李春燕

（浙江財經(jīng)大學(xué)法學(xué)院，浙江 杭州 310018）

提高專家參與地方立法的效能的路徑探析

李春燕

（浙江財經(jīng)大學(xué)法學(xué)院，浙江 杭州 310018）

提高專家參與的效能是提高地方立法的質(zhì)量客觀需要。從專家參與地方立法的過程看，應(yīng)當(dāng)從三個方面來提高專家參與的效能：一是在確定專家人選時，綜合考慮專家的專業(yè)領(lǐng)域歸屬、行政區(qū)域歸屬、業(yè)務(wù)類型以及性別、民族等因素；二是在組織專家參與地方立法時，不僅應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)許專家選擇參與事項，向?qū)＜姨峁┐罅啃畔⒑捅匾膱蟪?，全力保障專家的參與，而且應(yīng)當(dāng)通過建立專家回避制度等方式對專家參與施加必要的限制；三是通過公開專家參與地方立法的情況和對專家的參與情況進行考核，加強對專家的監(jiān)督。

專家參與；地方立法；效能

一、提高專家參與地方立法的效能是提高地方立法質(zhì)量的客觀需要

在我國，專家參與立法的實踐始于20世紀(jì)50年代。伴隨著《立法法》于2000年7月1日的實施，專家參與成為制定法律的必經(jīng)程序。2015年3月15日，第十二屆全國人民代表大會第三次會議通過《關(guān)于修改〈立法法〉的決定》。修改后的《立法法》高度重視法律制定過程中的專家參與，并授權(quán)擁有地方性法規(guī)制定權(quán)的人民代表大會根據(jù)《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》，參照《立法法》規(guī)定的程序，規(guī)定地方性法規(guī)案、自治條例和單行條例案的提出、審議和表決程序。隨即，擁有地方性法規(guī)制定權(quán)的人民代表大會紛紛修改或制定地方立法條例，并將專家參與作為其重要內(nèi)容之一①。

在專家參與被寫入地方立法條例之后，提高專家參與的效能就成為應(yīng)予關(guān)注的課題，畢竟，提高地方立法②的質(zhì)量才是我們的終極追求。筆者認(rèn)為，提高專家參與地方立法的效能，關(guān)鍵是做好專家的選聘、使用和監(jiān)督工作。

二、專家的選聘：綜合考慮多種因素

專家參與地方立法的成效首先取決于專家自身的素質(zhì)。因此，提高專家參與的效能，必須從專家的選用入手。

周知，所謂“專家”，是指“通過教育或經(jīng)驗等而獲得在某一領(lǐng)域普通人所不具有的專門知識或技能的人［1］”。鑒于各行業(yè)都有獨立的評價體系，該文不探討“誰”是專家，而是關(guān)注讓“哪個專家”參與地方立法③。筆者認(rèn)為，地方立法機關(guān)在選聘專家時，至少應(yīng)當(dāng)考慮以下因素：

（一）專家的專業(yè)領(lǐng)域歸屬

“盧梭曾經(jīng)說過，使一個國家的體制真正得以鞏固而持久，在于自然關(guān)系與法律在每一點上總是協(xié)調(diào)一致［2］”。因此，“要想提高立法質(zhì)量，就必須遵循和把握立法規(guī)律，就要自覺遵循經(jīng)濟規(guī)律、自然規(guī)律、社會發(fā)展規(guī)律以及立法活動規(guī)律，使制定出來的法規(guī)能夠反映和體現(xiàn)規(guī)律的要求……［3］”也就是說，立法機關(guān)應(yīng)當(dāng)借助專家的力量，全面、準(zhǔn)確地認(rèn)識和揭示各種規(guī)律。從這一角度看，專家的專業(yè)領(lǐng)域應(yīng)當(dāng)具有廣泛性。不過，根據(jù)《立法法》的規(guī)定，立法機關(guān)的立法權(quán)限具有差異性。若考慮立法成本，各立法機關(guān)可以圍繞自身的立法權(quán)限來選聘專家，如，根據(jù)《立法法》第72條的規(guī)定，城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護、歷史文化保護等方面的專家應(yīng)當(dāng)是設(shè)區(qū)的市的人大常委會重點考慮的對象。

除立法權(quán)限這一因素外，法學(xué)、邏輯學(xué)和語言學(xué)等領(lǐng)域的專家同樣必不可少。這是因為，立法是將自然關(guān)系、社會關(guān)系轉(zhuǎn)化為法律關(guān)系的過程，唯有法學(xué)專家掌握了這一轉(zhuǎn)化技術(shù)；法律規(guī)則的實現(xiàn)過程仰賴于嚴(yán)密的邏輯推演，而邏輯學(xué)專家能夠減少法律規(guī)則的邏輯漏洞，提升法律規(guī)則的規(guī)范性性與可操作性；立法文本經(jīng)過語言學(xué)專家的推敲和潤色，能夠在保留專業(yè)屬性的同時，更加易于被社會公眾理解、接受和遵守。

（二）專家的行政區(qū)域歸屬

關(guān)于專家所屬的行政區(qū)域，各地做法不一：深圳市人大常委會聘任的立法咨詢專家，除來自深圳市外，還來自廣東省其他地區(qū)以及北京等地［4］；攀枝花市人大常委會辦公室在選聘立法咨詢專家時，將選聘對象局限于攀枝花市［5］。

對這一問題，筆者主張以地方立法機關(guān)所轄行政區(qū)域為主，面向全國選聘專家。理由在于：一般情況下，本行政區(qū)域的專家更了解本行政區(qū)域的具體情況和實際需要，因此應(yīng)成為本地立法專家?guī)斓闹髁?。同時，如古語所言，“當(dāng)局者迷，旁觀者清”，前述正相關(guān)關(guān)系有時未必成立。況且，中國的政治、經(jīng)濟、文化、社會發(fā)展水平不平衡，法治發(fā)展水平也存在較大差異，某些地區(qū)亟待通過立法解決的問題在其他地區(qū)可能已經(jīng)成為過去時。此時，其他地區(qū)的立法經(jīng)驗或許能夠為本地區(qū)提供鏡鑒。此外，參與地方立法的專家“多以駐在當(dāng)?shù)氐目蒲性核?、法律實?wù)部門的法學(xué)專家為主力”的現(xiàn)象，“一定程度上會稀釋立法論證的專業(yè)濃度和多元性，同時也不利于學(xué)術(shù)研究的繁榮和法律實務(wù)的交流［6］”。

（三）專家的業(yè)務(wù)類型

參與地方立法的專家應(yīng)由理論型專家和實務(wù)型專家構(gòu)成，并且理論型專家應(yīng)略多于實務(wù)型專家。這是因為，立法不僅是對現(xiàn)實問題的回應(yīng)，更是對未來利益格局的謀劃，應(yīng)當(dāng)具有必要的前瞻性。正是這份前瞻性，為地方立法贏得了穩(wěn)定性，進而贏得了權(quán)威性。特別是在法治中國建設(shè)行進到今天時，重大改革必須“于法有據(jù)”已成為共識，這對立法的前瞻性提出了更高要求。相比較而言，理論型專家對地方立法的前瞻性的貢獻更大一些。

以法學(xué)專家為例，理論型專家主要指在高等院校、科研機構(gòu)從事法學(xué)研究、并取得一定學(xué)術(shù)成果的法學(xué)教授、法學(xué)研究員等；實務(wù)型專家主要指在國家機關(guān)、企業(yè)、事業(yè)單位從事與法律的實現(xiàn)相關(guān)工作的人員，如法官、檢察官、律師等。在實務(wù)型專家中，尤其應(yīng)當(dāng)關(guān)注法官和律師這兩大群體，因為二者的工作常態(tài)就是處理各類案件，因此對特定領(lǐng)域的立法漏洞和立法需求有更加真切的認(rèn)識和理解。

另外，深圳市人大常委會聘請的立法咨詢專家中包括“全國、廣東省人大的立法工作者”。筆者認(rèn)為，立法有別于司法。訴訟中，上級法院與下級法院之間具有審級監(jiān)督關(guān)系。如果下級法院的法官在裁判之前向上一級法院（包括其法官）進行咨詢，就可能架空上訴審制度。因此，在案件審理過程中，下級法院的法官不能征求上一級法院的意見和建議。然而，地方立法的原則之一是不與上位法相抵觸。將制定上位法的立法機關(guān)的工作人員列為立法咨詢專家，對預(yù)防立法抵觸具有積極意義。當(dāng)然，被聘為“專家”的立法機關(guān)的工作人員，必須符合“專家”的基本條件。

此外，在行政機關(guān)中，不乏有可稱之“專家”的公務(wù)員。但是，有兩個問題不容忽視：一是基于行政自身所具有的復(fù)雜性、專業(yè)性和技術(shù)性，在相當(dāng)長的時期內(nèi)，地方立法機關(guān)可能無法改變大部分地方性法規(guī)草案由行政機關(guān)主持起草的事實。二是基于行政效率的需要，行政一體化原則是公務(wù)員應(yīng)當(dāng)遵循的基本原則。這樣，被選聘為“專家”的公務(wù)員如果是起草地方性法規(guī)案的行政機關(guān)的工作人員或其下級行政機關(guān)的工作人員，那么，在提交論證意見時，該“專家”可能會有一定的傾向性。因此，地方立法機關(guān)不宜選聘本行政區(qū)域內(nèi)的行政機關(guān)的公務(wù)員作為“專家”參與地方立法。

（四）專家的性別與民族

根據(jù)現(xiàn)行憲法第48條的規(guī)定，我國公民在法律面前一律平等，婦女在政治的、經(jīng)濟的、文化的、社會的和家庭的生活等各方面享有同男子平等的權(quán)利。誠然，專家參與地方立法這一命題關(guān)注的是參與者的“專家”身份，而不是參與者的性別。不過，在確定專家人選時，尤其是符合“專家”的條件的人數(shù)較多，需要立法機關(guān)進行取舍時，立法機關(guān)可以適當(dāng)考慮性別結(jié)構(gòu)，確保女性專家占一定比例。與專家的性別相似，專家的民族同樣不是必須考慮的因素，但予以適當(dāng)考慮，有助于民族平等原則的實現(xiàn)。

之所以適度關(guān)注專家的性別與民族，除考慮憲法上平等原則的要求外，還在于專家參與立法具有雙重屬性：一是專家是以公民的身份參與立法，是“公民參與立法的一種重要形式”，能夠提升立法的民主性；二是“在一些具有高度法律技術(shù)特征的立法領(lǐng)域”，專家還可以為立法機關(guān)“所制定的法律增加‘科學(xué)性’，或者說是‘合理性’［7］”。相比較而言，提升立法的科學(xué)性是一般的公民參與所較難企及的。因此，選聘專家時，應(yīng)優(yōu)先考慮立法的科學(xué)性需求；在滿足立法的科學(xué)性需求之后，再考慮被選聘人的性別與民族，以增進立法的民主性，不失為一舉兩得。

三、專家的使用：保障參與與限制參與并重

按照專業(yè)門類健全、地域來源廣泛、知識結(jié)構(gòu)合理并適度兼顧性別與民族因素的原則選聘專家，是提高專家參與地方立法的效能的良好開端，是成功的一半；成功的另一半，來自對專家的合理使用與有效監(jiān)督。就對專家的合理使用而言，應(yīng)當(dāng)堅持保障參與與限制參與并重原則。

（一）保障參與

1.給予專家一定的選擇機會。地方立法機關(guān)通常以兩種方式確定專家參與立法的具體工作：一是直接確定，然后通知專家；二是給予專家一定的選擇機會，根據(jù)專家的選擇來確定工作方案。筆者贊成第二種方式，因為這是尊重專家的體現(xiàn)。在馬斯洛的需求層次理論中，尊重需求（Esteem needs）屬于較高層次的需求，而他人對自己的認(rèn)可與尊重是其重要內(nèi)容。地方立法機關(guān)在安排工作時，允許專家進行自主選擇，意味著相信專家的選擇是正確的，這是對專家的最大尊重。而且，“幾乎沒有任何腦力工作像立法工作那樣，需要不僅是有經(jīng)驗和受過訓(xùn)練，而且通過長期而辛勤的研究訓(xùn)練有素的人去做［8］”。在這種情況下，能夠激發(fā)專家的積極性與責(zé)任感的唯有自主選擇。

具體來說，地方立法機關(guān)在以下兩類事項中，可以允許專家進行選擇：

第一，參與的立法項目。地方立法機關(guān)在編制好年度立法計劃后，可以通知專家，由專家選擇參與的立法項目。在這方面，浙江省人大常委會已有嘗試，即“讓（省人大）代表挑選更懂行、感興趣的法規(guī)，有針對性參加省人大常委會組織的立法調(diào)研、討論和審議等活動，深層次參與法規(guī)制定”。較以往撒網(wǎng)式方式發(fā)放征求意見函相比，該舉措“既充分發(fā)揮代表主體作用，又讓立法更加科學(xué)民主［9］”。第二，參與的立法環(huán)節(jié)。立法是一個動態(tài)的過程，包括立法預(yù)測、立法規(guī)劃、立法調(diào)研以及法案的起草、提出、審議、表決、公布、解釋、修改、廢止與清理等多個環(huán)節(jié)，并且各環(huán)節(jié)對專家的要求并不相同。從發(fā)揮專家的優(yōu)勢出發(fā)，應(yīng)允許專家對參與的立法環(huán)節(jié)進行選擇。

2.向?qū)＜姨峁┍M可能多的信息。在信息爆炸時代，“專家”的優(yōu)勢不在于他已掌握的知識或技能，而在于他能夠運用專業(yè)的思維方法，對各種信息進行甄別、過濾和整合，進而提出自己的觀點。而且，獲取信息的數(shù)量和質(zhì)量直接決定了專家意見的質(zhì)量。誠然，專家應(yīng)當(dāng)進行調(diào)查研究，獲取第一手資料。不過，如果地方立法機關(guān)能夠提供盡可能多的信息，那么，專家就可以有更多的時間用于思考。畢竟，專家是在協(xié)助地方立法機關(guān)提高立法質(zhì)量，地方立法機關(guān)無須對專家保留某些信息。

向?qū)＜姨峁┫嚓P(guān)信息，在立法層面已經(jīng)有所體現(xiàn)，但尚不全面。譬如說，《廣東省地方立法條例》規(guī)定了專家在不同立法環(huán)節(jié)的參與方式，但只在第51條規(guī)定，“列入常務(wù)委員會會議議程的地方性法規(guī)案，法制委員會、有關(guān)的專門委員會和常務(wù)委員會工作機構(gòu)應(yīng)當(dāng)聽取各方面的意見。……常務(wù)委員會工作機構(gòu)應(yīng)當(dāng)將法規(guī)草案發(fā)送相關(guān)領(lǐng)域的……專家征求意見?！钡?，根據(jù)該條例第37條第一款的規(guī)定，向省人民代表大會常務(wù)委員會提出地方性法規(guī)案，應(yīng)當(dāng)同時提出法規(guī)草案文本及其說明，并提供必要的參閱資料；修改地方性法規(guī)的，還應(yīng)當(dāng)提交修改前后的對照文本；法規(guī)草案的說明應(yīng)當(dāng)包括制定或者修改該法規(guī)的必要性、可行性和主要內(nèi)容，以及起草過程中對重大分歧意見的協(xié)調(diào)處理情況。也就是說，廣東省人大常委會工作機構(gòu)并沒有將其掌握的信息全部提供給專家。慶幸的是，《廣東省人民代表大會常務(wù)委員會立法咨詢專家工作規(guī)定》對省人大各專門委員會、省人大常委會各工作委員會向?qū)＜易稍円庖姇r應(yīng)當(dāng)提供的材料作出詳細規(guī)定，在一定程度上彌補了前述疏漏。

3.給予專家必要的報酬。地方立法機關(guān)應(yīng)否給予專家報酬？對此，各地做法不一：河北省人大常委會《關(guān)于建立省人大常委會專家顧問制度的實施意見（試行）》規(guī)定，專家顧問提供的“專業(yè)咨詢屬公益行動，應(yīng)遵循無償服務(wù)原則，也可視情給予適當(dāng)補貼”；《河南省人民代表大會常務(wù)委員會立法咨詢專家工作規(guī)定》第27條規(guī)定：“省人大常委會應(yīng)當(dāng)為專家的咨詢活動提供必要的物質(zhì)條件和適當(dāng)?shù)淖稍冑M用”。筆者認(rèn)為，公平是法治建設(shè)的目標(biāo)之一，而公平的表現(xiàn)形式之一是權(quán)利與義務(wù)具有一致性，或者說“付出”與“回報”成正相關(guān)關(guān)系。專家參與立法是復(fù)雜的腦力勞動，地方立法機關(guān)應(yīng)當(dāng)提供必要的報酬。不過，專家的初始身份是“公民”，而公民參與立法是其管理國家事務(wù)和社會事務(wù)的一種方式，并不應(yīng)因此而獲得報酬。因此，在確定報酬時，不能完全遵循市場經(jīng)濟之下的等價有償原則。

（二）限制參與

除采取前述措施為專家有效參與地方立法提供保障外，在某些情況下，地方立法機關(guān)還應(yīng)當(dāng)對專家的參與施加限制。

40年來，全省自然資源系統(tǒng)廣大干部職工堅決貫徹黨的理論和路線方針政策，按照省委、省政府部署要求，牢記職責(zé)使命，勇立時代潮頭，圍繞中心、服務(wù)大局，拼搏進取、砥礪前行，取得了一個又一個輝煌成就，譜寫了自然資源事業(yè)改革發(fā)展的壯麗篇章。

1.參與回避。周知，“立法是對權(quán)利資源、權(quán)力資源以及其他有關(guān)社會利益，進行法定制度性配置的專門活動，是對個人和組織在國家生活和社會生活中的義務(wù)或責(zé)任的法定制度性確定，是對所有社會主體的社會行為和社會自由的范圍所作的法定制度性界定［10］”。因此，利益相關(guān)群體總是希望借助立法來確認(rèn)和維護自身利益。

目前，大部分地方立法都與行政事務(wù)相關(guān)。行政事務(wù)的復(fù)雜多變與地方立法機關(guān)的立法能力不足相疊加，就使得地方立法機關(guān)不得不要求政府部門承擔(dān)地方性法規(guī)案的起草任務(wù)。然而，“由與擬出臺的法規(guī)有利害關(guān)系的部門提供法規(guī)草案，立場決定了其會較多地考慮管理方便和獲取利益，從而在草案中塞進本部門的‘私貨’［11］”，“部門利益法制化”由此形成。為破解這一困局，地方立法機關(guān)將“中立”的專家引入立法程序。然而，事實上，專家同樣可能被部門利益所俘獲?；诖?，筆者建議建立專家回避制度，即，同一個專家，對同一個地方立法項目，只能參與其中的某個立法環(huán)節(jié)。這樣，專家就無法將其在某個立法環(huán)節(jié)與政府部門形成的“同盟”關(guān)系植入到整個立法過程中，進而無法使部門利益暢行無阻。譬如說，在地方性法規(guī)案的起草環(huán)節(jié)，專家如果在提案人的組織下參與了起草工作，或者接受提案人的委托直接起草法規(guī)案——提案人恰好是一級人民政府——那么，專家就不能參與該法規(guī)案其后的立法環(huán)節(jié)。實施專家回避制度，應(yīng)當(dāng)科予承擔(dān)地方性法規(guī)案起草任務(wù)的政府以說明義務(wù)，即在提交地方性法規(guī)案的同時，還要提交參與起草工作的專家名單，并說明參與方式和參與議題。同時，地方立法機關(guān)在邀請專家提供咨詢意見時，應(yīng)當(dāng)告知專家有申請回避的義務(wù)。

2.限制參與的次數(shù)。確實，“專家既不是一種身份，也不是一種職業(yè)，而是一定社會文化和體制對一個人所擁有知識的多少和是否專業(yè)化的評價［12］”。但是，這種評價能夠給專家?guī)碡S厚的回報——不僅僅是報酬，更多的是一種榮譽，一種獲取其他資源的資本。因此，一般來說，專家不會明確拒絕參與立法工作。與此同時，參與立法并不是專家的本職工作，而專家的精力是有限的。這樣，地方立法機關(guān)分配給專家的調(diào)研或論證任務(wù)比較繁重時，專家就可能“疲于應(yīng)付”。因此，地方立法機關(guān)應(yīng)當(dāng)對專家每年參與地方立法的次數(shù)做適當(dāng)限制，以確保專家參與的效能。

四、對專家的監(jiān)督：公開與考核并進

專家參與地方立法，除能夠提升立法的民主性與科學(xué)性外，還能夠以專家的中立地位和專門知識與政府部門的利益形成某種對抗，進而“加強立法機關(guān)的立法主導(dǎo)地位”，“彌補立法機關(guān)在某些專業(yè)性、技術(shù)性較強的立法中‘失語’的缺陷［12］”。與此同時，專家也可能會成為政府部門或某些利益集團的代言人。為避免形成立法腐敗，必須加強對專家的監(jiān)督。

（一）專家參與立法的公開

“陽光是最好的防腐劑”。在社會公眾的監(jiān)督之下，專家基于維護自身聲譽和獲得更好的發(fā)展機會的需要，大抵會秉持客觀中立的立場，對參與事項進行認(rèn)真調(diào)研和嚴(yán)密論證。因此，公開專家參與立法的情況是監(jiān)督專家的最好方式。具體來說，主要應(yīng)當(dāng)公開以下事項：

第一，專家的基本信息，包括姓名、工作單位、職業(yè)、專業(yè)領(lǐng)域、受教育情況、工作業(yè)績以及專業(yè)技術(shù)職稱等。這些信息，不僅能夠讓社會公眾對其是否是“專家”有一初步判斷，而且也有利于社會公眾對其個人誠信進行監(jiān)督——如，受教育情況等是否造假？目前，地方立法機關(guān)在公布專家名單時，一般只公布專家的姓名、工作單位、職業(yè)、職務(wù)、職稱，甚至有的只提及姓名、工作單位和職務(wù)［13-14］。對專家的“職務(wù)”，筆者主張盡量“淡化”。這是因為，一方面，職務(wù)的高低與是否是本領(lǐng)域的專家雖有一定聯(lián)系，但二者屬于兩套評價體系，相互之間不能劃等號；另一方面，公開專家的職務(wù)，有重視行政級別的嫌疑，不利于凸顯專家的中立地位。

第三，專家參與地方立法的具體情況。即通過電視、廣播、報紙、官方網(wǎng)站等新聞媒體，將專家參與地方立法的情況向社會公眾作廣泛的宣傳報道，或告知社會公眾獲取相關(guān)信息的途徑，包括參與了哪些立法項目，對哪些事項開展了調(diào)研活動，參加了哪些地方立法座談會、論證會和聽證會，提出哪些立法建議和意見，等等。其中，專家的立法建議和意見是公開重點，因為這將影響地方立法的內(nèi)容，也是社會公眾評判專家是否偏私的重要依據(jù)。

對公開專家的立法建議和意見，坊間有兩種擔(dān)心：一是最后的立法取舍若與專家的建議和意見相左，就會使地方立法機關(guān)背負“不尊重專家”的污名；二是某些專家可能會心存顧慮，進而故意迎合社會公眾的呼聲，所提出的立法建議和意見根本沒有價值。筆者認(rèn)為，第一種擔(dān)心不是空穴來風(fēng)，但有化解之道——地方立法機關(guān)應(yīng)當(dāng)做好兩件事情：一是向社會公眾進行法制宣傳，使之明了地方立法機關(guān)和專家在地方立法中的地位與功能差異；二是在否定專家的建議和意見時，給出詳盡的理由說明。至于第二種擔(dān)心，實際上是低估了社會公眾的判斷力——專家若只是簡單迎合社會公眾的呼聲，而不能形成系統(tǒng)的分析和論證，那么社會公眾是不會“買賬”的，因為社會公眾知道，空洞的說教是無法說服地方立法機關(guān)的。

（二）建立專家參與立法的考核機制

對專家參與立法情況進行考核，不僅是因為專家領(lǐng)取了報酬，更重要的是他們的工作關(guān)系到地方立法的質(zhì)量，關(guān)系到相關(guān)利益群體的正當(dāng)權(quán)益能否得到維護，關(guān)系到公平與秩序等價值追求能否實現(xiàn)。對專家參與地方立法情況的考核，可以從多方面進行，如，參與的次數(shù)，參與過程中的態(tài)度，相關(guān)建議和意見的合法性與科學(xué)性，等等。不過，必須重申的是，專家不能主宰地方立法的命運，因此，專家無須為地方立法的質(zhì)量承擔(dān)法律責(zé)任。深言之，對考核不合格的專家，地方立法機關(guān)的選擇是有限的，充其量是解除聘任，并在一定期限內(nèi)不再聘任。不過，對專家來說，來自地方立法機關(guān)的否定性評價將影響其在本專業(yè)領(lǐng)域的發(fā)展。因此，考核的威力不容小覷。

2014年10月23日，黨的十八屆四中全會通過《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，指出，“法律是治國之重器，良法是善治之前提?！笨梢哉f，提高地方立法的質(zhì)量是地方立法機關(guān)的永恒課題。在提高地方立法質(zhì)量的方法中，理論界和實務(wù)界都對專家參與寄予厚望，并促成了專家參與地方立法的法制化。隨即，如何使靜態(tài)的專家參與地方立法制度發(fā)揮其效能？這正是該文的旨趣所在。

注釋：

①以浙江省為例，截至2016年3月31日，《浙江省地方立法條例》和《湖州市制定地方性法規(guī)條例》、《杭州市立法條例》、《紹興市制定地方性法規(guī)條例》、《臺州市制定地方性法規(guī)條例》、《金華市制定地方性法規(guī)條例》、《麗水市制定地方性法規(guī)條例》、《衢州市制定地方性法規(guī)條例》、《舟山市制定地方性法規(guī)條例》、《溫州市制定地方性法規(guī)條例、《嘉興市制定地方性法規(guī)條例》等地方性法規(guī)均借鑒《立法法》，對專家參與作出具體規(guī)定。

②文中的“地方立法”僅指地方性法規(guī)、地方自治條例與單行條例的制定過程，不包括地方政府規(guī)章的制定過程。

③實踐中，專家主要通過三種方式參與地方立法：一是以立法顧問或立法咨詢委員的身份參與立法；二是以立法助理的形式參與立法；三是通過立法研究機構(gòu)以組織的名義參與立法。筆者認(rèn)為，誠然，立法助理制度是立法專業(yè)化、精細化背景之下提高立法質(zhì)量的探索之一，但立法助理的依附性與專家的中立性是相對立的，因此不宜稱為“專家”。另外，立法研究機構(gòu)對地方立法的意見和建議是集體行為，立法機關(guān)無法掌控具體的、真正的參與者。因此，該文僅探討地方立法機關(guān)在確定第一種參與方式中的“專家”時應(yīng)當(dāng)考慮的因素。

［1］薛波.元照英美法詞典（中文）［M］.北京：法律出版社，2003：515.

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［4］李舒瑜.市人大聘37位立法咨詢專家［N］.深圳特區(qū)報，2016-09-28（A03）.

［5］攀枝花市人大常委會辦公室.關(guān)于選聘地方立法咨詢專家的公告［N］.攀枝花日報，2016-03-14（02）.

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［13］泉州市人大常委會辦公室.關(guān)于印發(fā)＜泉州市第十五屆人大常委會立法顧問和立法咨詢專家名單＞的通知［EB/OL］.［2016-09-20］.http：//www.qzrd.gov.cn/dflf/1582.jhtml.

［14］黃岡市人大常委會辦公室.關(guān)于印發(fā)市人大常委會立法咨詢專家?guī)烀麊魏突鶎恿⒎?lián)系點名單的通知［EB/OL］.［2016-09-20］.http：//www.hgrd.net/DocManage/ViewDoc?docId=ded7058b-de4c-4e1d-b2c8-485292073324.

【責(zé)任編輯：孫健】

Ways of Improving the Efficiency of Expert Participation in Local Legislation

LI Chunyan
（School of Law，Zhejiang University of Finance&Economics，Hangzhou 310018，Zhejiang，China）

In order to improve the quality of local legislation，we must improve the efficiency of expert participation.In view of legislative procedure，the efficiency of expert participation in local legislation should be improved from the three aspects.Firstly，when determining the expert candidates，the professional fields，administrative regions，gender，ethnic group and other factors should all be taken into account;Secondly，when organizing experts to participate in local legislation，not only should experts be allowed to choose matters to participate in，providing a large amount of information and the necessary financial rewards to the experts，so as to ensure the experts participation，but also necessary restrictions should be imposed on the experts participation through the establishment of expert avoidance system;Thirdly，by making the experts participation in local legislation known to the public and by assessing the expert participation，the supervision on experts is strengthened.

expert participation；local legislation；efficiency

D921

A

1671-5934（2017）01-0002-06

2016-11-12

2016年杭州市哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃項目（hz1239654）

李春燕（1973-），女，山東禹城人，副教授，法學(xué)博士，研究方向為行政法學(xué)與立法學(xué)。