千尋

2017年1月1日，中國食鹽改革正式落地實施，延續(xù)2700年的 食鹽劃區(qū)經營制度被打破。國務院在2016年4月22日正式發(fā) 布關于鹽業(yè)體制改革的文件，決定從2017年1月1日開始，鹽業(yè)企業(yè)可以打破地域限制，跨省跨區(qū)域銷售食鹽。

如今方案已經實施數(shù)月，卻出現(xiàn)了一些與預期相比差距較大的現(xiàn)象。近40多天的時間里，多個省份里出現(xiàn)了查扣外省食 鹽定點生產企業(yè)運來的食鹽的現(xiàn)象改革似乎碰到了一些挑戰(zhàn) ，而鹽業(yè)生意背后的利益博弈也逐漸浮現(xiàn)。

鹽改是大勢所趨

本次的鹽業(yè)專營體制改革可謂備受期待。食鹽專營制度的建立可以追溯到1996年5月。隨著經濟社會的快速發(fā)展，這一體制的弊端也日益顯現(xiàn)。

國家發(fā)改委經濟體制綜合改革司巡視員王強表示，弊端主要表現(xiàn)在三個方面。一是壟斷體制，推高鹽價，極大影響了消費者福利和消費者選擇權。二是壟斷專營體制抑制市場活力，整個行業(yè)的規(guī)模和效率都沒有得到充分的發(fā)揮。三是相關國企低效經營，導致腐敗等問題。效率低下，創(chuàng)新不足，質量差，尋租等壟斷體制的問題都出現(xiàn)在這個行業(yè)內，需要改革。

此次改革的重要內容是價格放開。方案明確，放開食鹽出廠、批發(fā)和零售價格，食鹽不再由政府定價，由企業(yè)根據(jù)生產經營成本、食鹽品質、市場供求狀況等因素自主決定?！斑@是符合市場運行規(guī)律的措施?！?四川省自貢市鹽業(yè)歷史博物館副館長程龍剛說。

其次，對食鹽生產企業(yè)和食鹽批發(fā)企業(yè)來說，更關鍵的改革在于兩條繩子的松綁——允許現(xiàn)有食鹽定點生產企業(yè)進入流通銷售領域，食鹽批發(fā)企業(yè)可開展跨區(qū)域經營。

程龍剛說：“過去，食鹽的生產企業(yè)只擁有生產權，而沒有食鹽的銷售權。但是，這次的改革打破了這個慣例，食鹽生產企業(yè)可以銷售食鹽。而且，本次改革給了食鹽生產企業(yè)更廣闊的空間，允許企業(yè)跨區(qū)域銷售，這就徹底地顛覆了過去的專商引岸制度?！?/p>

“食鹽生產企業(yè)和批發(fā)企業(yè)可以同臺競技，今后消費者在超市里看到的就不僅僅是本地食鹽品牌了，食鹽品種和品牌會越來越豐富?！蓖鯊娬f。

王強認為，此次改革打破了鹽行業(yè)缺乏競爭的局面，尤其是對食鹽批發(fā)企業(yè)沖擊很大。從前競爭力不強的鹽企可以依靠政府給的計劃生存，今后可能會被市場淘汰。

原國家經貿委運行局副局長、鹽業(yè)管理辦公室主任陳國衛(wèi)則認為此次改革的重大突破是整個行業(yè)乃至全社會都達成了一個共識，“絕大多數(shù)行業(yè)都市場化了，鹽業(yè)有什么理由不改革呢？”

食鹽安全備受關注

而對于普通消費者來講，關注的問題則是“以后會不會出現(xiàn)大量不合格產品，甚至是工業(yè)鹽進入我們的餐桌”。 而引入市場競爭，勢必會給食鹽質量安全監(jiān)管帶來挑戰(zhàn)。

媒體記者發(fā)現(xiàn)，圍繞國家鹽改，廣大市民對于食鹽安全的關注程度最高。更有市民提出，當自主經營企業(yè)因為競爭市場而利益變小時，會有人想些歪門邪道降低成本，假鹽、毒鹽出現(xiàn)可咋辦？

這種對安全的擔憂，絕不是杞人憂天。在網(wǎng)上隨便檢索，就會發(fā)現(xiàn)最近兩個月就有多起“假鹽事件”。比如，“山西太原城郊舊庫房內被查獲30余噸假鹽”“鄭州打掉最大假鹽制造窩點，夠1萬人吃1年”“廣州警方打掉假鹽窩點”等。在國家專營的情況下，售賣假鹽的情況還如此多發(fā)，取消專營之后會不會更嚴重？

當然，支持取消專營食鹽的人認為，正是因為專營的存在，才逼得一些人鋌而走險，如果允許自主經營和公平競爭，真鹽就能更大面積地占領市場，假鹽和毒鹽還有可能進一步退出市場。但是，如果監(jiān)管跟不上，成本更低廉的假貨就有可能來參與“競爭”。

業(yè)內人士表示，由于真假鹽單從外包裝上看很難分別，一些工業(yè)副產鹽、不符合食鹽標準的鹽產品外表上看起來與真鹽幾乎無異，非專業(yè)人員難以區(qū)分，因此其流入食鹽市場的隱患較大，給食鹽安全監(jiān)管工作增加了難度。

“不過，消費者也不必過于擔心食鹽質量問題?！笆雏}安全涉及到政府監(jiān)管，這和市場競爭是兩碼事。只要食品安全部門采取有效的管制，安全還是有保障的。”負責鹽務管理的一位工作人員說。

料食鹽不會漲價

“聽說國家不限制鹽價了，是不是要漲價??？”這是好多百姓聽到鹽業(yè)改革新聞后的第一反應?！安粌H不會漲，在放開價格后較長的一段時間里，食鹽價格可能還會有所下降?！敝袊}業(yè)協(xié)會副理事長兼秘書長宋占京說。

王強認為，我國食鹽資源十分豐富，海鹽、井礦鹽、湖鹽資源都十分可觀。其中探明的井礦鹽儲量有大約1.1萬億噸。我國食鹽年產能有5000多萬噸，消費量大約1000萬噸，產能過剩明顯。從食鹽生產的成本和售價來看，降價也有不小空間。

另外，從運營成本看，也有降價空間。按政府定價，食鹽出廠價每噸約為450元—590元，而由鹽業(yè)公司給出的批發(fā)價在每噸2500元左右，新推出的多品種鹽更是可達3000元—4000元。盡管批發(fā)公司承擔了運輸、包裝、流通等多項成本，但仍有一定的降價空間。

“但鹽價也不會降太多?！彼握季┱f，與其他調味品相比，食鹽價格本就不高，目前每袋普通食鹽零售均價（500克）只有2元，邊遠地區(qū)運費又比較高，倘若價格大幅下降，零售商就沒有積極性了。

“在供過于求和利潤空間足夠的情況下，價格放開后，鹽業(yè)企業(yè)競爭又加大了，普通食鹽價格應該能夠保持平穩(wěn)，國家也會采取多種措施切實維護食鹽市場和食鹽價格基本穩(wěn)定?！蓖鯊姳硎?，改革后食鹽價格也將出現(xiàn)分化，包裝精美、有其他功效的多品種鹽價格會與普通食鹽拉開距離。

同時，此次改革建立了食鹽儲備機制，要求政府和企業(yè)分別儲備不少于一個月的食鹽消費量，以應對突發(fā)情況。邊遠地區(qū)食鹽供應還可以通過投放儲備、臨時價格干預和政府補貼等方式保障。

打破壟斷暴利 專營鹽企受沖擊

有數(shù)據(jù)顯示，制鹽、售鹽毛利分別約為200元/噸、1000元/噸，暴利相差數(shù)倍。因此，本次鹽業(yè)改革的另一個重大利好，是將在一定程度上打破鹽業(yè)的壟斷暴利。

發(fā)改委新聞發(fā)言人趙辰昕也表示，供過于求的市場格局是食鹽價格維持較低水平的客觀保證。改革食鹽生產批發(fā)區(qū)域限制和政府定價機制所產生的紅利，將有效激勵企業(yè)通過提高產能、加強質管、創(chuàng)新品種等措施來穩(wěn)定價格、提高質量和占領市場，部分地區(qū)由于市場競爭激烈，食鹽價格還可能出現(xiàn)下降。

不過，據(jù)了解，鹽業(yè)改革仍需要進一步推進，因為本次改革中，食鹽專賣制度并未取消。所謂專賣，通常是指食鹽銷售由政府壟斷、限于政府授權私人經營、或者由公家統(tǒng)一收購等壟斷制度。

“取消食鹽專營，碘鹽覆蓋率短期會下降，食鹽市場會出現(xiàn)分化，市場監(jiān)管重點會有所轉移，專營企業(yè)會受到較大沖擊?！?國務院發(fā)展研究中心企業(yè)研究所研究員王繼承指出。

擁有兩千多年歷史的食鹽專賣和“官營”歷史終于開始落幕，而在這之前中國最大的“鹽商”——中鹽總公司實際上已經陷入了虧損，盡管在多個省份擁有壟斷優(yōu)勢。

據(jù)中國鹽業(yè)總公司年報，2015年中鹽總營收為212.47億元，同比大跌34.49%，虧損2.71億元。這已經是中鹽連續(xù)第三年出現(xiàn)虧損，之前的兩年虧損額分別達到2.49億和2.83億元。

虧損的中鹽，正持續(xù)獲得來自政府的巨額補貼。中鹽披露的信息顯示，從2013至2015年的三年，其所獲政府補貼分別為：5.66億、5.19億、5.88億元。員工人數(shù)的變化也可窺見中鹽處境的艱難。據(jù)其社會責任報告，2015年中鹽員工人數(shù)為3.1萬人，2014年其員工人數(shù)還高達4.2萬余人，一年時間，中鹽裁員1.1萬人。

“當然，我們也必須看到，鹽業(yè)體制改革后，將有利于企業(yè)提升科技創(chuàng)新能力，有利于打造世界一流品牌，有利于培育具有核心競爭力的鹽業(yè)企業(yè)?！?中國鹽業(yè)協(xié)會科技信息委員會主任高級經濟師胡紅江表示。

多地上演食鹽被扣“羅生門”

目前，鹽業(yè)體制改革進入落地實施階段。但推陳出新的過程頗為不易。鹽改剛落地，貴州、河南等地就出現(xiàn)了扣押外省食鹽的情況，而對于扣押的原因，鹽企與當?shù)乇O(jiān)管部門各執(zhí)一詞。

2月7日，重慶市鹽業(yè)集團（以下簡稱重鹽集團）一位中層領導表示，其運往遵義南火車站的數(shù)百噸食鹽被當?shù)佧}務管理局查扣一個多月仍未歸還。

媒體記者查詢資料發(fā)現(xiàn)，重鹽集團的遭遇并非孤例。河南省《南陽晚報》1月初報道稱，新野縣鹽務局扣押山東肥城精制鹽廠生產的精制鹽30噸；江蘇省鹽務局官網(wǎng)1月20日發(fā)布消息稱，連云港市鹽務局“先行登記保存”湖北廣鹽藍天鹽化公司生產的三晶牌食用鹽19.2噸。

食鹽流通何以遇阻？一種公開說法是“外省鹽企跨區(qū)經營不規(guī)范”。此說法可以有兩種解讀，一種情況是部分外省鹽企確實沒有按照改革方案的要求跨區(qū)經營，而是趁著此次改革放開區(qū)域限制之機會不顧規(guī)則企圖搶占市場地盤。

另一種情況可能是，以“經營不規(guī)范”為由頭，不讓外省食鹽企業(yè)分食當?shù)厥袌觥暗案狻保串數(shù)乇O(jiān)管部門是為了保護當?shù)厥雏}企業(yè)利益——這是一種地方保護主義思想，地方監(jiān)管部門把當?shù)厥袌霎敵闪瞬豢杀还テ频摹氨尽薄?/p>

一些地方把外省食鹽被查扣歸咎于鹽業(yè)體制改革文件太過籠統(tǒng)。接近貴州省鹽務局的一位知情人士表示，指導鹽業(yè)體制改革的“211文件”太過籠統(tǒng)，僅規(guī)定鹽企跨區(qū)經營的四種方式，在新老制度交替的過渡期內出現(xiàn)了一些不適應的情況，“我們要確保食鹽安全，那我們就要有好的批發(fā)環(huán)節(jié)的經營秩序，秩序不好食鹽安全從何談起，監(jiān)管就失靈了”。

據(jù)悉，權威部門表示我國的食鹽專營辦法和鹽業(yè)管理條例等涉鹽法規(guī)正在征求社會意見，有望在2017年上半年正式落地。如果這些法規(guī)讓改革文件籠統(tǒng)的地方清晰起來，一些地方監(jiān)管部門再想保護當?shù)佧}企利益，顯然不容易找借口。而外省食鹽如果被查，也有法律依據(jù)來維權。

因此，業(yè)內人士稱，雖然這次鹽業(yè)體制改革有很多突破，但仍要警惕地方保護主義抬頭，不排除某些地方監(jiān)管部門把外地食鹽列為重點監(jiān)管對象，給食鹽流通制造麻煩，以保護當?shù)佧}企利益。

政企不分成絆腳石

此前二十年，鹽業(yè)的專營制度未變，鹽業(yè)系統(tǒng)錯綜復雜的所屬關系及利益劃分致使鹽業(yè)改革舉步維艱。我國現(xiàn)行鹽業(yè)專營制度的主要弊病是政企不分，各地的鹽務管理局與同級鹽業(yè)公司通常是兩塊牌子、一套班子合署辦公。

業(yè)內人士認為，中央下決心推行鹽改，放開鹽業(yè)市場，允許食鹽跨區(qū)域流通，目的就是打破區(qū)域藩籬，促進鹽業(yè)市場的公平競爭，一些地方的鹽企或監(jiān)管部門依然對區(qū)域壁壘戀戀不舍，對市場開放不適應，有抵觸情緒，那么，這必將成為鹽改的絆腳石。

“鹽改開始以后，在實施過程中肯定有些困難的，僅僅有一個改革方案是不行的，涉及到利益關系，必須要有相應的法律法規(guī)去制約?！?北京工商大學商業(yè)經濟研究所所長、經濟學院教授洪濤表示。

“國家是放開了，但地方鹽業(yè)公司開出很多阻撓條件，不讓進入市場，逮到就沒收，還要罰款?！蓖ㄟ^一些鹽企負責人的抱怨，我們可以看到鹽改新政剛剛進入實施階段就遭遇尷尬，可見現(xiàn)實情況離鹽業(yè)改革目標有多么遙遠。

鹽被稱為“舌尖上的第一味”，食鹽是人們生活中的必需品?！按_保食鹽安全，維護公共健康”在鹽業(yè)體制改革的方案中也被作為大前提。然而，也有另一種聲音，認為食鹽安全或許會被當做利益相關方的幌子，成為一種博弈的手段。

長期關注鹽改的上海旨平律師事務所副主任鄒佳萊表示，這類利益博弈，最主要的原因就是政企還沒有分開。

媒體記者也在暗訪中注意到，目前多地的鹽務管理部門與當?shù)佧}業(yè)公司關聯(lián)仍然甚為密切，在洪濤看來，政企難分是鹽改的難點，“政企不分的話可能形成自然壟斷，會對市場的供求關系、價格造成嚴重扭曲，導致改革目標不能實現(xiàn)”。

政企不分難保公平競爭，政策制定者也并非不知曉其中利害。國家發(fā)改委在鹽改落地實施伊始就表示，計劃在2017年年底前，實現(xiàn)鹽業(yè)主管機構或食鹽安全監(jiān)管機構的行政職能與鹽業(yè)公司分離，防止排斥市場競爭和限制外地產品進入本地市場的行為。

當然，高效推進鹽改，還必須加快政企分離的進度，讓鹽企的歸鹽企，監(jiān)管的歸監(jiān)管，徹底割斷雙方的裙帶關系，理順雙方的權利義務關系。如此，才能從根源上杜絕區(qū)域保護和政企不分，確保鹽改順利推進。