姜德文

(水利部 水土保持監(jiān)測中心，北京100053)

水土保持目標責(zé)任考核初探

姜德文

(水利部 水土保持監(jiān)測中心，北京100053)

政府；水土保持目標；考核；水土流失影響；綜合指數(shù)

水土保持法和中央關(guān)于生態(tài)文明責(zé)任制度都明確了地方人民政府及其領(lǐng)導(dǎo)干部保護水土資源、保護生態(tài)環(huán)境的目標責(zé)任。水土保持目標責(zé)任考核應(yīng)采用一個統(tǒng)一的水土流失影響綜合指數(shù)作為綜合集成指標，將水土流失預(yù)防、綜合治理、水土流失狀況等量化因子作為客觀性評價指標，將水土保持目標責(zé)任落實、水土保持基礎(chǔ)設(shè)施及監(jiān)控能力建設(shè)、人為活動引發(fā)水土流失危害事件等作為主觀性評價指標，經(jīng)監(jiān)測、復(fù)核、綜合分析計算，得出縣級水土流失影響綜合指數(shù)，用以評價縣級政府及其主要領(lǐng)導(dǎo)的年度水土保持目標責(zé)任及成效。同時，建立與之相應(yīng)的考核、獎懲機制，爭取將水土流失影響綜合指數(shù)納入國家經(jīng)濟社會發(fā)展綜合評價體系，將水土保持目標責(zé)任考核成果納入地方人民政府年度考評體系及主要領(lǐng)導(dǎo)干部任期生態(tài)文明建設(shè)責(zé)任考核體系。

水土保持是保護水土資源，保護生態(tài)環(huán)境的基礎(chǔ)性工作，是生態(tài)文明建設(shè)的重要內(nèi)容?！吨腥A人民共和國水土保持法》規(guī)定，國家在水土流失重點預(yù)防區(qū)和重點治理區(qū)，實行地方各級人民政府水土保持目標責(zé)任制和考核獎懲制度。中央《關(guān)于加快推進生態(tài)文明建設(shè)的意見》[1]、《生態(tài)文明建設(shè)目標評價考核辦法》和《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法(試行)》，都在加快建立體現(xiàn)生態(tài)文明要求的目標體系、考核辦法、獎懲機制，以及領(lǐng)導(dǎo)干部任期生態(tài)文明建設(shè)責(zé)任制。中央要求將資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益等指標納入經(jīng)濟社會發(fā)展綜合評價體系，并大幅增加考核權(quán)重，強化指標約束。國務(wù)院批復(fù)的《全國水土保持規(guī)劃(2015—2030年)》明確要求逐步建立和完善地方各級人民政府水土保持目標責(zé)任制和考核獎懲制度[2]。水利部制定了加快推進水土保持目標責(zé)任考核的指導(dǎo)意見，要求深入開展調(diào)查研究，完善考核辦法，細化考核內(nèi)容，優(yōu)化考核指標，并與國家生態(tài)文明目標考核和經(jīng)濟社會發(fā)展評價體系相銜接。本文就水土保持目標責(zé)任考核中指標體系、考核機制等做一初步探索。

1 綜合指數(shù)在相關(guān)考核評價中的廣泛應(yīng)用

1.1 相關(guān)考核評價中普遍采用綜合指數(shù)

相關(guān)行業(yè)采用綜合指數(shù)評價某項工作已十分普遍，也是一個通行做法。就一個專業(yè)領(lǐng)域而言設(shè)置考核指標不能很多，否則決策部門不容易接受，社會和公眾也不容易理解。采用一個統(tǒng)稱性的綜合指標，并構(gòu)建一個綜合評價指標體系，對外體現(xiàn)一個目標，對內(nèi)細分指標層和指標要素，這種做法相對可行。

中國科學(xué)院可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略研究從2000年開始，每年對全國及各省可持續(xù)發(fā)展總能力進行定量統(tǒng)計、計算和分析，其指標體系包括5大子系統(tǒng)(含環(huán)境支持系統(tǒng))、45個指數(shù)(含土壤侵蝕指數(shù)、生態(tài)保護指數(shù)等)、233個定量指標，最終以可持續(xù)發(fā)展綜合指數(shù)評價可持續(xù)發(fā)展能力，該成果已被廣泛接受和采納。

環(huán)境保護部近年來在對國家級重點生態(tài)功能縣生態(tài)環(huán)境質(zhì)量考評中采用綜合指數(shù)評價縣域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量狀況，包括自然生態(tài)指標和環(huán)境狀況指標，并區(qū)分縣域的生態(tài)功能類型(分為水源涵養(yǎng)型、水土保持型、防風(fēng)固沙型和生物多樣性型4類)，共設(shè)置了一級指標2類，二級指標6類。每年對國家級重點生態(tài)功能縣進行考核評價(2016年考核涉及26個省的555個縣)，并根據(jù)考核結(jié)果，對后10名的縣，由財政部核減第二年中央財政轉(zhuǎn)移支付給予的資金，實行獎懲兌現(xiàn)。環(huán)保部2016年起已將生態(tài)環(huán)境綜合指數(shù)作為國家生態(tài)文明建設(shè)示范縣、市的評定標準之一，并且列為約束性指標。

中央2016年制定的生態(tài)文明建設(shè)目標評價考核辦法，采取評價和考核相結(jié)合的方式[3]。其中，年度評價以綠色發(fā)展指數(shù)作為各地區(qū)年度評價結(jié)果，包括資源利用、環(huán)境治理、環(huán)境質(zhì)量、生態(tài)保護、增長質(zhì)量、綠色生活、公眾滿意程度等7個方面，共56項評價指標，采用綜合指數(shù)法測算得出綠色發(fā)展指數(shù)，以此衡量地方每年生態(tài)文明建設(shè)的變化趨勢和動態(tài)進展。生態(tài)保護指標中包括新增水土流失治理面積一項，為二級指標，權(quán)重為0.92，數(shù)據(jù)來源為水利部。年度評價結(jié)果納入目標考核。目標考核內(nèi)容主要包括國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃綱要中確定的資源環(huán)境約束性指標，以及黨中央、國務(wù)院部署的生態(tài)文明建設(shè)重大目標任務(wù)完成情況。目標考核采用百分制評分和約束性指標完成情況等相結(jié)合的方法，考核結(jié)果劃分為優(yōu)秀、良好、合格、不合格四個等級。

1.2 水土流失影響綜合指數(shù)及指標體系設(shè)置的原則

從水土流失對生態(tài)環(huán)境及經(jīng)濟社會發(fā)展的影響角度來看，水土保持設(shè)置的統(tǒng)稱性評價指標以水土流失影響指數(shù)較為適宜，重點體現(xiàn)水土流失狀況、預(yù)防和治理情況、水土保持工作等的影響和成效，既反映水土流失消長狀況及對生態(tài)和社會發(fā)展的影響，也能體現(xiàn)防治成效，使社會公眾有切身的獲得感，地方政府和領(lǐng)導(dǎo)干部有責(zé)任感和緊迫感。用水土流失影響綜合指數(shù)一項指標，也利于將水土保持考核結(jié)果納入國家生態(tài)文明考核體系和經(jīng)濟社會發(fā)展評價體系[4-5]。

綜合指數(shù)構(gòu)建的指標體系應(yīng)考慮以下原則：一是具有通用性和廣泛性，所列入的指標應(yīng)適宜于全國大多數(shù)水土流失地區(qū)，在全國范圍進行水土保持目標考核具有廣泛的適用性；二是指標不宜過多，應(yīng)突出重點，少而精，集中于水土流失狀況、產(chǎn)生的影響和防治工作的成效方面，緊緊圍繞目標責(zé)任考核；三是考核指標要做到量化，便于監(jiān)測、核實，通過調(diào)查、實測等快捷方法，能夠定期(每年)監(jiān)測考核指標；四是考核指標通過人的主觀努力可以向好的方向發(fā)展，對地方政府和領(lǐng)導(dǎo)干部起到落實主體責(zé)任、積極作為的引導(dǎo)作用。

2 水土流失影響綜合指數(shù)及指標體系構(gòu)架

2.1 水土流失影響綜合指數(shù)構(gòu)建

2.1.1 相關(guān)考核中綜合指數(shù)的構(gòu)建情況

(1)國家綠色發(fā)展綜合指數(shù)計算公式為

(1)

式中：Z為綠色發(fā)展指數(shù)；Yi為指標的個體指數(shù)；N為指標數(shù)量；Wi為指標Yi的權(quán)重。指標中有正向指標、逆向指標，有絕對數(shù)、相對數(shù)，經(jīng)過無量綱化的標準處理后，計算最終的綜合指數(shù)。

(2)環(huán)境保護部縣域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量綜合指數(shù)計算公式為

EI=WecoEIeco+WenvEIenv

(2)

式中：EI為生態(tài)環(huán)境質(zhì)量綜合指數(shù)；EIeco為自然生態(tài)指標值；Weco為自然生態(tài)指標權(quán)重；EIenv為環(huán)境狀況指標值；Wenv為環(huán)境狀況指標權(quán)重。

(3)根據(jù)國務(wù)院《實行最嚴格水資源管理制度考核辦法》，國務(wù)院對各省(自治區(qū)、直轄市)落實最嚴格水資源管理制度考核實行評分方法，考核內(nèi)容為最嚴格水資源管理制度目標完成、制度建設(shè)和措施落實情況，3項內(nèi)容分別占35分、30分、35分，滿分100分。“十三五”水資源管理制度考核國家共設(shè)置了6項目標指標，設(shè)立了包括河長制度等9項制度建設(shè)情況，節(jié)水等4類措施、17項工作的落實情況共30項考核指標。

2.1.2 水土流失影響綜合指數(shù)構(gòu)建

根據(jù)中央“嚴守資源消耗上限、環(huán)境質(zhì)量底線、生態(tài)保護紅線”要求，以及“確保生態(tài)功能不降低、面積不減少、性質(zhì)不改變”的目標。借鑒國家生態(tài)文明目標評價中綠色發(fā)展綜合指數(shù)、中國科學(xué)院可持續(xù)發(fā)展能力綜合指數(shù)、國家環(huán)保部生態(tài)環(huán)境質(zhì)量綜合指數(shù)等的構(gòu)建經(jīng)驗，可將水土流失影響綜合指數(shù)分為客觀性(objective)評價指標和主觀性(subjective)評價指標兩部分。采用下列公式計算

EI=WobEIob+WsubEIsub

(3)

式中：EI為水土流失影響綜合指數(shù)，該指數(shù)為一個無量綱值，綜合反映水土流失影響狀況；Wob為客觀性評價指標的權(quán)重；EIob為客觀性評價指標值；Wsub為主觀性評價指標的權(quán)重；EIsub為主觀性評價指標值。EIob、EIsub分別由各自的二級指標加權(quán)獲得。

2.2 水土流失影響客觀性評價指標

根據(jù)水土保持法及中央關(guān)于生態(tài)文明考核評價的總體要求，應(yīng)由水土流失預(yù)防保護、水土流失綜合治理、水土流失變化狀況等三大類指標構(gòu)成監(jiān)測與考核體系[6]。具體指標見表1。

表1 客觀性評價指標

下一步需明確各項指標定義與解釋、數(shù)據(jù)來源、計算方法、指標權(quán)重等，本文不再展開討論。

2.3 水土流失影響主觀性評價指標

對地方政府和主要領(lǐng)導(dǎo)的水土保持考核除了有定量技術(shù)指標外，還需設(shè)立管理要求類的指標。根據(jù)水土保持法對地方人民政府水土保持管理職責(zé)的規(guī)定，以及中央關(guān)于保護水土資源和保護生態(tài)環(huán)境的要求，設(shè)立主觀性評價指標。主要包括水土保持目標責(zé)任落實情況、水土保持基礎(chǔ)條件及監(jiān)控能力建設(shè)情況、人為活動引發(fā)水土流失危害事件情況等三個方面，具體指標見表2。

表2 主觀性評價指標

下一步需明確各項指標定義與解釋、數(shù)據(jù)來源、計算方法、指標權(quán)重等具體細節(jié)，本文略。

3 水土保持目標責(zé)任考核組織方式

3.1 考核范圍及對象

國家生態(tài)文明建設(shè)目標評價考核對象是地方各級黨委、政府領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部，環(huán)保部生態(tài)環(huán)境狀況考核是對列入國家重點生態(tài)功能區(qū)的縣級政府進行考核，水利部最嚴格水資源管理制度考核是對全國各省級人民政府考核，考核對象是地方人民政府。

根據(jù)水土保持法的規(guī)定，對水土流失重點防治區(qū)的地方人民政府實施水土保持目標責(zé)任考核[7]。水土保持目標考核成果應(yīng)作為地方主要領(lǐng)導(dǎo)干部任期生態(tài)文明建設(shè)責(zé)任制的重要內(nèi)容。目前，建議將列入國家級水土流失重點預(yù)防區(qū)、重點治理區(qū)的1 091個縣，以及列入省級水土流失重點預(yù)防區(qū)、重點治理區(qū)的縣，作為實施水土保持目標責(zé)任考核的重點地區(qū)。

3.2 考核時段

水利部水資源管理制度考核是每年1月發(fā)布年度考核通知，3月底前完成考核，上報國務(wù)院。根據(jù)水土保持法律法規(guī)的規(guī)定，以及中央生態(tài)文明考核的要求，考核時段以年度為一個時間節(jié)點，每年1月至3月對上年度水土保持目標任務(wù)進行評價與考核，通報考核成果。

領(lǐng)導(dǎo)干部任期生態(tài)文明考核時應(yīng)將任期內(nèi)年度水土保持考評成果作為重要內(nèi)容。

3.3 考核組織方式

國家生態(tài)文明建設(shè)目標評價考核由中央對省級的生態(tài)文明建設(shè)進行考核評價，是在現(xiàn)有專項考核的基礎(chǔ)上綜合開展，采用有關(guān)專項考核認定的數(shù)據(jù)，不進行現(xiàn)場考核。環(huán)境保護部對國家重點生態(tài)功能區(qū)縣域生態(tài)環(huán)境狀況考核、水利部對水資源管理“三條紅線”考核等，采用的方法都是先由地方自查，中央進行復(fù)核，并確定考核結(jié)果。水土保持目標責(zé)任考核建議實行全國統(tǒng)一部署、統(tǒng)一方法、統(tǒng)一操作系統(tǒng)、分工協(xié)作的組織方式，省級、縣級人民政府及相關(guān)部門要在中央統(tǒng)一部署下開展工作，由中央完成最終考核評價。

3.3.1 縣級自評價

由被考核縣級人民政府根據(jù)國家統(tǒng)一制定的考核評價年度實施方案，開展自評價工作，編寫自評價報告。在全國水土保持目標責(zé)任考核操作系統(tǒng)中填報相關(guān)數(shù)據(jù)，向省級水行政主管部門報送自評價報告、數(shù)據(jù)光盤、相關(guān)證明、監(jiān)測報告等材料?？h級自評價工作于每年1月底前完成。

為了全面、準確、按時完成自評價任務(wù)，列入重點防治縣的地方人民政府應(yīng)加強水土保持監(jiān)測、監(jiān)控能力建設(shè)，保障相關(guān)工作經(jīng)費。

3.3.2 省級復(fù)核

省級水行政主管部門及其相關(guān)部門(如發(fā)改、財政、國土、環(huán)保、農(nóng)業(yè)、林業(yè)等)在省級人民政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下完成相關(guān)工作。水行政主管部門負責(zé)對縣級自評價報告進行全面復(fù)核，采用高分辨率衛(wèi)星遙感影像、無人機航飛、現(xiàn)場監(jiān)測等方法，做到二級指標全面復(fù)核，抽查復(fù)測一定比例的數(shù)據(jù)。在考核系統(tǒng)中復(fù)核、調(diào)整縣級上報相關(guān)數(shù)據(jù)，匯總、審核考核縣級上報資料，編寫全省縣級水土保持目標責(zé)任考核報告，報送水利部。省級復(fù)核工作于每年2月底前完成。

年度工作中，省級水行政主管部門還要負責(zé)對被考核縣的業(yè)務(wù)培訓(xùn)、工作指導(dǎo)、監(jiān)測數(shù)據(jù)的質(zhì)量控制、現(xiàn)場核查等工作。協(xié)調(diào)省級財政落實全省監(jiān)測、監(jiān)控能力建設(shè)經(jīng)費，保障考核工作的正常開展。

3.3.3 中央抽查與評價

水利部委托水土保持監(jiān)測中心(含各流域機構(gòu)水土保持監(jiān)測中心站)等專業(yè)技術(shù)單位對各省報送的相關(guān)數(shù)據(jù)進行審核，采用重點抽查和現(xiàn)場檢查方式，利用高分遙感影像、無人機航拍等技術(shù)手段，抽查工作做到省級全覆蓋，縣級抽查比例不低于10%，對省級考核評價意見進行核實，確定最終結(jié)果，編寫國家水土流失重點防治區(qū)縣級目標責(zé)任考核總報告。中央抽查評價工作于每年3月底前完成。

年度工作中，水利部應(yīng)加強對省級水行政主管部門考核工作的監(jiān)督與指導(dǎo)，及時解決工作中出現(xiàn)的新問題，不斷總結(jié)考核工作經(jīng)驗。

4 考核成果通報與聯(lián)動機制

4.1 考核成果及應(yīng)用

經(jīng)水利部考核確認后，確定各被考核縣水土流失影響綜合指數(shù)及目標考核等級及考核結(jié)論，在政府網(wǎng)站、報刊等公共媒體進行公布，接受社會公眾的監(jiān)督與咨詢。

水土保持目標責(zé)任考核是國家資源環(huán)境類專項考核的重要組成部分，應(yīng)納入國家生態(tài)文明建設(shè)目標評價考核中，水土保持目標責(zé)任考核結(jié)果應(yīng)作為地方人民政府及其主要負責(zé)人綜合考核評價的重要內(nèi)容[8]。地方人民政府領(lǐng)導(dǎo)干部任期生態(tài)文明考核時對任期內(nèi)水土流失面積不減反增、強烈以上水土流失面積增加、造成水土流失重大危害事件等情況納入領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部環(huán)境損害責(zé)任，依法依規(guī)追究領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任[9]。

4.2 目標考核年度動態(tài)變化獎懲聯(lián)動

國家每5年開展一次的生態(tài)文明建設(shè)目標考核，考核結(jié)果劃分為優(yōu)秀、良好、合格、不合格四個等級，考核結(jié)果作為省級黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評價、干部獎懲任免的重要依據(jù)，體現(xiàn)“獎懲并舉”。水利部最嚴格水資源管理制度考核，考核結(jié)果劃分為優(yōu)秀、良好、合格、不合格四個等級，年度或期末考核結(jié)果為不合格的省級人民政府，要在考核結(jié)果公告后1個月內(nèi)，向國務(wù)院作出書面報告，提出限期整改措施。

年度水土保持目標責(zé)任考核后，應(yīng)與上年度考核成果相對比，同時公布水土流失影響綜合指數(shù)年度變化值。對被評價為后10位的縣提出警示，進行約談；對本年度水土流失影響綜合指數(shù)增大10%的縣提出整改意見；被警示和要求整改的縣，應(yīng)向省級人民政府提交整改報告，國務(wù)院相關(guān)部委應(yīng)協(xié)同采取懲戒措施。對水土流失影響綜合指數(shù)明顯下降、水土保持成效突出的縣級人民政府依法進行表彰獎勵。

5 結(jié) 語

國家正在建立和實施生態(tài)文明目標評價考核體系，水土保持目標責(zé)任考核是一項法定工作，是資源環(huán)境類專項考核的重要組成部分，應(yīng)加快研究并建立水土流失影響綜合指數(shù)，并積極爭取納入國家生態(tài)文明考核指標體系中。目前，各省也在根據(jù)國務(wù)院文件要求，制定本地區(qū)綠色發(fā)展評價指標體系，各級水行政主管部門應(yīng)積極研究體現(xiàn)本地區(qū)特點的水土保持目標評價考核指標，爭取將水土保持考核納入地方生態(tài)文明考核體系中。

[1] 中共中央 國務(wù)院關(guān)于加快推進生態(tài)文明建設(shè)的意見[EB/OL]. http://www.gov.cn/xinwen/2015-05/05/content_2857363.htm.

[2] 國務(wù)院關(guān)于全國水土保持規(guī)劃(2015—2030年)的批復(fù)[EB/OL].http://www.gov.cn/zhengce/content/2015-10/17/content_10232.htm.

[3] 中共中央辦公廳 國務(wù)院辦公廳印發(fā)《生態(tài)文明建設(shè)目標評價考核辦法》[EB/OL].http://www.gov.cn/xinwen/2016-12/22/content_5151555.htm.

[4] 姜德文.建立地方政府水土保持政績考核制度與監(jiān)測評價體系[J].中國水土保持，2009(3)：1-4.

[5] 李智廣.試論水土保持目標責(zé)任的內(nèi)容及其考核方法[J].中國水土保持，2016(4)：13-16.

[6] 要捷.重點治理區(qū)水土保持考核指標研究[D].北京：北京林業(yè)大學(xué)，2014:16-18.

[7] 劉震.認真貫徹《意見》精神 更好發(fā)揮水土保持在生態(tài)文明建設(shè)中的重要作用[J].中國水土保持，2015(10)：1-5.

[8] 姜德文.推進生態(tài)文明的水土保持新思考[J].中國水土保持，2016(2)：1-5.

[9] 金海，李發(fā)鵬，王建平，等.水土流失責(zé)任追究指標設(shè)定的思考和建議[J].中國水土保持，2016(12)：1-5.

(責(zé)任編輯 孫占鋒)

S157

C

1000-0941(2017)03-0006-04

姜德文(1959—)，男，內(nèi)蒙古阿拉善左旗人，教授級高級工程師，博士，享受國務(wù)院政府特殊津貼專家，水利部“5151”人才工程部級人選，水利部綜合事業(yè)局首席專家，長期從事生態(tài)保護與技術(shù)咨詢工作。

2017-02-22