任遠(yuǎn)

摘 要：新型城鎮(zhèn)化需要樹立可持續(xù)發(fā)展的理念，將可持續(xù)發(fā)展嵌入在城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中。實(shí)現(xiàn)可持續(xù)城鎮(zhèn)化包括三個(gè)方面的內(nèi)容：一是將可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)過程化，在城鎮(zhèn)化過程中實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)；二是應(yīng)對(duì)城鎮(zhèn)化過程中不可持續(xù)性的挑戰(zhàn)，應(yīng)對(duì)城鎮(zhèn)化過程所引發(fā)的各種風(fēng)險(xiǎn)；三是在城鎮(zhèn)化的過程中，選擇和實(shí)施一種可持續(xù)的發(fā)展模式。在我國探索新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展道路中，需要確立可持續(xù)發(fā)展的理念，構(gòu)建可持續(xù)發(fā)展的機(jī)制，完善可持續(xù)發(fā)展的治理來推動(dòng)和實(shí)現(xiàn)可持續(xù)城鎮(zhèn)化。

關(guān)鍵詞：可持續(xù)城鎮(zhèn)化；新型城鎮(zhèn)化；可持續(xù)發(fā)展；治理

中圖分類號(hào)： C912 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：0257-5833（2017）02-0066-06

作者簡介：任 遠(yuǎn)，復(fù)旦大學(xué)社會(huì)發(fā)展與公共政策學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師（上海200433）

中國正在經(jīng)歷人類歷史上空前規(guī)模的人口遷移和城鎮(zhèn)化。在城鎮(zhèn)化過程中，國家經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)生變化，經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)方式和社會(huì)生活形態(tài)發(fā)生變化，并對(duì)能源需求、資源環(huán)境、生態(tài)系統(tǒng)和國民總福利帶來巨大影響。人類社會(huì)已經(jīng)將可持續(xù)發(fā)展作為發(fā)展的目標(biāo)和追求，實(shí)現(xiàn)社會(huì)平等（包括代際發(fā)展的平等）和社會(huì)整合，重視不同群體利益的維護(hù)；加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)和資源有效利用，減緩和應(yīng)對(duì)人類行為引起的全球變化；減少貧富差距，提高資源配置效率，通過經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長和創(chuàng)新來支持發(fā)展過程中的福利進(jìn)步?？沙掷m(xù)發(fā)展已經(jīng)成為全球發(fā)展的主導(dǎo)性原則，成為聯(lián)合國發(fā)展目標(biāo)的指引理念。因此，我國的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展需要樹立可持續(xù)發(fā)展的理念，將可持續(xù)發(fā)展嵌入在城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中。實(shí)現(xiàn)可持續(xù)城鎮(zhèn)化，應(yīng)該構(gòu)成新型城鎮(zhèn)化發(fā)展道路的核心內(nèi)容。

一、在城鎮(zhèn)化過程中實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)

可持續(xù)城鎮(zhèn)化首先是可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的過程化。1987年，世界環(huán)境與發(fā)展委員會(huì)在《我們共同的未來》中提出可持續(xù)發(fā)展的理念1，并在聯(lián)合國大會(huì)報(bào)告上加以確認(rèn)2。2015年，聯(lián)合國在《改革我們的世界：2030可持續(xù)發(fā)展議程》中確定了可持續(xù)發(fā)展的17個(gè)發(fā)展目標(biāo)和169個(gè)具體指標(biāo)3。具體而言，可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)涵在于，經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要在生態(tài)環(huán)境的承載基礎(chǔ)上重新調(diào)整、安排生產(chǎn)過程，強(qiáng)調(diào)社會(huì)平等和包容性發(fā)展，更加重視發(fā)展的質(zhì)量、社會(huì)的福利和未來世代的發(fā)展機(jī)會(huì)。城鎮(zhèn)化發(fā)展作為國家發(fā)展的基本主軸，在此過程中也應(yīng)致力于支持和實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)。

城市是可持續(xù)發(fā)展的核心地區(qū)，可持續(xù)城市已經(jīng)引起了相當(dāng)豐富的討論。相關(guān)討論包括能源、基礎(chǔ)設(shè)施、土地利用、生態(tài)環(huán)境、建筑和社會(huì)發(fā)展等各個(gè)方面。可持續(xù)城市包括可持續(xù)交通和基礎(chǔ)設(shè)施、可持續(xù)的能源利用和能源結(jié)構(gòu)調(diào)整、可持續(xù)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)、合理而緊湊的城市規(guī)劃、城市土地和空間的良好利用以及可持續(xù)發(fā)展的社區(qū)和生活方式?？沙掷m(xù)城市強(qiáng)調(diào)城市系統(tǒng)具有良好的結(jié)構(gòu)和功能，包括城市經(jīng)濟(jì)運(yùn)行模式的減量化和循環(huán)經(jīng)濟(jì)，強(qiáng)調(diào)城市內(nèi)部的機(jī)會(huì)公平和減少城市內(nèi)部的分化，包括有效的多樣性和遺產(chǎn)保護(hù)，等等。可持續(xù)城市的內(nèi)涵表現(xiàn)出多樣性和不斷擴(kuò)展的特點(diǎn)。例如，崔勝輝等學(xué)者強(qiáng)調(diào)城市生態(tài)系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)和功能1，任平提出當(dāng)代中國可持續(xù)城市化的基本走向是實(shí)現(xiàn)空間的正義2，仇保興認(rèn)為城市可持續(xù)發(fā)展的核心理念是緊湊型和多樣性3。與可持續(xù)發(fā)展的城市內(nèi)在契合的有關(guān)概念包括生態(tài)城市、綠色城市、宜居城市、低碳城市、海綿城市、正義城市，等等?？沙掷m(xù)發(fā)展的城市與其說是一種分析概念，不如說是一個(gè)發(fā)展框架，是一種在可持續(xù)發(fā)展理念框架下推動(dòng)城市發(fā)展的愿景，也反映了對(duì)于未來城市的期待。為了實(shí)現(xiàn)這樣一些可持續(xù)發(fā)展城市的愿景，世界各地已經(jīng)有著一系列的實(shí)踐案例?？沙掷m(xù)城鎮(zhèn)化的基本含義在于，城鎮(zhèn)化的發(fā)展不僅僅是農(nóng)村人口進(jìn)入城市和城鎮(zhèn)部門非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的提高，還要將可持續(xù)城市的發(fā)展愿景過程化，努力建設(shè)可持續(xù)城市。

可持續(xù)城鎮(zhèn)化是建設(shè)可持續(xù)城市的過程，同時(shí)也是建設(shè)可持續(xù)發(fā)展農(nóng)村的過程。農(nóng)村發(fā)展本身是城市發(fā)展的鏡像，農(nóng)村發(fā)展問題的解決本身需要通過城鎮(zhèn)化過程來解決。農(nóng)村的生產(chǎn)率提高和城鎮(zhèn)化過程是緊密相連的，農(nóng)村和農(nóng)業(yè)的發(fā)展支撐城鎮(zhèn)化，而城鎮(zhèn)化發(fā)展過程同時(shí)對(duì)農(nóng)村發(fā)展產(chǎn)生影響。從可持續(xù)發(fā)展農(nóng)村的角度來看，農(nóng)村不應(yīng)該在城鎮(zhèn)化過程中成為衰落蕭條的地區(qū)。農(nóng)村和農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展包括可持續(xù)發(fā)展的農(nóng)村生態(tài)和生物多樣性、水環(huán)境的保護(hù)和區(qū)域水資源的持續(xù)利用，也包括農(nóng)村地區(qū)的環(huán)境改善、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共事業(yè)發(fā)展、扶貧和提供發(fā)展機(jī)會(huì)，等等4。新型城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)相輔相成，可持續(xù)城市和可持續(xù)農(nóng)村也是相輔相成。城鎮(zhèn)化過程不能以犧牲農(nóng)村來追求城鎮(zhèn)的發(fā)展繁榮，而從另一個(gè)角度來看，農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展不足也難以實(shí)現(xiàn)城市的發(fā)展繁榮。因此，可持續(xù)城鎮(zhèn)化追求的是：一方面要在城鎮(zhèn)化過程中建設(shè)可持續(xù)城市，另一方面在城鎮(zhèn)化過程中建設(shè)可持續(xù)農(nóng)村，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村居民的生活富裕和發(fā)展能力的提高，使得未來發(fā)展的城鄉(xiāng)生活保持差別性和共同的可持續(xù)性。

可持續(xù)城鎮(zhèn)化是將城市系統(tǒng)和鄉(xiāng)村系統(tǒng)中可持續(xù)性目標(biāo)實(shí)現(xiàn)作為導(dǎo)向的城鎮(zhèn)化過程，需要將建設(shè)可持續(xù)城市過程化，以及將實(shí)現(xiàn)可持續(xù)農(nóng)村發(fā)展的目標(biāo)過程化。這也要求城鎮(zhèn)化的發(fā)展理念需要建立在可持續(xù)發(fā)展理念上，對(duì)城市的未來具有更高的要求，同時(shí)不能采取一種片面化的“城市中心主義”，而要堅(jiān)持一種城鄉(xiāng)整體系統(tǒng)的觀念，將城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展和城鄉(xiāng)相互支持作為可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。需要將實(shí)現(xiàn)城市和農(nóng)村的統(tǒng)籌發(fā)展和城鄉(xiāng)一體化、構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一勞動(dòng)力市場(chǎng)和要素市場(chǎng)、堅(jiān)持實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)的均質(zhì)化，以及在城鄉(xiāng)之間和區(qū)域之間增進(jìn)發(fā)展和分享財(cái)富的機(jī)會(huì)平等、逐步減緩和解消城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)作為城鎮(zhèn)化發(fā)展的方向5。

二、應(yīng)對(duì)城鎮(zhèn)化過程中不可持續(xù)性的挑戰(zhàn)

城鎮(zhèn)化過程往往會(huì)增加城鄉(xiāng)系統(tǒng)的脆弱性、高風(fēng)險(xiǎn)性和不可持續(xù)性。城鎮(zhèn)化過程本身就會(huì)帶來一系列的風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)，引發(fā)城市的不可持續(xù)性。人口集聚強(qiáng)化了對(duì)城市承載力問題的擔(dān)憂，包括交通、環(huán)境、住房、教育、衛(wèi)生等“城市病”往往表現(xiàn)出來，凸顯出城市管理和公共服務(wù)的不足。人口集聚也加劇了社會(huì)安全的風(fēng)險(xiǎn)，往往伴隨著犯罪率的提高。城鎮(zhèn)化過程中還帶來利益分配的失衡、利益沖突的加劇。移民強(qiáng)化了社會(huì)內(nèi)部的分化。以上所及種種挑戰(zhàn)均強(qiáng)化了治理的壓力。同時(shí)，人口變動(dòng)和城鎮(zhèn)化結(jié)合在一起，可能進(jìn)一步增強(qiáng)了城鎮(zhèn)化發(fā)展的不可持續(xù)性。例如，長期的低生育率和持續(xù)的老齡化，會(huì)加大城市發(fā)展的壓力。城鎮(zhèn)化過程中的風(fēng)險(xiǎn)還包括經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)、金融風(fēng)險(xiǎn)，例如，不少城市在城鎮(zhèn)化過程中積累了極高的地方債務(wù)。城鎮(zhèn)化過程中的風(fēng)險(xiǎn)還包括生態(tài)環(huán)境的風(fēng)險(xiǎn)和各種社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。人口集聚的城市區(qū)域使各種自然環(huán)境和全球氣候變化的風(fēng)險(xiǎn)更加嚴(yán)峻。世界主要城市往往都處于沿河、沿海的地區(qū)，這些地區(qū)是城鎮(zhèn)化的主要人口集聚目的地，也更容易受到包括極端氣候、海平面上升等風(fēng)險(xiǎn)的挑戰(zhàn)。城鎮(zhèn)化過程使社會(huì)經(jīng)濟(jì)和生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)的復(fù)雜性和變動(dòng)性增強(qiáng)，帶來各種風(fēng)險(xiǎn)累積、疊加。

可持續(xù)城鎮(zhèn)化強(qiáng)調(diào)應(yīng)對(duì)城鎮(zhèn)化所帶來的脆弱性、高風(fēng)險(xiǎn)性和不可持續(xù)性的挑戰(zhàn)。因此，可持續(xù)城鎮(zhèn)化需要增強(qiáng)城鎮(zhèn)化過程中的韌性。

增強(qiáng)城鎮(zhèn)化過程中的韌性，即是增強(qiáng)城市部門應(yīng)對(duì)各種風(fēng)險(xiǎn)的能力，這在很大程度上需要通過增加對(duì)城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的投資來實(shí)現(xiàn)。應(yīng)對(duì)各種風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)的公共服務(wù)投資具有規(guī)模效應(yīng)，使得城鎮(zhèn)化對(duì)于應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)還具有規(guī)模效應(yīng)的積極作用。例如，污水處理設(shè)施、廢棄物處理設(shè)施的建設(shè)，在更大規(guī)模人口和更高人口密度區(qū)域就有更大的經(jīng)濟(jì)社會(huì)效應(yīng)，也有相對(duì)較低的成本。道路建設(shè)、防災(zāi)減災(zāi)設(shè)施的建設(shè)等都隨著服務(wù)半徑的擴(kuò)大顯示出規(guī)模效益的優(yōu)勢(shì)。同時(shí)，城鎮(zhèn)化過程需要優(yōu)化資源配置和提高資源配置的效率，通過完善空間的安排，通過社會(huì)機(jī)制和制度建設(shè)，增強(qiáng)社區(qū)的參與和準(zhǔn)備，增強(qiáng)社會(huì)機(jī)制的作用，來增強(qiáng)應(yīng)對(duì)發(fā)展過程中風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)的韌性。我們還特別應(yīng)該看到，技術(shù)的進(jìn)步對(duì)于應(yīng)對(duì)城鎮(zhèn)化過程中風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)具有積極作用，城市運(yùn)行數(shù)據(jù)增強(qiáng)了風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別和預(yù)警、提高了城市管理的效率；但是在另一方面，單純的技術(shù)主義也未必就能完全應(yīng)對(duì)城市風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)，需要通過技術(shù)和制度體系的完善，才能夠有效地完善風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防、強(qiáng)化城市運(yùn)行的效率和可持續(xù)性。

城鎮(zhèn)化過程中的風(fēng)險(xiǎn)積累并不僅僅集中在城市，作為區(qū)域體系的有機(jī)組成部分，城鎮(zhèn)化過程中的風(fēng)險(xiǎn)還會(huì)外溢到農(nóng)村地區(qū)。例如，城鎮(zhèn)失業(yè)率的提高將會(huì)帶來城市人口向農(nóng)村地區(qū)的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移，增加了農(nóng)村發(fā)展的風(fēng)險(xiǎn)和不可持續(xù)性。城鎮(zhèn)化本身是城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整過程，在調(diào)整過程中對(duì)社會(huì)的不同人群以及對(duì)于城鄉(xiāng)部門都產(chǎn)生不確定性，帶來連鎖性的影響。對(duì)城鎮(zhèn)化過程中的農(nóng)村發(fā)展來說，優(yōu)秀人力資本的流失使農(nóng)村容易陷入貧困，青年勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移和非勞動(dòng)力人口留守農(nóng)村進(jìn)一步加劇了農(nóng)村地區(qū)的“空心村”現(xiàn)象。城鎮(zhèn)化過程中的農(nóng)地、林地的被占用，以及將城市廢棄物轉(zhuǎn)移到農(nóng)村，都使農(nóng)村變得更加不可持續(xù)。城鎮(zhèn)化過程中的土地利用變化，使得農(nóng)村人口失去其所依賴的土地，帶來失地人口的就業(yè)和保障壓力。城鎮(zhèn)化過程中的結(jié)構(gòu)調(diào)整還增強(qiáng)了城鄉(xiāng)體系的不確定性，需要增強(qiáng)社會(huì)保障能力、加強(qiáng)利益和權(quán)利的有效維護(hù)。

應(yīng)對(duì)城鎮(zhèn)化過程中帶來的不可持續(xù)的風(fēng)險(xiǎn)，其根本出路仍然在城市本身。城市是資本集聚的中心，是新知識(shí)、新產(chǎn)業(yè)和創(chuàng)新的中心。通過增強(qiáng)投資能力（包括物質(zhì)資本投資和人力資本投資），通過提高資源的配置效率才能夠應(yīng)對(duì)不可持續(xù)性的風(fēng)險(xiǎn)。這些都需要通過進(jìn)一步的城市發(fā)展才能實(shí)現(xiàn)。在這個(gè)意義上看，不斷推動(dòng)城鎮(zhèn)化才是應(yīng)對(duì)日益增長的不可持續(xù)性風(fēng)險(xiǎn)的出路。應(yīng)對(duì)城鎮(zhèn)化過程中的脆弱性、高風(fēng)險(xiǎn)性和不可持續(xù)性的挑戰(zhàn)，不是要回歸到農(nóng)業(yè)社會(huì)，而是要通過城市發(fā)展能力提升不斷帶動(dòng)城鄉(xiāng)發(fā)展、推動(dòng)發(fā)展模式的轉(zhuǎn)型升級(jí)來實(shí)現(xiàn)。

三、實(shí)施一種可持續(xù)的城鎮(zhèn)化模式

我們可以將城鎮(zhèn)化分為兩種不同類型的城鎮(zhèn)化：一種是不可持續(xù)的城鎮(zhèn)化，另一種是可持續(xù)的城鎮(zhèn)化。

以我國為例，迄今為止的城鎮(zhèn)化發(fā)展，帶來了經(jīng)濟(jì)財(cái)富的快速增長，但同時(shí)也帶來普遍存在的不可持續(xù)性的弊端。工業(yè)化和城鎮(zhèn)化發(fā)展依靠大量低成本勞動(dòng)力的勞動(dòng)密集性產(chǎn)業(yè)，大量勞動(dòng)者在非正規(guī)就業(yè)部門就業(yè)，或者是在正規(guī)就業(yè)部門非正規(guī)就業(yè)1，城鎮(zhèn)化過程中的多數(shù)移民和勞動(dòng)者缺乏必要的社會(huì)保障，他們主要依靠私人租賃居住，構(gòu)成了一種非正規(guī)就業(yè)和非正式居住的城鎮(zhèn)化，城市化過程中的社會(huì)隔離、社會(huì)分化和社會(huì)不平等在日益加劇。城鎮(zhèn)化過程還帶來日益嚴(yán)重的家庭分離。這種家庭分離使得城市中少年兒童比重扭曲性地減少，削弱了城市持續(xù)發(fā)展的能力。非定居移民使得城市部門中所需的穩(wěn)定勞動(dòng)力不足，增加了城市未來增長的壓力。而大量農(nóng)村留守兒童的教育和健康則受到不利影響，不利于國家未來的勞動(dòng)力質(zhì)量需求。戶籍制度的限制和不公平的公共服務(wù)配置，使得城鄉(xiāng)之間的社會(huì)差距、城市內(nèi)部的社會(huì)差距在城鎮(zhèn)化過程中進(jìn)一步擴(kuò)大了。當(dāng)遷移勞動(dòng)力進(jìn)入中老年時(shí)期，他們?cè)趧趧?dòng)力市場(chǎng)上處于不利的處境，而不得不返回農(nóng)村，但是由于缺乏養(yǎng)老保障的積累，他們?cè)谵r(nóng)村的生活可能會(huì)處于更加困難的處境。同時(shí)，由于農(nóng)民的土地產(chǎn)權(quán)沒有得到充分的保護(hù)，城鎮(zhèn)化過程往往造成農(nóng)民的利益損害，城鎮(zhèn)化過程中失地人口缺乏長遠(yuǎn)生計(jì)，極易成為城鎮(zhèn)化過程中脆弱群體。

同時(shí)，當(dāng)前我國的城鎮(zhèn)化模式過度依賴土地利用和資源環(huán)境的耗費(fèi)性使用，出現(xiàn)了大量土地的閑置浪費(fèi)和空城的現(xiàn)象，降低了資源使用效率。因?yàn)橥恋?、河流、農(nóng)地和林地的城鎮(zhèn)化占用，以及城鎮(zhèn)化造成的工業(yè)和生活污染的增加，使得生態(tài)系統(tǒng)的服務(wù)能力遭到很大破壞，包括空氣污染、水污染等問題嚴(yán)重性日益增強(qiáng)，最終形成“資源環(huán)境破壞型城市化”。土地城鎮(zhèn)化是地方財(cái)政的重要來源，因此地方政府有動(dòng)力通過地方融資平臺(tái)推動(dòng)土地利用改變和城鎮(zhèn)化建設(shè)，但是土地產(chǎn)出效率下降帶來巨大的金融債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。這種基礎(chǔ)設(shè)施投資和不斷增加杠桿的金融債務(wù)，使得城市未來發(fā)展的土地供給和生態(tài)資源過度消耗，而更高的遠(yuǎn)期債務(wù)也削弱了未來發(fā)展的投資能力。

這種狀態(tài)下的城鎮(zhèn)化發(fā)展，相當(dāng)大程度上是一種不可持續(xù)的城鎮(zhèn)化模式：通過長期負(fù)債來平衡短期負(fù)債；通過土地資源的浪費(fèi)、生態(tài)環(huán)境的破壞來提高經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出；忽視勞動(dòng)力生活質(zhì)量的提高；社會(huì)矛盾日益尖銳化。我國城鎮(zhèn)化迫切需要向可持續(xù)的城鎮(zhèn)化模式發(fā)展轉(zhuǎn)型。更加可持續(xù)的城鎮(zhèn)化模式強(qiáng)調(diào)提高資源使用效率、提倡綠色發(fā)展、重視社會(huì)整合、重視勞動(dòng)者和城鄉(xiāng)居民的福利進(jìn)步和社會(huì)平等。

當(dāng)然，不可持續(xù)的城鎮(zhèn)化和可持續(xù)的城鎮(zhèn)化，與其說是兩個(gè)不同模式，不如說是城市化發(fā)展的兩個(gè)不同發(fā)展階段。當(dāng)前城鎮(zhèn)化過程中出現(xiàn)的各種不可持續(xù)的問題，其實(shí)是在歐美國家城市化初期普遍存在的現(xiàn)象，英國和美國18世紀(jì)后半期到20世紀(jì)上半期的城市化發(fā)展道路，在很多方面能夠?qū)χ袊擎?zhèn)化發(fā)展提供啟發(fā)。發(fā)達(dá)國家的不少城市都出現(xiàn)過突出的城市貧困問題、移民和社會(huì)分化問題、環(huán)境污染問題等，我國當(dāng)前不可持續(xù)的城鎮(zhèn)化，也一定程度上說明了我國仍然處于城鎮(zhèn)化發(fā)展的較初級(jí)階段。城鎮(zhèn)化的長遠(yuǎn)發(fā)展，則需要將城鎮(zhèn)化發(fā)展從不可持續(xù)的發(fā)展模式，提升和轉(zhuǎn)型為一種可持續(xù)的發(fā)展模式。

從某種意義上來看，實(shí)現(xiàn)向可持續(xù)城鎮(zhèn)化的轉(zhuǎn)型是發(fā)展內(nèi)生性的結(jié)果。城鎮(zhèn)化過程所帶來的經(jīng)濟(jì)增長和更加持續(xù)性發(fā)展模式，具有類似于“庫茲涅茨曲線”的效應(yīng)。例如，勞動(dòng)力供求關(guān)系變化會(huì)帶來資本深化，推動(dòng)原來勞動(dòng)密集和低成本勞動(dòng)力的模式轉(zhuǎn)變?yōu)槿肆Y本的模式，更加重視勞動(dòng)者的福利，重視教育培訓(xùn)和技能的提高；社會(huì)穩(wěn)定的需求將推動(dòng)城鎮(zhèn)化從社會(huì)分化的模式轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣?huì)整合的模式，因此也會(huì)相應(yīng)減少社會(huì)發(fā)展的不平等；資源的有限性和環(huán)境的承載力將推動(dòng)從資源環(huán)境消耗性的發(fā)展模式轉(zhuǎn)變?yōu)橘Y源節(jié)約、環(huán)境友好的城鎮(zhèn)化模式；經(jīng)濟(jì)比較優(yōu)勢(shì)的變化推動(dòng)城鎮(zhèn)化動(dòng)力從勞動(dòng)密集的加工制造業(yè)模式轉(zhuǎn)變?yōu)楦泳哂袆?chuàng)新性的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)模式，等等。然而，這種樂觀的內(nèi)生性轉(zhuǎn)型迄今尚未出現(xiàn)，新的可持續(xù)的城鎮(zhèn)化模式脫胎而出還非常困難。城鎮(zhèn)化道路隱含的風(fēng)險(xiǎn)在于，內(nèi)生性轉(zhuǎn)型并不必然就會(huì)發(fā)生，轉(zhuǎn)型的實(shí)現(xiàn)需要一定的條件和制度建設(shè)，而如果缺乏足夠的投入和改革來實(shí)現(xiàn)這樣的內(nèi)生性轉(zhuǎn)型，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展則很可能在不可持續(xù)的城鎮(zhèn)化道路中出現(xiàn)崩潰。

四、通過完善治理實(shí)現(xiàn)可持續(xù)城鎮(zhèn)化

無論是努力實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)系統(tǒng)的可持續(xù)性目標(biāo)、應(yīng)對(duì)城鎮(zhèn)化過程中各種不可持續(xù)性的挑戰(zhàn)，還是從不可持續(xù)的城鎮(zhèn)化模式轉(zhuǎn)變?yōu)榭沙掷m(xù)的城鎮(zhèn)化的模式，都意味著我們對(duì)城鎮(zhèn)化的理解需要超越農(nóng)村人口進(jìn)入城市這樣的簡單結(jié)構(gòu)變化，城鎮(zhèn)化發(fā)展需要追求可持續(xù)性的導(dǎo)向，需要可持續(xù)發(fā)展內(nèi)嵌到城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，從而實(shí)現(xiàn)新型的城鎮(zhèn)化。這種新型城鎮(zhèn)化要通過新的城鄉(xiāng)生活方式、新的能源結(jié)構(gòu)體系、新的交通體系、新的城鄉(xiāng)空間規(guī)劃、新的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)、新的城鄉(xiāng)土地利用和新的社會(huì)運(yùn)行機(jī)制等等來實(shí)現(xiàn)，通過城鎮(zhèn)化的力量使國家整體向可持續(xù)發(fā)展轉(zhuǎn)變。城鎮(zhèn)化發(fā)展會(huì)內(nèi)生性地產(chǎn)生可持續(xù)城鎮(zhèn)化的需求，但是可持續(xù)城鎮(zhèn)化卻未必會(huì)自然、自發(fā)地實(shí)現(xiàn)。

通過投入和改革來促進(jìn)實(shí)現(xiàn)可持續(xù)城鎮(zhèn)化，首先需要理念建設(shè)。我們必須對(duì)城鎮(zhèn)化發(fā)展目標(biāo)、基本原則和不同歷史時(shí)期的主要任務(wù)有一個(gè)清醒的判斷，從而形成基于可持續(xù)發(fā)展的共識(shí)，將城鎮(zhèn)化發(fā)展的目的從追求經(jīng)濟(jì)增長過渡到實(shí)現(xiàn)國家和地方的可持續(xù)發(fā)展未來上。對(duì)城鎮(zhèn)化發(fā)展目標(biāo)、方式、內(nèi)涵的確立需要一個(gè)整體性的思路改變，通過思路轉(zhuǎn)變來改變公共政策，通過環(huán)境倫理和確立可持續(xù)發(fā)展的公共觀念，形成社會(huì)共識(shí)和共同行動(dòng)，通過思路轉(zhuǎn)變來推動(dòng)市場(chǎng)機(jī)制建設(shè)。

第二，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)城鎮(zhèn)化需要構(gòu)建出可持續(xù)發(fā)展的機(jī)制。我國城鎮(zhèn)化發(fā)展從長期的經(jīng)濟(jì)經(jīng)濟(jì)體制下脫胎而出，比較強(qiáng)調(diào)行政力量的推動(dòng)。因此，在國家和城市規(guī)劃中需要將可持續(xù)發(fā)展列入發(fā)展規(guī)劃，得到公共管理的保證。在中國的改革和城鎮(zhèn)化過的過程中，政府的作用顯得非常重要，作為公共利益的組織者，政府的“看得見的手”顯得非常有效。政府需要將可持續(xù)發(fā)展（而非單純的經(jīng)濟(jì)增長）作為治理績效的評(píng)價(jià)內(nèi)容，并可以通過專項(xiàng)預(yù)算來加以推行，通過考評(píng)和競賽、試驗(yàn)區(qū)等等方式進(jìn)行推動(dòng)，這些都會(huì)有利于可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。同時(shí)，由于在城鎮(zhèn)化過程中利益分化日益凸顯，過分依賴行政權(quán)力推動(dòng)城鎮(zhèn)化的模式，可能會(huì)變得不利于可持續(xù)發(fā)展的實(shí)現(xiàn)。這就要求，城鎮(zhèn)化過程中更加需要加強(qiáng)法治的手段、市場(chǎng)的機(jī)制、公眾的參與來實(shí)施可持續(xù)發(fā)展的治理。在城鎮(zhèn)化的過程中，對(duì)于權(quán)利的損害、對(duì)于資源環(huán)境的破壞，很大程度上是與相應(yīng)的法治建設(shè)不足相聯(lián)系的，需要推動(dòng)環(huán)境保護(hù)立法，在法治層面監(jiān)督和規(guī)范不同行為主體的行為，包括規(guī)范政府自身的行為，使得可持續(xù)發(fā)展的城鎮(zhèn)化能夠得到法治的保障。可持續(xù)城鎮(zhèn)化也需要調(diào)動(dòng)作為不同行動(dòng)主體的城鄉(xiāng)居民、企業(yè)、社會(huì)組織共同參與城鎮(zhèn)化進(jìn)程。這就需要有足夠的市場(chǎng)信號(hào)和社會(huì)規(guī)范來引導(dǎo)資源配置，調(diào)動(dòng)企業(yè)參與。充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用，需要理順資源價(jià)格體制，可以通過品牌認(rèn)證和綠色營銷的方式，推動(dòng)對(duì)可持續(xù)導(dǎo)向投資的金融杠桿?？沙掷m(xù)城鎮(zhèn)化的實(shí)現(xiàn)，根本在于公眾的參與，這樣才能發(fā)現(xiàn)和暴露城鎮(zhèn)化過程中的問題。社會(huì)參與需要通過社會(huì)組織的發(fā)育和公共輿論。實(shí)現(xiàn)社會(huì)力量的有效參與，才能有效地監(jiān)督政府和企業(yè)運(yùn)行，制約城鎮(zhèn)化發(fā)展對(duì)可持續(xù)目標(biāo)的偏離。城鎮(zhèn)化發(fā)展的繼續(xù)推進(jìn)，需要從主要依靠政府主導(dǎo)推動(dòng)，過渡到依靠市場(chǎng)機(jī)制、金融杠桿、法治機(jī)制、社會(huì)機(jī)制等綜合的機(jī)制，乃至依靠道德規(guī)范，構(gòu)建多元主體共同行動(dòng)的治理體系。

實(shí)現(xiàn)可持續(xù)城鎮(zhèn)化依賴于不同行為主體共同發(fā)揮作用。除了政府發(fā)揮作用，企業(yè)需要將可持續(xù)發(fā)展作為企業(yè)的社會(huì)責(zé)任，這實(shí)際上也構(gòu)成了企業(yè)發(fā)展的機(jī)遇。在多主體協(xié)同治理的過程中，需要加強(qiáng)政府和私營部門的合作、加強(qiáng)政府和社會(huì)的合作和協(xié)同?？沙掷m(xù)城鎮(zhèn)化基于人的利益和福利，需要人的參與，同時(shí)需要落實(shí)于人的具體活動(dòng)，通過人的行為方式、消費(fèi)方式和生活方式的轉(zhuǎn)變才能實(shí)現(xiàn)。多行為主體相互協(xié)調(diào)和有效組織，才能有助于可持續(xù)城鎮(zhèn)化的實(shí)現(xiàn)。

第三，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)城鎮(zhèn)化需要加強(qiáng)創(chuàng)新機(jī)制的作用。通過創(chuàng)新來形成新的經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)方式、支持新的社會(huì)生活形態(tài)、實(shí)踐新的消費(fèi)產(chǎn)品和產(chǎn)品服務(wù)體系、構(gòu)建新的治理路徑?？沙掷m(xù)發(fā)展所需要的創(chuàng)新，包括技術(shù)創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新、空間創(chuàng)新、社會(huì)創(chuàng)新、制度創(chuàng)新，構(gòu)成一個(gè)綜合的創(chuàng)新體系。城鎮(zhèn)化過程中，需要通過技術(shù)創(chuàng)新來創(chuàng)造城鄉(xiāng)運(yùn)行體系的改造，包括新能源技術(shù)、新材料技術(shù)、建筑、投資和信息化能力的提高等等，這些也都能同時(shí)帶動(dòng)相關(guān)的產(chǎn)業(yè)更新和制造業(yè)、服務(wù)業(yè)發(fā)展，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)升級(jí)和轉(zhuǎn)型?？沙掷m(xù)城鎮(zhèn)化需要城鄉(xiāng)居民生活方式變化，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)消費(fèi)為導(dǎo)向的社會(huì)生活形態(tài)，以及通過社會(huì)組織的參與和各種聚焦公共利益的社會(huì)行動(dòng)，促進(jìn)有助于可持續(xù)性的社會(huì)治理。

構(gòu)建可持續(xù)城鎮(zhèn)化需要綜合創(chuàng)新體系，歸根到底還是需要制度創(chuàng)新和制度改革來得到實(shí)現(xiàn)。通過制度改革來建設(shè)出完善的經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行機(jī)制，強(qiáng)化治理模式，才能真正使中國城鎮(zhèn)化過渡到可持續(xù)城鎮(zhèn)化的狀態(tài)。同時(shí)，技術(shù)創(chuàng)新和信息化能力的進(jìn)步，也能夠幫助提升政府管理、社會(huì)監(jiān)督和企業(yè)可持續(xù)運(yùn)行的能力?？沙掷m(xù)城鎮(zhèn)化依賴于經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)方式和社會(huì)生活形態(tài)的變化，可持續(xù)城鎮(zhèn)化蘊(yùn)含著豐富的創(chuàng)新潛力，也意味著城鎮(zhèn)化對(duì)于國家未來發(fā)展的巨大機(jī)遇。

總之，我國城鎮(zhèn)化是在全球可持續(xù)發(fā)展的基本背景下的城鎮(zhèn)化，中國的城鎮(zhèn)化也構(gòu)成全球可持續(xù)發(fā)展的重要組成部分。探索新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展道路，需要將可持續(xù)發(fā)展內(nèi)嵌于其中，使城鎮(zhèn)化發(fā)展致力于實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)。實(shí)現(xiàn)可持續(xù)城鎮(zhèn)化，應(yīng)該成為我們所提倡的新型城鎮(zhèn)化的核心內(nèi)容。在這個(gè)過程中要求政府部門、社會(huì)力量、公眾和企業(yè)發(fā)展形成有效協(xié)作，通過城鎮(zhèn)化過程中的可持續(xù)治理來推動(dòng)實(shí)現(xiàn)可持續(xù)城鎮(zhèn)化。

（責(zé)任編輯：薛立勇）

Abstract： China future development should imbed sustainability within urbanization process， and make urbanization support the target of sustainable development. The author discusses how to achieve sustainable urban and rural development during urbanization， how to face the challenge of various risks and vulnerability caused by urbanization process， and how to select a more sustainable urbanization pattern. Based on those discussions， the author discusses sustainability governance during urbanization in China.

Keywords：Sustainable Urbanization； New Urban Agenda； Sustainable Development； Sustainability Governance