6]。但面對(duì)城市社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展、氣候變化風(fēng)險(xiǎn)的加劇以及市民對(duì)高質(zhì)量高安全性的城市生活要求，杭州城市氣象災(zāi)害應(yīng)對(duì)能力中仍存在不足。

2.1 城市氣象災(zāi)害預(yù)報(bào)能力有待提高

一是氣象災(zāi)害監(jiān)測(cè)能力仍顯不足，如自動(dòng)氣象站網(wǎng)的分辨率不夠，小尺度天氣系統(tǒng)活動(dòng)時(shí)常捕捉不到，高空氣象要素的連續(xù)性觀測(cè)能力不強(qiáng)等等。二是氣象預(yù)報(bào)預(yù)測(cè)水平還不夠高，尤其是突發(fā)性局地氣象災(zāi)害及暴雨、霧霾等災(zāi)害性天氣監(jiān)測(cè)預(yù)報(bào)能力薄弱，預(yù)警提前時(shí)間不能滿足防災(zāi)需求。精細(xì)化產(chǎn)品難以滿足公眾和社會(huì)經(jīng)濟(jì)需要，面向城市氣象高影響行業(yè)和單位的氣象災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)預(yù)報(bào)尚未形成完整業(yè)務(wù)體系。三是對(duì)杭州城市氣象災(zāi)害和次生災(zāi)害綜合發(fā)展演變的規(guī)律認(rèn)識(shí)不足，如熱島效應(yīng)、狹管效應(yīng)對(duì)高溫、強(qiáng)風(fēng)和暴雨災(zāi)害分布的影響，城市通風(fēng)廊道對(duì)城市熱島的緩解作用等。

2.2 城市氣象災(zāi)害預(yù)警發(fā)布能力有待增強(qiáng)

雖然杭州市建成重大(突發(fā))氣象災(zāi)害預(yù)警信息數(shù)字電視全頻道和手機(jī)短信全網(wǎng)發(fā)布系統(tǒng)，制定了重大(突發(fā))氣象災(zāi)害和突發(fā)公共事件預(yù)警信息發(fā)布制度,但總體而言仍不能適應(yīng)社會(huì)的需要，以氣象災(zāi)害預(yù)警信號(hào)為先導(dǎo)的分災(zāi)種應(yīng)急預(yù)案體系還不健全，氣象信息發(fā)布與傳播能力有待進(jìn)一步提高，覆蓋面有待進(jìn)一步擴(kuò)大，基層應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制仍需完善。

2.3 城市氣象災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估等未有效開(kāi)展

杭州城區(qū)復(fù)雜的地形地貌和城市建設(shè)水平，導(dǎo)致各區(qū)域間的氣象災(zāi)害類型和強(qiáng)度等不同，缺乏精細(xì)、完善的臺(tái)風(fēng)、暴雨等各種氣象災(zāi)害的分區(qū)風(fēng)險(xiǎn)區(qū)劃，對(duì)城鄉(xiāng)規(guī)劃和重點(diǎn)工程建設(shè)的氣象災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和氣候可行性論證尚未開(kāi)展。氣象災(zāi)害防御的工程措施尚不完善、設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)偏低。

2.4 社會(huì)組織和公民氣象災(zāi)害防御參與度不夠

在城市氣象災(zāi)害應(yīng)對(duì)中強(qiáng)調(diào)政府責(zé)任的多，號(hào)召公眾主動(dòng)參與相對(duì)較少，社會(huì)公民應(yīng)急響應(yīng)能力待提升。氣象災(zāi)害防御組織體系還需進(jìn)一步完善，氣象防災(zāi)減災(zāi)主體責(zé)任落實(shí)還不夠扎實(shí)，尤其是城市街道、社區(qū)和重點(diǎn)單位等基層氣象防災(zāi)減災(zāi)體系有待完善，應(yīng)對(duì)意識(shí)和能力建設(shè)需要提升。

3 國(guó)內(nèi)外城市氣象災(zāi)害能力應(yīng)對(duì)建設(shè)經(jīng)驗(yàn)

城市氣象災(zāi)害應(yīng)對(duì)是目前全球面臨的共同課題，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和城市化的加速，其重要性不斷提升，國(guó)際發(fā)達(dá)城市和國(guó)內(nèi)大城市已在該領(lǐng)域開(kāi)展一些卓有成效的工作，值得杭州借鑒。

3.1 美國(guó)“韌性”城市規(guī)劃

在桑迪臺(tái)風(fēng)給紐約造成了巨大損失后，引起了城市管理者的深刻反思。紐約市長(zhǎng)彭博發(fā)布了《一個(gè)更強(qiáng)大、更具韌性的紐約》報(bào)告[7]。報(bào)告中提出了“韌性(resilience)”理念：從變化和不利影響中反彈的能力；對(duì)于困難情境的預(yù)防、準(zhǔn)備、響應(yīng)及快速恢復(fù)的能力[8]。紐約適應(yīng)氣候變化計(jì)劃是以建設(shè)韌性城市為理念，以提高城市抗擊未來(lái)氣候?yàn)?zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)對(duì)能力為目標(biāo)，以提升城市未來(lái)競(jìng)爭(zhēng)力為核心，以基礎(chǔ)設(shè)施和城市重建為切入點(diǎn)，以大規(guī)模資金投入為保障，全面構(gòu)建城市氣候防護(hù)體系。具體措施包括：一是未來(lái)城市氣候風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。紐約適應(yīng)計(jì)劃采用了IPCC第五次科學(xué)評(píng)估報(bào)告的氣候模式，對(duì)于紐約市2050年之前的氣候風(fēng)險(xiǎn)及其潛在損失進(jìn)行了評(píng)估。二是重點(diǎn)領(lǐng)域應(yīng)對(duì)戰(zhàn)略行動(dòng)計(jì)劃制定。針對(duì)未來(lái)可能影響紐約安全的幾個(gè)主要風(fēng)險(xiǎn)，詳細(xì)列舉了250條適應(yīng)氣候變化的戰(zhàn)略的行動(dòng)計(jì)劃，明確了各個(gè)重點(diǎn)領(lǐng)域、優(yōu)先工作等，體現(xiàn)出紐約計(jì)劃堅(jiān)實(shí)的可操作性。三是制定防災(zāi)減災(zāi)投資計(jì)劃。紐約計(jì)劃設(shè)計(jì)了總額高達(dá)129億美元的投資項(xiàng)目。其中，80%的資金用于受災(zāi)社區(qū)重建，20%資金將用于研究改進(jìn)和新建防洪堤，恢復(fù)沼澤和沙丘及其他沿海防洪設(shè)施。

3.2 英國(guó)洪澇風(fēng)險(xiǎn)綜合治理

倫敦是全球洪澇風(fēng)險(xiǎn)管理最為先進(jìn)的城市之一，其在規(guī)劃制定、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、風(fēng)險(xiǎn)管理等方面采取的措施和方法值得借鑒。非工程防災(zāi)方面，倫敦出臺(tái)了應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害前瞻規(guī)劃，以未來(lái)30～100年為基準(zhǔn)，建立自然災(zāi)害預(yù)測(cè)系統(tǒng)，將氣象災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與防災(zāi)減災(zāi)有機(jī)結(jié)合，并充分發(fā)揮全球金融中心優(yōu)勢(shì)，拓展了城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和維護(hù)的洪澇風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制。在工程防災(zāi)方面，倫敦在加強(qiáng)未來(lái)氣候預(yù)測(cè)的基礎(chǔ)上，明確城市建筑物和基礎(chǔ)設(shè)施適應(yīng)氣候變化風(fēng)險(xiǎn)的增量標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)英國(guó)氣象局未來(lái)氣候變化情景模型分析，倫敦市依據(jù)使用年限定量地給出了城市新建基礎(chǔ)設(shè)施適應(yīng)氣候變化的四類建設(shè)參數(shù)增量值。如：建筑物在2015年審批，使用周期為50年(即2065年達(dá)到使用期限)需采用表格中第三類的降雨強(qiáng)度增量，即在現(xiàn)有標(biāo)準(zhǔn)上增加20%進(jìn)行設(shè)計(jì)，才能通過(guò)規(guī)劃審批[9]。表1為英國(guó)城市建設(shè)適應(yīng)氣候變化設(shè)計(jì)參數(shù)增量表。

表1英國(guó)城市建設(shè)適應(yīng)氣候變化設(shè)計(jì)參數(shù)增量表

3.3 香港社區(qū)防災(zāi)能力與非政府組織建設(shè)

香港通過(guò)創(chuàng)建“安全社區(qū)”推進(jìn)“防災(zāi)型社區(qū)”能力建設(shè)[10]。根據(jù)世界衛(wèi)生組織對(duì)于安全社區(qū)的要求：制定針對(duì)所有居民、環(huán)境和條件的積極的安全預(yù)防方案；擁有包括政府、衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)、志愿者組織、企業(yè)和個(gè)人共同參與的工作網(wǎng)絡(luò)，網(wǎng)絡(luò)中各個(gè)組織之間緊密聯(lián)系，充分運(yùn)用各自的資源為社區(qū)安全服務(wù)。香港經(jīng)過(guò)近20年安全社區(qū)創(chuàng)建，積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，完善了社區(qū)防御氣象災(zāi)害的軟硬件環(huán)境。如依托社區(qū)構(gòu)建的“香港社區(qū)天氣信息網(wǎng)絡(luò)”，集合了由學(xué)校其團(tuán)體的氣象站所觀測(cè)的天氣資料，經(jīng)過(guò)適當(dāng)?shù)馁|(zhì)量管理程序，通過(guò)網(wǎng)絡(luò)發(fā)放給市民，為社區(qū)提供氣象信息。社區(qū)同時(shí)成為防災(zāi)宣傳的重要執(zhí)行單位，一系列具有具體操作性的防災(zāi)指引和指南，通過(guò)社區(qū)渠道進(jìn)行發(fā)放和宣傳。3.4 上?！岸酁?zāi)種早期預(yù)警系統(tǒng)”建設(shè)上海作為世界氣象組織選定的世界兩個(gè)“多災(zāi)種早期預(yù)警系統(tǒng)”項(xiàng)目的試點(diǎn)城市之一，通過(guò)多部門合作，重點(diǎn)監(jiān)控風(fēng)災(zāi)、海洋氣象災(zāi)害、雷電災(zāi)害、強(qiáng)霾、熱浪與健康等問(wèn)題，推進(jìn)14個(gè)子預(yù)警系統(tǒng)的建設(shè)，完善預(yù)報(bào)預(yù)警和聯(lián)動(dòng)響應(yīng)機(jī)制[11]。多災(zāi)種早期預(yù)警系統(tǒng)向上海市基層拓展進(jìn)展良好，如積極探索大型城市氣象信息發(fā)布的途徑和方法，實(shí)施了氣象燈光預(yù)警系統(tǒng)建設(shè)。氣象燈光預(yù)警系統(tǒng)建設(shè)主要是結(jié)合城市景觀燈光工程建設(shè)，選取區(qū)域標(biāo)志性建筑物，通過(guò)賦予燈光顏色具體的氣象含義，使一定范圍區(qū)域內(nèi)的市民能方便地看見(jiàn)并實(shí)時(shí)了解氣象災(zāi)害預(yù)警發(fā)布及天氣預(yù)報(bào)相關(guān)信息。2008年8月6日，本市首個(gè)“社區(qū)氣象燈”項(xiàng)目在寶山區(qū)建成并啟用。本市氣象燈光預(yù)警系統(tǒng)(社區(qū)氣象燈)氣象燈設(shè)定為6種顏色，分別為：藍(lán)色、黃色、橙色、紅色、白色和紫色。氣象燈光預(yù)警系統(tǒng)建設(shè)作為本市城市景觀燈光工程的延伸工程和社區(qū)氣象信息發(fā)布的重要手段，將城市景觀、設(shè)施功能與公共服務(wù)有機(jī)結(jié)合起來(lái)，切實(shí)解決了預(yù)警信息傳遞“最后一公里”問(wèn)題。

4 杭州城市氣象災(zāi)害應(yīng)對(duì)能力建設(shè)的對(duì)策建議

4.1 重視氣象災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，納入城市發(fā)展規(guī)劃體系

杭州仍處于城市空間不斷擴(kuò)張和發(fā)展階段，八山半水分半田的特殊的地形地貌和氣象災(zāi)害多發(fā)頻發(fā)的區(qū)位特點(diǎn)，在城市發(fā)展過(guò)程中，尤其要重視氣象災(zāi)害特別是極端氣候事件造成的危害，在城市建設(shè)規(guī)劃過(guò)程中引入氣象災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)理念，利用氣候資源，做足趨利避害文章，在城市總體規(guī)劃、新城空間布局、舊城有機(jī)更新，旅游資源開(kāi)發(fā)、城市生命線等重大工程建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃環(huán)節(jié)，開(kāi)展氣象災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和氣候可行性論證，統(tǒng)籌考慮氣候可行性和氣象災(zāi)害的風(fēng)險(xiǎn)性，評(píng)估城市大型工程建設(shè)對(duì)城市氣候可能產(chǎn)生的影響，論證城市發(fā)展對(duì)氣候、生態(tài)環(huán)境帶來(lái)的影響。規(guī)劃人口密集區(qū)，還要根據(jù)氣象災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)情況，確定防護(hù)標(biāo)準(zhǔn)，設(shè)計(jì)救災(zāi)預(yù)案，規(guī)劃避災(zāi)路線和避災(zāi)場(chǎng)所等。氣象、規(guī)劃、建設(shè)等部門要加強(qiáng)城市規(guī)劃中面臨的氣象災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)，城市熱島、通風(fēng)環(huán)境等氣候規(guī)劃問(wèn)題的研究，提供解決方案和決策建議。

4.2 加強(qiáng)氣象監(jiān)測(cè)預(yù)警工作，牢牢掌握防災(zāi)減災(zāi)主動(dòng)權(quán)

依托杭州信息化優(yōu)勢(shì)和移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)社會(huì)基礎(chǔ)，利用當(dāng)今飛速發(fā)展的大數(shù)據(jù)、人工智能、互聯(lián)網(wǎng)等信息化技術(shù)，將氣象業(yè)務(wù)發(fā)展融入杭州智慧城市建設(shè)，推進(jìn)更高水平的氣象現(xiàn)代化，著力構(gòu)建杭州智慧氣象體系。進(jìn)一步完善城市立體氣象監(jiān)測(cè)系統(tǒng)，提升氣象綜合探測(cè)能力顯著提升，基于數(shù)據(jù)融合分析技術(shù)和物聯(lián)網(wǎng)氣象觀測(cè)，使得信息獲取能力明顯提高，氣象實(shí)況信息觸手可及。利用氣象部門垂直管理優(yōu)勢(shì)，充分利用省級(jí)氣象部門和華東區(qū)域氣象中心技術(shù)資源，加大氣象災(zāi)害特別是重大氣象災(zāi)害預(yù)報(bào)預(yù)警技術(shù)攻關(guān)，提高預(yù)報(bào)精準(zhǔn)度和預(yù)警提前量，加強(qiáng)氣象、水文、地質(zhì)等跨學(xué)科聯(lián)合攻關(guān)，提高城市內(nèi)澇、滑坡泥石流等氣象衍生災(zāi)害預(yù)警預(yù)報(bào)能力，為科學(xué)組織防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)贏得提前量，掌握主動(dòng)權(quán)。完善氣象監(jiān)測(cè)預(yù)警全媒體發(fā)布機(jī)制，緩解傳統(tǒng)短信預(yù)警信息發(fā)布?jí)毫?，提高預(yù)警信息發(fā)布時(shí)效性和覆蓋率?？紤]到杭州國(guó)際旅游城市的定位和后G20時(shí)代的國(guó)際品牌效應(yīng)，氣象災(zāi)害預(yù)警信息也需要考慮對(duì)外籍人士的覆蓋，在預(yù)警信息和防災(zāi)指引內(nèi)容方面實(shí)現(xiàn)國(guó)際化。

4.3 探索建設(shè)“韌性”城市，提升城市應(yīng)對(duì)氣候變化能力

韌性城市是目前全球氣候變化背景下城市發(fā)展的新模式。受氣候變化和城市化疊加影響，杭州未來(lái)的城市風(fēng)險(xiǎn)在災(zāi)害種類、發(fā)生頻率、發(fā)生強(qiáng)度、影響范圍等將發(fā)生變化，傳統(tǒng)防災(zāi)中對(duì)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)靜態(tài)化、孤立化和單向化的認(rèn)識(shí)已經(jīng)不再適應(yīng)當(dāng)前城市發(fā)展需求。通過(guò)構(gòu)建與時(shí)俱進(jìn)的防御體系預(yù)先布控城市防災(zāi)重點(diǎn)，動(dòng)態(tài)評(píng)估未來(lái)1～2年內(nèi)可能發(fā)生的重點(diǎn)城市災(zāi)害，加強(qiáng)部署重點(diǎn)防御，提升安全設(shè)施的投入產(chǎn)出效益，讓城市在災(zāi)害中不斷學(xué)習(xí)適應(yīng)使其變得更強(qiáng)大，以此解決傳統(tǒng)規(guī)劃靜態(tài)預(yù)測(cè)的時(shí)效性越來(lái)越短的問(wèn)題。運(yùn)用信息技術(shù)手段動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)、定期評(píng)估、適時(shí)調(diào)整，確保城市防災(zāi)能夠與城市風(fēng)險(xiǎn)發(fā)展趨勢(shì)、日新月異的技術(shù)方法相適應(yīng)。以城市氣象災(zāi)害發(fā)生的地域性特征為切入點(diǎn)，構(gòu)建多級(jí)網(wǎng)絡(luò)風(fēng)險(xiǎn)分散體系，倡導(dǎo)城市應(yīng)當(dāng)具有多功能性、冗余度和多尺度的網(wǎng)絡(luò)連接性，強(qiáng)調(diào)當(dāng)某個(gè)地域或系統(tǒng)受到強(qiáng)烈外界干擾時(shí)的多級(jí)網(wǎng)絡(luò)風(fēng)險(xiǎn)分散。城市應(yīng)對(duì)氣候變化和“韌性”城市建設(shè)，是當(dāng)今國(guó)際城市氣象災(zāi)害防御領(lǐng)域的熱點(diǎn)和前沿課題，要加強(qiáng)國(guó)際合作，引進(jìn)先進(jìn)的“韌性”城市評(píng)價(jià)體系和氣候變化應(yīng)對(duì)技術(shù)方法，以及海外高層次智力資源。

4.4 創(chuàng)新保險(xiǎn)金融工具，提升城市災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理能力

氣象災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移是氣象災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理中最有效的管理途徑，而氣象指數(shù)保險(xiǎn)、氣象災(zāi)害再保險(xiǎn)等金融工具是轉(zhuǎn)移自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)損失的重要金融手段[12]。創(chuàng)新城市災(zāi)害保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，是增強(qiáng)氣象災(zāi)害抗御能力主要方面。目前國(guó)內(nèi)自然災(zāi)害保險(xiǎn)業(yè)務(wù)還處在培育期，存在險(xiǎn)種少、投保率低、賠付率低等問(wèn)題。以杭州為例，雖然已經(jīng)開(kāi)展了一些初步的氣象災(zāi)害保險(xiǎn)嘗試，比如市農(nóng)業(yè)部門制訂了《杭州地區(qū)茶葉低溫氣象指數(shù)保險(xiǎn)試點(diǎn)方案》，但主要限于農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，對(duì)城市領(lǐng)域的拓展和創(chuàng)新不足。就城市災(zāi)害保險(xiǎn)而言，目前只有針對(duì)暴雨、大風(fēng)的保險(xiǎn)險(xiǎn)種，城市熱害、霧霾、雪災(zāi)、雹災(zāi)等均不在保險(xiǎn)范圍之列，未來(lái)需要不斷創(chuàng)新城市自然災(zāi)害保險(xiǎn)及再保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，增強(qiáng)城市災(zāi)害抗御能力。

4.5 充分發(fā)揮基層作用，提高公眾防災(zāi)減災(zāi)參與度

要充分發(fā)揮基層在氣象防災(zāi)減災(zāi)中的作用，特別要把街道、社區(qū)和重點(diǎn)單位作為直接組織參與防災(zāi)減災(zāi)的中堅(jiān)力量，進(jìn)一步充分發(fā)揮街道、社區(qū)、重點(diǎn)單位快速響應(yīng)、各自為戰(zhàn)的能力。同時(shí)，各類企事業(yè)和社會(huì)公眾是城市氣象災(zāi)害的主要受體，也是防災(zāi)減災(zāi)行動(dòng)的重要主體。要充分發(fā)動(dòng)各類社會(huì)主體主動(dòng)參與氣象災(zāi)害防御工作，支持公益性社會(huì)組織和志愿者隊(duì)伍等社會(huì)力量開(kāi)展氣象災(zāi)害防御知識(shí)宣傳、應(yīng)急演練、災(zāi)害救援等氣象災(zāi)害防御活動(dòng)，建立完善氣象防災(zāi)減災(zāi)工作表彰獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，全面提高公眾防災(zāi)減災(zāi)參與度，提升防災(zāi)減災(zāi)自救互救能力。

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杭州市人民政府)