張朋非

【摘要】隨著PPP項(xiàng)目規(guī)模化發(fā)展、加速落地，執(zhí)行過(guò)程中也出現(xiàn)了立法不明確、稅收政策不完善、社會(huì)資本方和地方政府積極性有限等問(wèn)題。本文通過(guò)分析PPP模式出現(xiàn)的問(wèn)題，分別從國(guó)家立法、政府推進(jìn)、社會(huì)資本方參與、銀行支持等角度提出了政策建議。

【關(guān)鍵詞】投資融資 PPP 商業(yè)銀行

政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式作為轉(zhuǎn)變政府職能、激發(fā)市場(chǎng)活力、打造經(jīng)濟(jì)新增長(zhǎng)點(diǎn)的重要舉措，以及促進(jìn)大眾創(chuàng)業(yè)萬(wàn)眾創(chuàng)新、增加公共產(chǎn)品公共服務(wù)的“雙引擎”，越來(lái)越受到各級(jí)政府、各類(lèi)參與方的高度重視。隨著PPP項(xiàng)目加速落地，PPP模式對(duì)基建投資的拉動(dòng)作用將越來(lái)越明顯，與此同時(shí)規(guī)?；l(fā)展過(guò)程中也出現(xiàn)一些新的問(wèn)題。

一、PPP模式方興未艾

目前，財(cái)政部、發(fā)改委PPP項(xiàng)目庫(kù)規(guī)模分別達(dá)到12萬(wàn)億元和4.2萬(wàn)億元。此前財(cái)政部已公布兩批示范項(xiàng)目，金額分別為1800億元、6589億元，目前正聯(lián)合20個(gè)部委開(kāi)展第三批PPP示范項(xiàng)目評(píng)審工作，總投資金額預(yù)計(jì)將進(jìn)一步增長(zhǎng)到1萬(wàn)億元。

全國(guó)PPP綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)顯示，7月末全國(guó)PPP綜合信息平臺(tái)入庫(kù)項(xiàng)目10170個(gè)，總投資金額超過(guò)12萬(wàn)億元。進(jìn)入執(zhí)行階段的示范項(xiàng)目數(shù)量也呈增多趨勢(shì)，在2016年1月、3月、6月底各時(shí)點(diǎn)的比例分別為28%、32%、45%。支持PPP項(xiàng)目發(fā)展相關(guān)政策的效果不斷顯現(xiàn)，年初的項(xiàng)目簽約率、開(kāi)工率雙底局面大有所改觀。

隨著PPP逐步推廣落地，地方PPP項(xiàng)目需求不斷加大，未來(lái)幾年P(guān)PP進(jìn)入集中釋放期，據(jù)測(cè)算地方財(cái)政所能承受的PPP項(xiàng)目約在20萬(wàn)億以上，市場(chǎng)空間巨大。

二、PPP項(xiàng)目推進(jìn)尚有一定障礙

自2013年底推進(jìn)PPP改革以來(lái)，財(cái)政部已初步建立了“法律+政策+指引合同標(biāo)準(zhǔn)”三位一體的制度體系，并將PPP應(yīng)用領(lǐng)域擴(kuò)大到包括能源、交通、市政等在內(nèi)的19個(gè)領(lǐng)域。但截止7月底項(xiàng)目庫(kù)中已落地的投資額僅1萬(wàn)億元，落地率不足10%。究其原因主要有以下幾個(gè)方面：

（一）PPP立法需進(jìn)一步明確

PPP領(lǐng)域立法的各部委意見(jiàn)沖突一直存在，主要集中于PPP和特許經(jīng)營(yíng)的定義和范圍、項(xiàng)目操作的流程和主管部門(mén)、項(xiàng)目合同性質(zhì)和爭(zhēng)議解決，以及社會(huì)資本的選擇等方面，而上述領(lǐng)域正是PPP項(xiàng)目落地的關(guān)鍵因素。而在實(shí)際操作過(guò)程中，PPP模式與招標(biāo)投標(biāo)法、政府采購(gòu)法、土地管理法、行政訴訟法、仲裁法、合同法、擔(dān)保法、預(yù)算法等都有摩擦，存在法律上的模糊地帶。

（二）稅收支持政策有待進(jìn)一步完善和落實(shí)

PPP模式涉及所得稅、增值稅、耕地占用稅、土地使用稅、契稅等多個(gè)方面，但缺乏系統(tǒng)、專(zhuān)門(mén)的稅收支持政策，存在稅收優(yōu)惠力度不足、地方政府對(duì)稅收優(yōu)惠執(zhí)行不到位、稅收政策與其他政策工具協(xié)調(diào)、配合程度不夠等情況。

（三）社會(huì)資本參與積極性受限

一是中標(biāo)難?，F(xiàn)階段PPP領(lǐng)域多為投資金額大、回報(bào)周期長(zhǎng)的基礎(chǔ)設(shè)施類(lèi)項(xiàng)目，最有競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的是實(shí)力雄厚、資信良好的央企和地方國(guó)企，生命周期較短、要求短期回報(bào)的民營(yíng)企業(yè)很難參與。從全國(guó)看，上市公司、國(guó)企PPP項(xiàng)目中標(biāo)率為90%，非上市民營(yíng)企業(yè)很難中標(biāo)，特別是一些回報(bào)較高的優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目。二是融資難。PPP項(xiàng)目自身一般沒(méi)有可供抵押的土地或房產(chǎn)，往往需要社會(huì)資本方提供額外的抵押擔(dān)保進(jìn)行融資。一些項(xiàng)目在中標(biāo)后，因社會(huì)資本方在出資、擔(dān)保等方面的問(wèn)題而徘徊不前，導(dǎo)致項(xiàng)目融資困難、開(kāi)工率不高。

（四）各地政府對(duì)PPP的認(rèn)識(shí)和推進(jìn)態(tài)度不一

從PPP項(xiàng)目入庫(kù)情況看，各地政府對(duì)PPP需求迫切，各地政府也在逐步建立一些由政府主導(dǎo)推進(jìn)的PPP發(fā)展基金，但是從有效促成PPP項(xiàng)目落地角度分析，政府方對(duì)PPP模式的推動(dòng)還有待深化。具體表現(xiàn)為對(duì)PPP在改善民生、拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)的功能認(rèn)識(shí)不足，推進(jìn)PPP模式的決心不夠堅(jiān)定，對(duì)推進(jìn)PPP模式的專(zhuān)業(yè)技能、項(xiàng)目談判能力有待進(jìn)一步提高，部門(mén)間的協(xié)調(diào)推進(jìn)效率尚待提升，政府的履約能力還有待市場(chǎng)檢驗(yàn)。

三、推進(jìn)PPP模式發(fā)展的對(duì)策

推廣PPP模式作為新一輪改革中體制創(chuàng)新的重要內(nèi)容，能夠激發(fā)社會(huì)資本公的活力，有效提高政府投資效率。為進(jìn)一步發(fā)揮PPP促進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)、支持新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的作用，提出如下建議。

（一）完善PPP模式立法和政策支持

一是加快PPP領(lǐng)域立法進(jìn)展，明確的立法有利于協(xié)調(diào)好發(fā)改和財(cái)政的分歧，避免政出多門(mén)，并通過(guò)頂層設(shè)計(jì)協(xié)調(diào)法條沖突，避免實(shí)操中灰色地帶風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)給社會(huì)資本以穩(wěn)定的預(yù)期和強(qiáng)烈信心。二是進(jìn)一步完善PPP稅收優(yōu)惠政策，對(duì)涉及資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓移交、虧損彌補(bǔ)、化解存量債務(wù)等方面的PPP項(xiàng)目完善稅收政策，并予以一定的稅收優(yōu)惠。三是加強(qiáng)政策宣傳，引導(dǎo)政府方、社會(huì)資本方、項(xiàng)目公司熟練掌握、靈活運(yùn)用各類(lèi)政策，發(fā)揮PPP模式在節(jié)能節(jié)水、養(yǎng)老醫(yī)療等民生領(lǐng)域的撬動(dòng)效應(yīng)。

（二）提高地方政府執(zhí)行力

PPP模式對(duì)我國(guó)行業(yè)主管部門(mén)的專(zhuān)業(yè)素質(zhì)和管理體制都提出了更高的要求。各級(jí)政府部門(mén)應(yīng)充分認(rèn)識(shí)PPP的體制機(jī)制優(yōu)勢(shì)，強(qiáng)化履約責(zé)任，在源頭上把準(zhǔn)PPP模式發(fā)展的大方向，避免單純?yōu)榱私鉀Q資金壓力而引進(jìn)PPP；加強(qiáng)內(nèi)部的協(xié)同合作，理順行政流程，提高執(zhí)行效率和實(shí)際操作能力；公開(kāi)公正選擇社會(huì)資本，定期公開(kāi)財(cái)政承受能力指標(biāo)，及時(shí)、充分披露PPP項(xiàng)目情況、監(jiān)管信息等，提高社會(huì)資本參與的積極性。

（三）強(qiáng)化社會(huì)資本方核心能力建設(shè)

PPP模式涉及項(xiàng)目運(yùn)作權(quán)流程，需要較高的運(yùn)作能力，從而對(duì)社會(huì)資本方也提出了更高要求。一是加強(qiáng)自身技術(shù)建設(shè)，并通過(guò)技術(shù)整合，發(fā)展和提升核心專(zhuān)業(yè)技術(shù)，增加項(xiàng)目中標(biāo)機(jī)率、運(yùn)營(yíng)效率；二是加大專(zhuān)業(yè)人才的培養(yǎng)與引進(jìn)，提高對(duì)項(xiàng)目的策劃能力、資源整合能力、專(zhuān)業(yè)運(yùn)作能力；三是強(qiáng)化協(xié)同合作，通過(guò)多方組成聯(lián)合體模式，發(fā)揮各自的資源、資質(zhì)優(yōu)勢(shì)，分散、降低經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，共同合作、共享收益，提高項(xiàng)目整體質(zhì)量和各方效益。

（四）加強(qiáng)金融支持力度

PPP模式的發(fā)展為商業(yè)銀行提供了新的業(yè)務(wù)機(jī)遇，商業(yè)銀行特別是大型國(guó)有商業(yè)銀行也以其充足的信貸資源、成熟的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和調(diào)查體系、豐富的項(xiàng)目評(píng)估審批運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)，為PPP項(xiàng)目提供了有力支持。未來(lái)，商業(yè)銀行一方面應(yīng)加強(qiáng)項(xiàng)目融資、并購(gòu)貸款、銀團(tuán)貸款、理財(cái)資管業(yè)務(wù)、投行咨詢(xún)等金融服務(wù)在PPP領(lǐng)域的具體應(yīng)用，滿足PPP項(xiàng)目的個(gè)性化特點(diǎn)，另一方面還要積極創(chuàng)新。例如探索PPP項(xiàng)目資產(chǎn)證券化業(yè)務(wù)，用表外資金購(gòu)買(mǎi)PPP資產(chǎn)證券化產(chǎn)品，利用PPP項(xiàng)目的安全性、長(zhǎng)期性等特點(diǎn)，調(diào)節(jié)銀行理財(cái)產(chǎn)品或資管計(jì)劃的風(fēng)險(xiǎn)和久期，還可參與PPP項(xiàng)目資產(chǎn)證券化的設(shè)計(jì)產(chǎn)品和承銷(xiāo)。