馬婉

[摘 要]解放初期的上海里弄五方雜處，形同一盤散沙，難以統(tǒng)一管理。中國(guó)共產(chǎn)黨從上?；鶎由鐣?huì)的特點(diǎn)出發(fā)，以漸進(jìn)式方式取消舊保甲制度的同時(shí)，逐步在全市建立起居民委員會(huì)，形成新的社會(huì)治理組織網(wǎng)絡(luò)，并充分發(fā)揮其社會(huì)治理功能，清除舊社會(huì)余毒，理順社會(huì)秩序，提升居民福利，穩(wěn)定人心，從而產(chǎn)生了聚沙成塔的效應(yīng)，穩(wěn)定社會(huì)秩序，進(jìn)而鞏固新生政權(quán)，為上海城市的新發(fā)展奠定了良好基礎(chǔ)。

解放初期；上海；居民委員會(huì)；創(chuàng)建；作用

[關(guān)鍵詞]

[中圖分類號(hào)] C911 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1009-928X（2017）04-0016-03

1949年5月，上海解放。當(dāng)時(shí)的上海市區(qū)人口密度高，平均每平方公里達(dá)14.7萬人；而且流動(dòng)性大，85%以上的人口來自于外省市。同時(shí)，與農(nóng)村家族聚居的情況不同的是，上海里弄居民成份復(fù)雜；居民間社會(huì)關(guān)系模糊；基層社會(huì)利益多元；社團(tuán)交錯(cuò)、幫會(huì)林立，難以統(tǒng)一管理。[1]面對(duì)如此復(fù)雜的新情況、新問題，中國(guó)共產(chǎn)黨僅僅依靠長(zhǎng)期在農(nóng)村積累的社會(huì)治理經(jīng)驗(yàn)已無法應(yīng)對(duì)。中國(guó)共產(chǎn)黨要在上海這一大城市站穩(wěn)腳跟，鞏固新生的人民政權(quán)，必須以強(qiáng)大的社會(huì)治理能力，穩(wěn)定社會(huì)秩序。對(duì)此，中國(guó)共產(chǎn)黨從統(tǒng)合五方雜居的街巷里弄入手，以循序漸進(jìn)的思維和有效的治理方式，把一盤散沙式的數(shù)百萬市民迅速組織整合起來，使城市的生產(chǎn)、生活有序化，初步展示了治理國(guó)家的能力。

（一）改造利用保甲制與創(chuàng)立新組織并行，實(shí)現(xiàn)治理體系的“軟著陸”。1949年5月，上海解放后，中國(guó)共產(chǎn)黨成立了上海市軍事管制委員會(huì)。一般而言，中國(guó)共產(chǎn)黨解放一個(gè)城市，接管委員會(huì)隨即宣布廢除民國(guó)政府施行的舊的保甲制度。但鑒于當(dāng)時(shí)上海經(jīng)濟(jì)蕭條、群眾基礎(chǔ)薄弱的現(xiàn)實(shí)壓力，以及黨在上海城市基層沒有形成自己的組織體系，無法迅速穩(wěn)定新生政權(quán)的角度考量，上海并未采用立即廢除保甲制度的辦法，而是采取“穩(wěn)步前進(jìn)，逐步改造”的漸進(jìn)式取消方針。[2]對(duì)于市政管理有直接關(guān)系的保甲組織暫行保留，對(duì)保甲人員進(jìn)行有區(qū)別的保留?！吧贁?shù)有重大罪惡行為，人人痛恨的保甲人員，應(yīng)予逮捕法辦。但對(duì)一般保甲長(zhǎng)在短時(shí)期內(nèi)，仍須暫行利用，使之有助于社會(huì)治安之維持”。[3]通過改造、利用的辦法繼續(xù)發(fā)揮舊的保甲制在社會(huì)治理中的作用。

在舊體制繼續(xù)運(yùn)行的同時(shí)，中國(guó)共產(chǎn)黨開始嘗試在里弄中建立新的居民組織。為了順應(yīng)群眾居住生活的需要，相繼建立自來水管理委員會(huì)、清潔衛(wèi)生小組、防火小組、戶籍校正小組、各救濟(jì)委員會(huì)等與居民生活切身相關(guān)的里弄基層組織。這些基層組織的成立，一方面切實(shí)解決了居民生活中以前幾乎無法解決的老大難問題，贏得了民心；另一方面，與居民建立了初步的聯(lián)系，為之后取消保甲，建立居民委員會(huì)準(zhǔn)備了條件。

1950年，上海幾個(gè)規(guī)模較大、群眾基礎(chǔ)較好的里弄建立了綜合性居民福利組織——居民福利委員會(huì)（或稱居民福利互助會(huì)）。較之之前的里弄組織，居民福利委員會(huì)明確提出“為人民服務(wù)”的宗旨，一切“從群眾需要出發(fā)”，并制訂出一套健全的辦事制度。居民福利委員會(huì)首次提出了里弄居民委員會(huì)組織的概念，表明了一種新的社會(huì)治理組織和治理機(jī)制的誕生。

1950年2月，上海遭受了退踞臺(tái)灣等海島的國(guó)民黨當(dāng)局的連續(xù)轟炸，一場(chǎng)大規(guī)模的群眾運(yùn)動(dòng)——反轟炸斗爭(zhēng)由此開始。各里弄開始組建人民防護(hù)隊(duì)，組織群眾防特、防匪、反轟炸。1950年冬，市、區(qū)各級(jí)又相繼成立了“冬防指揮部”，各區(qū)按街道建立了“冬防服務(wù)隊(duì)”，負(fù)責(zé)防特、防匪、防空、防火工作，還開展居民福利、醫(yī)療服務(wù)、辦識(shí)字班等工作，在發(fā)動(dòng)群眾、協(xié)助政府宣傳愛國(guó)、維護(hù)社會(huì)治安等方面也發(fā)揮了很大的作用，成為全市范圍內(nèi)建立的第一個(gè)統(tǒng)一的基層組織。到1951年4月，全市建立“冬防服務(wù)隊(duì)”共2020個(gè)，隊(duì)員達(dá)174846人，幾乎覆蓋各個(gè)里弄，是里弄居民委員會(huì)的雛形。

為了鞏固冬防服務(wù)隊(duì)的社會(huì)化效果，1951年4月20日，上海市人民政府召開全市街道里弄居民代表會(huì)議，共1561名街道里弄代表出席，通過了“在原有的人民冬防服務(wù)隊(duì)的基礎(chǔ)上建立里弄居民委員會(huì)”的方案。6月14日，市民政局正式發(fā)出《改變里弄組織形式的通知》，要求各區(qū)將冬防隊(duì)改編為街道里弄的日常福利安全組織——街道里弄居民委員會(huì)。居民委員會(huì)自此成立。這樣，在上海，居民委員會(huì)取代了國(guó)民黨時(shí)期的保甲制度。中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的新生基層社會(huì)組織及治理體制也隨之產(chǎn)生。

（二）由點(diǎn)到面，實(shí)現(xiàn)居民委員會(huì)組織“全覆蓋”，形成了新的社會(huì)治理網(wǎng)絡(luò)。上海街道里弄居民委員會(huì)初設(shè)時(shí)，并未直接在全市推行，而是先以群眾基礎(chǔ)較好的工人住宅區(qū)普陀區(qū)梅芳里為試點(diǎn)，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，不斷完善，然后逐步在全市范圍內(nèi)推廣。在試點(diǎn)推行的過程中，初建的居民委員會(huì)逐漸顯現(xiàn)了一些問題。諸如：居委會(huì)的管轄范圍大小不一，大的二三百戶，小的僅有三四十戶；居委會(huì)的組織人員成份較為復(fù)雜，甚至有些居委會(huì)還存在著原幫會(huì)、保甲人員任職的情況；居委會(huì)的職責(zé)也相對(duì)模糊，有些職權(quán)流于形式等。

針對(duì)這種情況，自1952年起，黨和政府結(jié)合勞動(dòng)就業(yè)登記，開始了全市第一次的居民委員會(huì)整頓完善工作。12月，上海市民政局發(fā)出《上海市居民委員會(huì)組織暫行辦法（草案）》，對(duì)居民委員會(huì)的組織范圍、職權(quán)范圍，居委會(huì)委員的產(chǎn)生辦法做了初步規(guī)范，規(guī)定：每個(gè)居民委員會(huì)一般以3000人口為范圍，特殊情況下，不超過一萬人，不少于1000人；居民委員會(huì)委員由居民代表會(huì)議選舉產(chǎn)生。

第一次的整頓完善減少了居民委員會(huì)初建時(shí)管轄范圍不平衡的情況，同時(shí)讓一些“成份好、扎根牢”的工人階級(jí)成為了居委會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)核心。但是，在區(qū)劃問題上，按行政區(qū)劃一刀切的統(tǒng)一劃分使得有些區(qū)劃過大，居民間互不認(rèn)識(shí)，導(dǎo)致開會(huì)難、辦事難，有些工作根本無法開展。而且，在居委會(huì)的組織保障上，雖然保證了“工人階級(jí)”在居民委員會(huì)中的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，但并沒有考慮到這些人員有本職工作，無法全身心地投入到居委會(huì)的工作中來。

1954年4月，規(guī)模更大、更加規(guī)范徹底的第二次全市范圍整頓完善工作開始了。1953年6月24日，上海市委辦公廳針對(duì)居民委員會(huì)成立兩年來的實(shí)際情況，頒布《對(duì)里弄工作幾個(gè)問題的意見（草案）》，進(jìn)一步明確了居民委員會(huì)的性質(zhì)和任務(wù)，并對(duì)居民委員會(huì)的組織編制、機(jī)構(gòu)設(shè)置、經(jīng)費(fèi)運(yùn)作等作了詳盡的規(guī)范。

兩次連續(xù)的里弄組織整頓完善，清理了里弄組織中的殘余反革命分子、封建殘余勢(shì)力以及社會(huì)治安危害分子，健全了里弄居民委員會(huì)組織。與此同時(shí)，隨著居民委員會(huì)的完善，居委會(huì)組織的覆蓋面得到了迅速發(fā)展。至1954年1月，全市共有居民委員會(huì)1847個(gè)，居民小組約有36000個(gè)，居民委員會(huì)委員95284人，遍布了上海的11155條里弄。[4]自此，居委會(huì)組織基本做到了全覆蓋，形成了一個(gè)自上而下較為完善的社會(huì)基層組織網(wǎng)絡(luò)，將上海社會(huì)基層大量的散沙似的無組織人群聚集了起來，編入國(guó)家可調(diào)控的政治力量中來，聚沙成塔，在城市建設(shè)中發(fā)揮著獨(dú)特而又巨大的作用。

（三）居民委員會(huì)對(duì)于穩(wěn)定社會(huì)秩序、鞏固新政權(quán)功不可沒。首先，利用居民委員會(huì)協(xié)助政府維護(hù)治安，肅清社會(huì)余毒，治理社會(huì)病態(tài)。解放初期，由于新舊政權(quán)交替所產(chǎn)生的統(tǒng)治真空帶來了嚴(yán)重的社會(huì)治安問題。上海地區(qū)反革命活動(dòng)猖獗，黃賭毒之風(fēng)盛行。失敗的國(guó)民黨在離開上海時(shí)曾放言：共產(chǎn)黨在上?！岸撞簧先齻€(gè)月”，“紅的進(jìn)來，黑的出去”。[5]然而，解放初期上海社會(huì)治理的成效則讓這個(gè)預(yù)言徹底破滅。在居委會(huì)的有效運(yùn)作下，政府對(duì)基層社會(huì)控制能力大大增強(qiáng)，很多隱藏在基層社會(huì)的各種黑暗勢(shì)力難逃居民群眾的眼睛，被揭發(fā)出來。一批不愿悔改而轉(zhuǎn)入地下的暗娼、癮君子、賭棍在居委會(huì)的嚴(yán)密監(jiān)視下，被揭露后遣送勞動(dòng)教養(yǎng)；不少隱蔽深處的反革命分子和不法分子被居民檢舉后逮捕，僅北四川路區(qū)，由居民檢舉破獲的反革命案件就達(dá)1500多件。[6]在居民委員會(huì)的管理下，“過去是販毒、吸毒、強(qiáng)盜、妓女、賭棍、癟三、流氓的天下”的里弄，僅經(jīng)數(shù)年，面貌煥然一新。[7]

其次，利用居民委員會(huì)促進(jìn)社會(huì)文明新風(fēng)尚。居委會(huì)通過組織居民讀報(bào)組等活動(dòng)，宣傳黨和國(guó)家的各項(xiàng)方針政策，激發(fā)居民的政治熱情，使政令通達(dá)。在解放初的各項(xiàng)運(yùn)動(dòng)中，居委會(huì)還著力培育居民的愛國(guó)意識(shí)，引導(dǎo)里弄居民為國(guó)獻(xiàn)力?？姑涝陂g，上海里弄居民捐獻(xiàn)飛機(jī)大炮款項(xiàng)達(dá)165億元。在簽訂“愛國(guó)公約”活動(dòng)中，約有70%的里弄婦女和居民簽訂了愛國(guó)公約，幾乎家家訂約，人人保證。原來“賭博吵架是弄內(nèi)小市民的日常功課”，“現(xiàn)在變成讀報(bào)識(shí)字”。[8]總之，居民委員會(huì)的建立，使得原本烏煙瘴氣的上海社會(huì)為之一清，出現(xiàn)了保甲治下不曾有過的新氣象。

第三，居民委員會(huì)還將以往保甲僅在紙上談兵的社會(huì)福利計(jì)劃變成了現(xiàn)實(shí)。為了解決居民實(shí)際生活方面的問題，各居民委員會(huì)根據(jù)所轄區(qū)域的具體情況，組織居民修造便池、疏通陰溝、修理路面，增設(shè)公用電話、路燈，修繕了危險(xiǎn)房屋等等。據(jù)1955年底上海統(tǒng)計(jì)：由居民委員會(huì)經(jīng)手裝置了約有5萬多戶集體電表，1855個(gè)公用給水站，緩解用水難問題；舉辦了4632個(gè)識(shí)字班，學(xué)生達(dá)8萬余人；組織了2700個(gè)失學(xué)青年自學(xué)小組，參加學(xué)生共5萬余人。[9]此外，解決居民糾紛，提升居民文明素質(zhì)也是居民委員會(huì)致力的工作內(nèi)容之一。僅1953年一年，以居委會(huì)名義為居民調(diào)解糾紛的即達(dá)75000多件。[10]各種形式的“掃盲”運(yùn)動(dòng)在全市范圍的居民委員會(huì)開展，例如，普陀區(qū)梅芳里居民委員會(huì)組織速成識(shí)字班、掃盲協(xié)會(huì)、輔導(dǎo)小組，使得居民的文化程度在短時(shí)期里有了較大提高。

總之，大到國(guó)際國(guó)內(nèi)大事，小到柴米油鹽，居委會(huì)都根據(jù)當(dāng)時(shí)的政治、經(jīng)濟(jì)形勢(shì)需要，緊密圍繞黨和政府的中心工作，開展各種形式的工作，提高居民福利，讓居民真正嘗到了福利普惠的甜頭，以此促進(jìn)社會(huì)主義革命和建設(shè)事業(yè)的順利進(jìn)行。

作為現(xiàn)代化大都市，今天的上海雖與解放初期的境況不可同日而語，但如何統(tǒng)合社會(huì)基層依然是一個(gè)值得探究的大課題?；仡櫧夥懦跗谏虾＠锱用窠M織及治理的歷史經(jīng)驗(yàn)，對(duì)現(xiàn)今加強(qiáng)基層組織建設(shè)，提高城市治理現(xiàn)代化仍有著重要的借鑒意義。

第一，一切從實(shí)際出發(fā)，完善制度，是穩(wěn)固基層組織的有力保證。居民委員會(huì)在建立的過程，并未直接套用以往農(nóng)村管理的經(jīng)驗(yàn)，而是根據(jù)上海里弄的實(shí)際情況，制定與完善居委會(huì)的各項(xiàng)制度。同時(shí)，居委會(huì)在各管轄區(qū)域推行居民福利活動(dòng)時(shí)，更是根據(jù)各轄區(qū)內(nèi)的實(shí)際情況，來制定相對(duì)應(yīng)的福利政策，所以才取得了顯著成效。當(dāng)今，各基層社區(qū)情況不同，居民所需求的福利也各不相同，從實(shí)際出發(fā)制定相關(guān)政策，則有利于真正地提升居民福利，穩(wěn)固基層組織的建設(shè)。

第二，發(fā)揮群眾積極性，是活躍基層組織的有效方法。解放初期，上海的里弄及生活其中的人群關(guān)系復(fù)雜，如同一盤散沙，難以統(tǒng)合。在建立居民委員會(huì)的過程中，我黨“從群眾中來，到群眾中去”，發(fā)掘 “積極分子”通過他們?nèi)F(tuán)結(jié)周邊群眾，將里弄居民最大限度地發(fā)動(dòng)起來，最終達(dá)到了社會(huì)治理的良好效果。當(dāng)前，在開展基礎(chǔ)組織活動(dòng)中，也應(yīng)充分發(fā)揮群眾中積極分子的主動(dòng)性，通過群眾發(fā)現(xiàn)、檢舉不良行為，維護(hù)、弘揚(yáng)社會(huì)正義，是發(fā)揮基層組織作用行之有效的方法。

第三，從群眾需求出發(fā)，是建好基層組織的“硬手段”。解放初期上海居民委員會(huì)能迅速地統(tǒng)合里弄居民群眾，還在于其堅(jiān)持“解決居民的公共福利問題”[11]的宗旨，這也是居民委員會(huì)與里弄舊式基層組織最大的區(qū)別。在居民委員會(huì)的創(chuàng)建與活動(dòng)的過程中，都始終貫徹這一宗旨。全心全意為人民服務(wù)是我黨的宗旨，是黨的活動(dòng)的根本出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。當(dāng)下，在強(qiáng)調(diào)基層組織的政治性之外，為居民創(chuàng)造福利，提升居民的文明素質(zhì)，回應(yīng)人民群眾的訴求，是建設(shè)基層組織永恒的宗旨。

參考文獻(xiàn)

[1]關(guān)于對(duì)“城市居民委員會(huì)組織通則”和“城市街道辦事處組織通則的意見”（1954年3月20日）[Z].上海檔案館，檔案號(hào)：A6-2-156.

[2]上海市民政局.一年來民政工作總結(jié)（節(jié)錄）（1950年5月20日）[A].上海解放（下）[M].北京：中國(guó)檔案出版社，2009.467.

[3]中共中央文件選集：第18冊(cè)[M].北京：中共中央黨校出版社，1992.8.

[4]里弄組織情況（1954年9月）[Z].上海檔案館，檔案號(hào)：A6-2-158.

[5]轉(zhuǎn)引自熊月之.上海通史：第13卷[M].上海：上海人民出版社，1999.2.

[6][10]屠基遠(yuǎn).上海市居民委員會(huì)整頓工作情況——在上海市人民政府第75次行政會(huì)議上的報(bào)告摘要[N].解放日?qǐng)?bào)，1954-12-17.

[7]文匯報(bào)1950-2-7.

[8]上海市街道里弄居民組織工作情況（1952年6月12日）[Z].上海市檔案館藏，檔案號(hào)：B168-1-760.

[9]居民委員會(huì)調(diào)查報(bào)告[Z].上海市民政局檔案，檔案號(hào)35—116.

[11]上海市居民委員會(huì)組織暫行條例（草案）（1953年10月）[Z].上海檔案館，檔案號(hào)：A6-2-66.