摘要：建設和推行權力清單制度是我國當前行政體制改革的一個重要內(nèi)容。本文就權力清單制度的意義、權力清單制度建設面臨的關鍵問題及進一步完善權力清單制度的策略等方面展開了論述。

關鍵詞：權力清單；改革；權力邊界；監(jiān)督

中圖分類號：D630.1 文獻識別碼：A 文章編號：1001-828X（2016）033-0000-02

權力如虎，制度如籠，把權力關進籠子里，既是長久以來我國政府高度重視的一項關乎黨和國家健康長遠發(fā)展的重大方針，也是深受舉國民眾衷心期盼和擁戴的一項重大改革?；\子不夠嚴密堅固，則會導致“老虎”破籠而出，“蒼蠅”自由穿行，權力的任性和野性得以肆意釋放，對國民經(jīng)濟的發(fā)展和民生的福祉帶來巨大的危害。十八大以來我國政府大力進行的“打老虎”與“拍蒼蠅”振奮人心、成績卓然，但這仍屬于治標的范疇。中央紀委書記王岐山針對反腐問題曾明確表示，當前要以治標為主，從而為治本贏得時間，但最終還是要標本兼治。而治本則需從制度入手，建立并不斷完善相應的行政管理制度和法律制度，使權力的運行規(guī)范化、透明化，將其置于規(guī)范之中、監(jiān)督之下。構建現(xiàn)代化國家治理體系，改革和完善權力運行與監(jiān)督制度，厘清政府與市場的關系，清晰定位政府的角色，明確政府的權力邊界，規(guī)范政府的責任，正是我國現(xiàn)行行政體制改革的重心所在。在此背景下，權力清單制度的建設與推行正當其時。

一、權力清單制度的意義

權力清單制度就是不同的政府部門根據(jù)各自的法定職責，厘清并明確其權力的邊界，將其應有的權力事項加以細致規(guī)范，并編制成相應的清單，最終使之公開化，將政府各部門的權力和責任全面詳細地置于公共視野之下，通過有效的社會監(jiān)督推進依法行政的進程。權力清單制度對于推進我國的法治建設以及激發(fā)社會經(jīng)濟活力有著重大的意義。

1.明確權力邊界，推進法治建設

習近平總書記明確提出：“堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設，不斷開創(chuàng)依法治國新局面?！盵1]建設并推行政府權力清單制度，則正是建設法治中國的一項重要內(nèi)容。學者徐鍵指出：“法定權力從產(chǎn)生到生效，均受法律的督導與監(jiān)視，主體必須適格，權力運用須依規(guī)定之步驟，且合于法律精神和目的，據(jù)此產(chǎn)生法治的兩個核心任務： 授予權力與限制權力?！盵4]趨利避害乃是人的天性，在缺乏必要的制度監(jiān)督和約束的前提下，行政權力的運用就會出現(xiàn)問題，比如政府部門的不作為、亂作為以及權力尋租等。根據(jù)權力清單制度，各級政府部門依法對各種行政權力事項進行清理，明確職權的邊界、責任及流程，并使之公開，從而對權力形成有效的制約。換言之，權力清單制度將政府部門對社會與經(jīng)濟相應的調(diào)控、干預、管理或協(xié)調(diào)等諸多行政行為納入一個清晰的法定框架之內(nèi)，實現(xiàn)“法無許可不可為”的有限政府治理模式，把權力置于可監(jiān)管的范疇內(nèi)運行，這也正是促進我國走向法治化的一個有效途徑。

2.促進政府簡政放權，提升社會經(jīng)濟活力

法國啟蒙思想家孟德斯鳩提出： “每個有權力的人都趨于濫用權力，而且還趨于把權力用到極致，這是一條萬古不易的經(jīng)驗?！盵5]政府權力過于集中，政府對市場的干預就會過多、過強，在導致“亂政”易發(fā)的同時，市場經(jīng)營主體的經(jīng)營自主性和經(jīng)營活力也會受到很大的限制，這對我國的社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展是非常不利的。因此，擺正政府與市場的關系，將政府相應的經(jīng)濟管理職權加以適度削減符合社會經(jīng)濟發(fā)展的要求。權力清單制度為各級政府推行簡政放權奠定了有力的基礎，它對各級政府的權力和責任加以必要的規(guī)范，將政府在管理社會經(jīng)濟方面的權力范圍加以明確界定，從而擺正了政府在社會經(jīng)濟活動中的角色，顯示了各級政府作為與否的評判標準，最終確保了政府的權力行使的透明化和制度化。通過權力清單制度，將政府有形之手加以適當?shù)匾?guī)范和制約，將資源配置的決定權更多地交給社會和市場，社會經(jīng)濟的活力必將由此大為提升。具體來說，各級政府在權力清單范圍內(nèi)依法審批，提升行政審批效率，在使得市場經(jīng)營主體對其經(jīng)營環(huán)境和非商業(yè)性風險形成更為清晰的預判和更為有效的控制的同時，可以有效降低相關的經(jīng)濟成本和時間成本，大大提升其經(jīng)營的活力，從而“用政府權力的減法換取市場活力的乘法”[1]，為市場經(jīng)濟的平穩(wěn)高效運行提供體制機制保障。

二、權力清單制度建設面臨的問題

1.關于權力邊界的法律依據(jù)問題

“權力法定”是法治政府的基本要求，行政機關的創(chuàng)設、存在依據(jù)和活動范圍，均應當源于法律規(guī)定。我國各級政府的權力來自憲法及地方組織法的授權，但這些法律對于各級政府到底有哪些權力的規(guī)定比較原則性、抽象性，沒有具體明確到底是哪些權力。另一方面，在實踐過程中，還存在由于來源不同的法律法規(guī)相互交叉甚或相互沖突從而導致的相關部門的權責不清晰問題，由于立法脫離實際而導致的相關權力空置問題，以及由于一些政府部門罔顧法律法規(guī)私自增設審批環(huán)節(jié)的問題等。

2.政府內(nèi)部聯(lián)動改革問題

建設權力清單制度的基本目的在于處理好政府與市場、社會之間的關系，這里的政府是作為一個整體的概念出現(xiàn)的。但政府作為一個相當龐大的組織機構，其內(nèi)部存在橫向復雜的職能分工和縱向?qū)訉盈B疊的管理層級，作為一個有機整體，不同部門和不同層級之間存在著密切的權責聯(lián)動關系。在建設權力清單制度，推行清權、厘權、確權、制權的過程中對各級政府部門進行權力梳理，就會不可避免地面臨上下層級與部門之間的條塊矛盾問題。這導致在權力清單制度的具體推行過程中，各級地方政府部門與其上級政府部門在權力邊界和權力執(zhí)行流程等方面存在不相協(xié)調(diào)的地方，產(chǎn)生改革不同步的現(xiàn)象。

3.權力清單流于形式的問題

權力清單制度的實質(zhì)在于確權制權和簡政放權，在于讓權力合理規(guī)范的運行，履行其應有的職責，即在最大范圍和最大限度內(nèi)保障好最廣大人民群眾的權利。但在具體實踐中，存在片面追求“編制清單”的形式創(chuàng)新、忽略清單實質(zhì)意義的舍本逐末行為，乃至發(fā)生私自增設權力項目、暗自轉(zhuǎn)移權力從而背離簡政放權初衷的現(xiàn)象。李克強總理曾在國務院廉政工作會議上指出：“我聽基層反映，地方有的審批‘明放暗不放，名義上取消了，但換個‘馬甲又以備案的名目出現(xiàn)了?！蓖瑫r，一些地方政府片面追求權力事項的減少，卻忽視了對事權屬性的合理確權，從而導致一些涉及社會長遠利益、需多個部門共同合作的公共事項由此而難以推動。另外，一些政府部門過于關注權力的梳理和清單的編制，卻忽視了清單中的權力背后相應的行政責任，從而使得清單中的權力缺乏相應的責任約束，從而留下權力任性的隱患。

三、進一步完善權力清單制度的策略

1.正本清源，樹立正確的權力觀

觀念是行為之源，文化心理因素對權力的行使及其產(chǎn)生的作用有著根本性的影響。權力清單制度的推行為表，權力觀念轉(zhuǎn)變?yōu)槔铩嗔π惺拐卟荒苄纬烧_的權力觀念，權力清單制度的推行就會困難重重、步履維艱。因此，權力清單制度建設不僅要在行為上對政府的有形之手進行規(guī)制，更要在靈魂上對權力行使者進行改造。馬克思主義權力觀告訴我們，權力來自于人民，因而應當植根于人民。權力源于民眾以及主權在民的思想，是現(xiàn)代民主政治的基石。在現(xiàn)代民主社會中，權力來自法律，而人民則通過立法來授予政府權力，同樣可以說權力源自人民。權既然為民所賦，自然權就應為民所用，因此，權力的根本目的在于服務人民，權力清單制度的建設也應當將服務廣大人民的利益作為其出發(fā)點和最終歸宿。在權力清單制度的執(zhí)行和完善過程中，要把人民利益擺在首位，以服務人民為基本原則，不斷加強法律和責任對權力的制約，確保權力的運用透明化、合理化，最終將權力服務人民的理念有效地落實到行政工作實踐中去。

2.強化監(jiān)督，構建有力問責機制

大量的事實告訴我們，不受制約的權力必然導致腐敗。權力的合理運用，離不開有力的監(jiān)督和制約。要想實現(xiàn)權力清單制度的初衷，就必須建立相應的權力監(jiān)督機制和問責機制，使得權力的行使時時處處得到有效的監(jiān)督，同時確保權力監(jiān)督者恪守自身職責。具體而言，首先要建立嚴明的監(jiān)督機制，把權力監(jiān)督變成一個規(guī)范、持續(xù)的經(jīng)常性工作，打造出一個嚴密高效的監(jiān)督體系，充分發(fā)揮紀律檢查機關的權力監(jiān)督職能；其次，著重加強在源頭的防范，大力完善責任追究方面的制度，從根本上減少和杜絕權力失范問題；其三要強化問責，建立有力的問責機制，加大對權力使用的監(jiān)查力度，并對不正當?shù)臋嗔π袨閲栏褡肪控熑?，令權力使用者切實對其行為承擔起相應的責任；其四要充分利用現(xiàn)代信息技術，不斷推進政府信息公開進程，促進政府權力的多元監(jiān)督。

3.鎖定成果，完善權力清單立法保障

我國目前權力清單制度實踐的重點，在于對行政審批權的精簡和下放，這方面的改革已經(jīng)取得階段性成效。要鎖定所取得的成果，避免再次出現(xiàn)反復，還必須深入源頭，從法律角度明確各級政府的行政審批權力的來源和邊界，唯此方能使其超越行政范疇，具備合法性、穩(wěn)定性和有效性。在明確各自的權力范圍以后，各級政府部門應當進一步將其各項行政權力及相應責任嚴密細致地加以分解，并報請各級人大討論通過，形成相關法律法規(guī)。這樣一來，各級政府部門的權力清單就突破了單純的行政范疇，成為剛性的制度規(guī)范，既能令政府的各項權力都有法可依，做到“法無授權不可為”，又能固化已經(jīng)確立的權力清單，從而鎖定簡政放權的已有成果。

權力清單制度強調(diào)對政府權力的全覆蓋，即為包括層級全覆蓋、部門全覆蓋、領域全覆蓋在內(nèi)的“三個全覆蓋”。這樣一來，在其實施的過程中必然會出現(xiàn)黨政之間、政府之間、部門之間的權力劃分沖突，只有把這種沖突的解決方式納入法制軌道而非由上級裁決，才能保證權力清單得以持續(xù)有效的實施。

4.績效說話，衡量權力清單制度實施效果

十八大提出了建立績效政府的目標，權力清單制度則是建立績效政府的一個重要制度助力，原因有三：首先，權利清單制度中強化權力監(jiān)督有利于提升政府績效；其二，政府簡政放權、提高行政效率有利于提升政府績效；其三，權力清單制度的一系列諸如電子監(jiān)察、部門聯(lián)動等配套機制有利于提升政府績效。政府績效也是衡量權力清單制度實施效果一個關鍵標準。換言之，權力清單制度的有效實施勢必會帶來政府績效的提升，因此，政府績效是否得到顯著提升正可用來作為衡量和改進權力清單制度的有效標準。

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作者簡介：史國恩（1978-），男，河南南陽人，碩士，鄭州升達經(jīng)貿(mào)管理學院商學系講師，主要從事市場營銷、管理學研究。