（中國國土資源經(jīng)濟(jì)研究院，北京 101149）

完善地質(zhì)調(diào)查項(xiàng)目管理關(guān)鍵在于機(jī)制創(chuàng)新—成都地調(diào)中心和四川省國土資源廳地調(diào)專項(xiàng)項(xiàng)目管理調(diào)研分析

孫玉科，王永生

（中國國土資源經(jīng)濟(jì)研究院，北京 101149）

本文基于實(shí)地調(diào)研對(duì)我國西南地區(qū)地質(zhì)礦產(chǎn)調(diào)查評(píng)價(jià)專項(xiàng)項(xiàng)目管理的現(xiàn)狀、問題與對(duì)策進(jìn)行了思考。結(jié)論認(rèn)為，當(dāng)前我國西南地區(qū)地質(zhì)礦產(chǎn)調(diào)查評(píng)價(jià)專項(xiàng)取得了四項(xiàng)主要進(jìn)展：對(duì)接經(jīng)濟(jì)社會(huì)需求，建立三級(jí)管理體系，出臺(tái)相關(guān)管理制度，屬地管理集中統(tǒng)一。同時(shí)也還存在三個(gè)問題：省廳參與有限，監(jiān)管存在盲區(qū)；管理日漸繁瑣，制度落實(shí)不夠；委托業(yè)務(wù)耗時(shí)，效果差強(qiáng)人意；預(yù)算指揮運(yùn)行，執(zhí)行常有偏離。為完善地質(zhì)礦產(chǎn)調(diào)查評(píng)價(jià)專項(xiàng)項(xiàng)目管理，本文建議：一要明確職責(zé)，加緊配套，完善項(xiàng)目管理；二要優(yōu)化程序，減少環(huán)節(jié)，穩(wěn)定項(xiàng)目管理；三要嚴(yán)格獎(jiǎng)懲，推進(jìn)內(nèi)審，保障項(xiàng)目實(shí)施；四要以需求為導(dǎo)向，以應(yīng)用為中心，推進(jìn)成果社會(huì)化。

項(xiàng)目管理；地質(zhì)調(diào)查；運(yùn)行機(jī)制

為了解《地質(zhì)礦產(chǎn)調(diào)查評(píng)價(jià)專項(xiàng)項(xiàng)目管理辦法》（國土資發(fā)〔2014〕153號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱《辦法》）落實(shí)效果以及地質(zhì)調(diào)查項(xiàng)目管理情況，2015年10月29—31日，筆者赴成都地調(diào)中心和四川省國土資源廳進(jìn)行了專題調(diào)研。通過座談?dòng)懻摗柧碚{(diào)查、實(shí)地考察等方式，調(diào)研組詳細(xì)了解了西南地區(qū)地調(diào)項(xiàng)目管理現(xiàn)狀。

一、經(jīng)驗(yàn)做法

中國地質(zhì)調(diào)查局成都地質(zhì)調(diào)查中心的職能主要是協(xié)調(diào)與監(jiān)督西南地區(qū)地質(zhì)調(diào)查工作，收集與管理西南地區(qū)地質(zhì)調(diào)查信息資料等[1]。2015年，該中心共承擔(dān)各類地調(diào)科研項(xiàng)目146項(xiàng)，總經(jīng)費(fèi)48049.20萬元，其中委托業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)28981.50萬元，自身承擔(dān)19067.70萬元。其對(duì)地調(diào)項(xiàng)目管理的主要經(jīng)驗(yàn)做法有以下幾方面。

1、對(duì)接經(jīng)濟(jì)社會(huì)需求

西南地區(qū)地調(diào)項(xiàng)目管理以國家戰(zhàn)略和地質(zhì)調(diào)查工作基本原則為指導(dǎo)，努力做到四個(gè)“堅(jiān)持”：一是堅(jiān)持地調(diào)項(xiàng)目的公益性定位，服務(wù)國家的社會(huì)經(jīng)濟(jì)建設(shè)；二是堅(jiān)持實(shí)行“大項(xiàng)目”機(jī)制，依托大項(xiàng)目，出大成果、出大人才，堅(jiān)持成果與出人才同步規(guī)劃、同步實(shí)施、同步考核；三是堅(jiān)持圍繞需求，跨學(xué)科、跨專業(yè)綜合部署，提高基礎(chǔ)學(xué)科建設(shè)水平；四是以堅(jiān)持國家重大發(fā)展戰(zhàn)略為導(dǎo)向，服務(wù)生態(tài)文明建設(shè)、一帶一路等發(fā)展戰(zhàn)略。具體操作上形成了貫穿項(xiàng)目始終的需求對(duì)接制度：在項(xiàng)目立項(xiàng)階段，對(duì)西南地區(qū)5省1市國土資源廳（局）進(jìn)行需求調(diào)研并征詢意見，精準(zhǔn)把握國家和地方需求；在項(xiàng)目部署安排時(shí)，廣泛征求社會(huì)意見；成果發(fā)布后，緊密結(jié)合社會(huì)公眾需求，便于后期項(xiàng)目繼續(xù)跟進(jìn)[2]。

2、建立三級(jí)管理體系

成都地調(diào)中心目前建立了總工室、業(yè)務(wù)室、項(xiàng)目組三級(jí)地調(diào)項(xiàng)目管理體系，各盡其能，各負(fù)其責(zé)?？偣な抑饕?fù)責(zé)組織中心承擔(dān)地調(diào)科研項(xiàng)目立項(xiàng)論證與實(shí)施各環(huán)節(jié)技術(shù)業(yè)務(wù)工作和內(nèi)部協(xié)調(diào)管理工作；業(yè)務(wù)室主要負(fù)責(zé)組織本室承擔(dān)地調(diào)科研項(xiàng)目立項(xiàng)論證與實(shí)施各環(huán)節(jié)技術(shù)業(yè)務(wù)工作和內(nèi)部協(xié)調(diào)管理工作；項(xiàng)目組主要負(fù)責(zé)組織開展項(xiàng)目工作。

3、出臺(tái)相關(guān)管理制度

從2010年以來，成都地調(diào)中心根據(jù)部局管理要求先后修改完善了項(xiàng)目管理、項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理等相關(guān)制度、辦法，并于2014年進(jìn)行了全面修改。內(nèi)容涉及項(xiàng)目管理、外協(xié)工作管理、績效考評(píng)、成果管理等。2015年，根據(jù)部、局相關(guān)管理要求又修訂了項(xiàng)目資金管理相關(guān)制度。如在委托業(yè)務(wù)方面，成都地調(diào)中心已形成了公平公正的委托招標(biāo)程序。2016年按照財(cái)政部的要求進(jìn)行了三批次招標(biāo)，招標(biāo)信息在政府采購網(wǎng)、國土資源部網(wǎng)站、中國地調(diào)局網(wǎng)站以及成都地調(diào)中心網(wǎng)站“四網(wǎng)”向社會(huì)公開，保證了中央財(cái)政資金公平、公正、公開地使用。

4、屬地管理集中統(tǒng)一

為克服地調(diào)項(xiàng)目多頭管理、層級(jí)太多的問題，中國地質(zhì)調(diào)查局2016年將西南地區(qū)承擔(dān)地調(diào)項(xiàng)目的63家單位都交給成都地調(diào)中心管理，實(shí)現(xiàn)了地調(diào)項(xiàng)目管理的相對(duì)集中、統(tǒng)一和高效。目前正在安排地調(diào)項(xiàng)目執(zhí)行情況、經(jīng)費(fèi)使用情況的大檢查，從三級(jí)質(zhì)量管理體系運(yùn)行情況、野外安全和保密工作情況、人才培養(yǎng)情況、設(shè)備配置和項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)執(zhí)行情況等八個(gè)方面進(jìn)行。目前已經(jīng)完成了60家單位的檢查工作，在544個(gè)地調(diào)項(xiàng)目中抽查了193個(gè)。

二、存在的問題

1、省廳參與有限，監(jiān)管存在盲區(qū)

在《辦法》中強(qiáng)調(diào)省廳有在立項(xiàng)時(shí)“提出本行政區(qū)域內(nèi)年度區(qū)域性基礎(chǔ)性地質(zhì)調(diào)查工作需求及安排建議”、在項(xiàng)目實(shí)施過程中加強(qiáng)監(jiān)督和參與成果驗(yàn)收等要求，但由于省廳地勘處本身工作繁忙，對(duì)地調(diào)項(xiàng)目的參與作用十分有限。另外，從地調(diào)項(xiàng)目承擔(dān)單位大檢查的結(jié)果看，目前的地調(diào)項(xiàng)目監(jiān)管還存在盲區(qū)。主要問題是一些項(xiàng)目承擔(dān)單位并沒有全部出臺(tái)有關(guān)地調(diào)項(xiàng)目的管理制度，這突出體現(xiàn)在一些行業(yè)部門和學(xué)校。有的科研單位雖然有項(xiàng)目管理辦法，但未建立三級(jí)質(zhì)量管理體系或存在體系不健全的現(xiàn)象。個(gè)別省級(jí)地勘局和省級(jí)地質(zhì)調(diào)查院在將項(xiàng)目交給下屬承擔(dān)單位后，就由各單位分別實(shí)施項(xiàng)目管理，沒有在省一級(jí)層面形成統(tǒng)一的規(guī)章制度。

2、管理日漸繁瑣，制度落實(shí)不夠

目前地調(diào)項(xiàng)目管理在日益規(guī)范的同時(shí)也存在程序繁瑣的問題，通常從頭年的11月份到第二年的4月份都進(jìn)行立項(xiàng)審查，同時(shí)還要進(jìn)行在研項(xiàng)目的中期檢查和成果評(píng)審。項(xiàng)目負(fù)責(zé)人每年花費(fèi)大量的時(shí)間用于提交各種臨時(shí)性材料，疲于應(yīng)付且用于科研的時(shí)間被壓縮。與此同時(shí)，不少項(xiàng)目管理制度落實(shí)情況不甚理想。如技術(shù)文檔管理，雖建立了相關(guān)制度，但實(shí)際執(zhí)行時(shí)文檔缺失的情況時(shí)有發(fā)生，缺失最多的是立項(xiàng)論證方案、年報(bào)、半年報(bào)等，還有部分審批意見、自檢互檢記錄不全，給后期的“痕跡”備查帶來困難。再如成果管理，任務(wù)書上對(duì)成果的要求偏籠統(tǒng)，大部分只需要提交成果報(bào)告，缺少對(duì)成果的層次分類，如產(chǎn)品的設(shè)計(jì)開發(fā)等。同時(shí)在立項(xiàng)階段就需要填寫成果績效表，對(duì)很多探索類課題來說，存在成果研判的困難，而對(duì)一些基礎(chǔ)性科研項(xiàng)目，其經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益的評(píng)價(jià)又很難進(jìn)行量化，成果績效沒有體現(xiàn)差別。

3、委托業(yè)務(wù)耗時(shí)，效果差強(qiáng)人意

目前的項(xiàng)目委托業(yè)務(wù)辦理突出的問題是程序耗時(shí)過長，2015年成都地調(diào)中心就花費(fèi)了2個(gè)多月的時(shí)間進(jìn)行公開招投標(biāo)，耗費(fèi)了大量的人力、財(cái)力。對(duì)委托業(yè)務(wù)進(jìn)行公開招投標(biāo)無疑是踐行政務(wù)公開的正確做法，但地調(diào)項(xiàng)目存在著自身的客觀規(guī)律，其評(píng)價(jià)的標(biāo)準(zhǔn)很多時(shí)候要看承擔(dān)單位的軟實(shí)力和以前的研究基礎(chǔ)，這些在招標(biāo)評(píng)審中有時(shí)很難體現(xiàn)，導(dǎo)致項(xiàng)目中標(biāo)得優(yōu)的單位不一定做的優(yōu)秀，很可能只是招標(biāo)書寫的好。此外，委托業(yè)務(wù)還存在著二次委托、隨意變更委托單位、無預(yù)算支出委托業(yè)務(wù)費(fèi)等情況。

4、預(yù)算指揮運(yùn)行，執(zhí)行常有偏離

項(xiàng)目預(yù)算目的在于保證項(xiàng)目順利運(yùn)行，但實(shí)際情況是項(xiàng)目預(yù)算是在指揮項(xiàng)目運(yùn)行，導(dǎo)致的問題有三點(diǎn)：一是立項(xiàng)時(shí)隨意削減預(yù)算的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。削減預(yù)算并不是根據(jù)項(xiàng)目需要進(jìn)行，而是以總的預(yù)算為基礎(chǔ)，按比例削減每個(gè)申報(bào)項(xiàng)目的預(yù)算，導(dǎo)致申報(bào)時(shí)各申報(bào)單位只能多報(bào)預(yù)算，以免實(shí)施項(xiàng)目時(shí)經(jīng)費(fèi)不夠。二是技術(shù)論證時(shí)存在以預(yù)算來定工作量，而不是以實(shí)際研究需要來定的情況。三是由于人頭費(fèi)等體制機(jī)制上的原因，有些項(xiàng)目在預(yù)算時(shí)多申請(qǐng)經(jīng)費(fèi)，但最后又花不完，導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行不夠又影響后續(xù)的項(xiàng)目申請(qǐng)。

三、完善地調(diào)項(xiàng)目管理的對(duì)策建議

1、明確職責(zé)，加緊配套，完善項(xiàng)目管理

一要逐步確立屬地化管理體系。建立地調(diào)局—大區(qū)地調(diào)中心—項(xiàng)目承擔(dān)單位三級(jí)管理體系，凸顯大區(qū)中心在地調(diào)項(xiàng)目管理中的重要地位，密切與地方政府尤其是國土資源廳的聯(lián)系，確保項(xiàng)目與地方需求相對(duì)接。二要明確省廳的職能邊界。在《辦法》中體現(xiàn)項(xiàng)目管理與行政管理的區(qū)別，依照相關(guān)法律法規(guī)建立權(quán)力清單和負(fù)面清單，對(duì)省廳的職責(zé)劃定邊界，做到切實(shí)可操作，該管事務(wù)合理合法。三要項(xiàng)目分級(jí)與管理分級(jí)對(duì)應(yīng)。2016年設(shè)定三級(jí)項(xiàng)目，管理也應(yīng)該是對(duì)應(yīng)的三級(jí)。如地調(diào)局管理一級(jí)項(xiàng)目，大區(qū)中心管理二級(jí)項(xiàng)目，各承擔(dān)單位管理三級(jí)項(xiàng)目。層層管理，只在項(xiàng)目有重大突破時(shí)可以共同檢查，以避免一個(gè)項(xiàng)目需不斷應(yīng)對(duì)各級(jí)檢查的情況。四要抓緊制定配套措施。地調(diào)局應(yīng)根據(jù)《辦法》制定出臺(tái)相應(yīng)的細(xì)化措施，使得《辦法》能盡快落地；同時(shí)，各級(jí)項(xiàng)目承擔(dān)單位也應(yīng)建立自己的管理制度。

2、優(yōu)化程序，減少環(huán)節(jié)，穩(wěn)定項(xiàng)目管理

一是優(yōu)化程序，簡(jiǎn)化對(duì)過程的監(jiān)管。評(píng)估所有項(xiàng)目管理程序，減少不必要或重復(fù)的環(huán)節(jié)。如立項(xiàng)論證與設(shè)計(jì)評(píng)審實(shí)際上存在著重復(fù)，可以將其二者合并以節(jié)省出更多的時(shí)間用于項(xiàng)目研究。二是減少日常事務(wù)性管理，改變疲于應(yīng)付的現(xiàn)狀。目前地調(diào)局以通知形式進(jìn)行的臨時(shí)性事務(wù)時(shí)有發(fā)生，應(yīng)減少這些方面的管理，讓各單位自己選擇適合自身的日常事務(wù)管理方式。三是主抓重點(diǎn)環(huán)節(jié)。參考國家自然科學(xué)基金項(xiàng)目的做法，在立項(xiàng)、中期檢查、驗(yàn)收評(píng)審這些關(guān)鍵環(huán)節(jié)上做好重點(diǎn)監(jiān)管。

3、嚴(yán)格獎(jiǎng)懲，推進(jìn)內(nèi)審，保障項(xiàng)目實(shí)施

一要建立獎(jiǎng)懲制度并嚴(yán)格執(zhí)行。對(duì)地調(diào)項(xiàng)目及時(shí)完成的單位要有相應(yīng)獎(jiǎng)勵(lì)措施，對(duì)未能及時(shí)提交項(xiàng)目成果的單位可以采取約談等措施，限期完成報(bào)告，以解決項(xiàng)目完成情況的歷史欠賬問題。二要建立內(nèi)審制度。在各承擔(dān)單位推行內(nèi)審制度，對(duì)提交的項(xiàng)目最終成果先行審查，以解決地質(zhì)資料匯交質(zhì)量不高、反復(fù)提交、檔案缺失等問題。

4、以需求為導(dǎo)向，以應(yīng)用為中心，推進(jìn)成果社會(huì)化

一是建立分層次的成果設(shè)計(jì)機(jī)制。鼓勵(lì)一些生產(chǎn)性的地調(diào)項(xiàng)目，根據(jù)自身特點(diǎn)和社會(huì)需求進(jìn)行產(chǎn)品研發(fā)。二是以大項(xiàng)目為抓手，推進(jìn)應(yīng)用。重視大項(xiàng)目，著力打造地區(qū)特色的地質(zhì)成果，以緊跟時(shí)代的成果服務(wù)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展。三是擴(kuò)大宣傳，促進(jìn)產(chǎn)品社會(huì)化。參考其他行業(yè)新品發(fā)布會(huì)的模式，在地調(diào)項(xiàng)目出成果后，以各種方式向社會(huì)公眾介紹其應(yīng)用的領(lǐng)域，使得各項(xiàng)成果能盡快得到應(yīng)用。

[1] 中國地質(zhì)調(diào)查局成都地質(zhì)調(diào)查中心[EB/OL].國土資源部網(wǎng)站.

[2] 張啟明：地調(diào)局成都中心對(duì)2016—2018年地質(zhì)工作部署開展二次需求調(diào)研[N].地質(zhì)調(diào)查報(bào)，2015-09-28.

（責(zé)任編輯：胡冬梅）

全國地質(zhì)礦產(chǎn)調(diào)查評(píng)價(jià)項(xiàng)目的地質(zhì)礦產(chǎn)調(diào)查評(píng)價(jià)項(xiàng)目管理與實(shí)施效果評(píng)估課題，編號(hào)：12120115058901。