劉岳

新《行政訴訟法》是作為落實(shí)黨的十八大三中、四中全會(huì)精神的重要修法活動(dòng)，因其特殊的內(nèi)涵和所處的特定時(shí)期而倍受矚目。2015年行政訴訟法的修訂作為20多年來首次修改，立足于將治理體系和治理能力現(xiàn)代化作為政治新常態(tài)的基本理念，修訂之后的新法是理念的更新和制度的大幅度重構(gòu)，而不是簡單的修改，理解其內(nèi)在邏輯構(gòu)架，有助于推動(dòng)司法改革的順利進(jìn)行。

法治精神國家治理體系和治理能力司法權(quán)威司法審查

現(xiàn)行《行政訴訟法》修改啟用于十八屆三中全會(huì)閉幕之際、完成于十八屆四中全會(huì)進(jìn)行之中，作為落實(shí)兩次全會(huì)精神的重要修法活動(dòng)。《行政訴訟法》因其特殊的內(nèi)涵和所處的特定時(shí)期而備受矚目。完善和發(fā)展中國特色社會(huì)主義法律體系，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，被確定為我國全面深化改革的總目標(biāo)，新《行政訴訟法》無疑具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、法治精神下的國家治理現(xiàn)代化

當(dāng)下法治成為國家治理能力建設(shè)的基本取向和原則，這是我們將《行政訴訟法》與國家治理體系和治理能力相聯(lián)系的基石。法治精神的主旨是通過法律實(shí)現(xiàn)公平治理，在行政法中法治精神體現(xiàn)的就是法律對濫用行政權(quán)的控制和約束，它不但強(qiáng)調(diào)政府要維護(hù)和執(zhí)行法律及秩序，而且政府本身要服從法律制度，要依法行政，不能不顧及法律或重新制定適應(yīng)本身利益的條規(guī)。

（一）推崇良法、否定惡法

法治乃“良法之治”。新《行政訴訟法》53條規(guī)定行政相對人認(rèn)為行政行為所依據(jù)的規(guī)范性文件不合法，在對行政行為提起訴訟時(shí)，可以一并請求對該規(guī)范性文件進(jìn)行審查。這是對抽象行政行為的司法監(jiān)督，盡管仍有部分的行政行為被排除在司法監(jiān)督之外，然而這一條從法理上進(jìn)一步確保中央政府和地方政府所適用的規(guī)則能遵循自然公正原則，嚴(yán)格依法辦事，杜絕“上有政策、下有對策”和“權(quán)大于法”的現(xiàn)象。鑒于我國長期依賴“行政主導(dǎo)型”治理模式，行政機(jī)關(guān)是否有法治信仰和做到依法行政，無疑事關(guān)實(shí)現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的大局。

自羅爾斯《正義論》問世后，正義標(biāo)準(zhǔn)就成了法律形式要件和實(shí)質(zhì)要件的最高標(biāo)準(zhǔn)，新法從多個(gè)角度擴(kuò)大了司法行政監(jiān)督的范圍。首先重新定義了行政審判制度應(yīng)有的監(jiān)督功能，刪除了原有第一條中“維護(hù)和監(jiān)督”的表述。其次增設(shè)規(guī)范性文件審查和行政協(xié)議之訴，使得更多行政活動(dòng)納入到司法權(quán)的監(jiān)督范圍。另一方面，新法通過制定被訴行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)出庭應(yīng)訴的強(qiáng)制性規(guī)定和行政機(jī)關(guān)不履行義務(wù)的懲處措施來增強(qiáng)可操作性，規(guī)制行政權(quán)。但我們需要注意的是，原有行政訴訟的難以實(shí)施，表現(xiàn)為可操作性不強(qiáng)，其根本原因是行政法治環(huán)境的不成熟。這些問題需要我們在構(gòu)筑現(xiàn)代化治理體系的過程中對既有制度的清理才能完成。

（二）限權(quán)分權(quán)、保障權(quán)利和規(guī)則至上

限權(quán)分權(quán)、保障權(quán)利和規(guī)則至上，這三者是現(xiàn)代法治的核心取向。十八屆四中全會(huì)決定實(shí)施依法治國戰(zhàn)略，“堅(jiān)決維護(hù)憲法法律權(quán)威，依法維護(hù)人民權(quán)益、維護(hù)社會(huì)公平正義、維護(hù)國家安全穩(wěn)定”。這意味著無論是國家政權(quán)的所有者、管理者還是利益相關(guān)者參與治理國家的行為，都應(yīng)納入法治化的軌道，合法理性的管理國家事務(wù)：國家公共權(quán)力的運(yùn)行必須受到憲法和法律的限制和約束，規(guī)則和程序之治要代替人治。

按照這樣的思路，一方面“切實(shí)保護(hù)行政訴訟行使的理念”得以彰顯，新法第3條規(guī)定：“人民法院應(yīng)當(dāng)保障公民、法人和其他組織的起訴權(quán)利，對應(yīng)當(dāng)受理的行政案件依法受理。行政機(jī)關(guān)及工作人員不得干預(yù)、阻礙人民法院受理行政案件……”這是對民眾訴權(quán)的強(qiáng)調(diào)和重申。另一方面，針對個(gè)案流程，在“起訴——受理——審理——裁判——執(zhí)行”等諸多環(huán)程序上都進(jìn)一步體現(xiàn)了科學(xué)性，注重程序規(guī)則。諸如：可口頭起訴，擴(kuò)大原告資格；在受理環(huán)節(jié)施行跨行政區(qū)域管轄等等。

（三）黨對依法行政的領(lǐng)導(dǎo)

行政訴訟法內(nèi)在理念的轉(zhuǎn)變與中國執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)層的法治思維和日趨現(xiàn)代化的治國理念息息相關(guān)。政治層面的話語“將權(quán)力關(guān)進(jìn)籠子里”、“讓人民感受到司法公正”等也在新法中得以體現(xiàn)，加強(qiáng)了司法權(quán)對行政權(quán)的監(jiān)管，正確調(diào)處國家利益和公民利益。抽象行政行為不再是隱性審查，行政訴訟中行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)出庭，行政機(jī)關(guān)不履行裁判義務(wù)要受到懲處，這就要求行政機(jī)關(guān)的決定必須是依據(jù)法律作出的，行政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人要有強(qiáng)烈的法治意識。在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)干部的帶頭作用，做學(xué)法、普法、守法、用法的模范；要大力營造法治文化、法治環(huán)境，全社會(huì)辦事依法、遇事找法、認(rèn)同法律、信賴法律、遵守法律、捍衛(wèi)法律。

二國家治理現(xiàn)代化下的司法權(quán)威

在目前改革轉(zhuǎn)型關(guān)鍵期，特殊利益集團(tuán)盤根錯(cuò)節(jié)，各種矛盾錯(cuò)綜復(fù)雜，原本以訴訟為核心的“司法主導(dǎo)型”糾紛解決機(jī)制并未被廣大人民群眾普遍接受，并沒有提供社會(huì)正義、預(yù)防和解決糾紛的基本方法，有的還借“維穩(wěn)”打壓群眾的基本公正訴求?！靶旁L潮”的涌現(xiàn)，群體性抗?fàn)幨录念l發(fā)，很大程度上是因?yàn)樾姓V訟是把雙刃劍：一方面通過遏制行政獨(dú)斷來提升國家治理質(zhì)量和社會(huì)公平，；另一方面卻又給權(quán)力的行使帶來不便，不具備“獨(dú)斷”條件下的速度和效率。追其根源，在于司法的“體制性捆綁”。隨著司法改革的深入和行政權(quán)力的規(guī)范，從“統(tǒng)治”到“治理”，從“維穩(wěn)”到“法治”，從“上訪”到“訴訟”這種思維模式日趨明顯。

（一）“統(tǒng)治”到“治理”

過去我們曾形成了“統(tǒng)治階級意志論”的法治建設(shè)傳統(tǒng)和時(shí)間路徑，乃至形成了公權(quán)優(yōu)于私權(quán)、震懾優(yōu)于保護(hù)、秩序優(yōu)于原則的潛在邏輯。立法中的“國家主義、工具主義和法條注意”等偏好往往與社會(huì)變革需要和民眾訴求相沖突。我們應(yīng)當(dāng)以民眾的權(quán)利主張正義的訴求和良法善治的標(biāo)準(zhǔn)來對現(xiàn)有法律體系進(jìn)行修訂、完善和重建。而新《行政訴訟法》很好的體現(xiàn)了這個(gè)思維趨勢理念。

（二）從“維穩(wěn)”到“法治”

2012年以來國家在社會(huì)治理政策上逐步轉(zhuǎn)向法治，明確要求加快建設(shè)公正、高效、權(quán)威的社會(huì)正義司法制度，強(qiáng)調(diào)法律及法院在化解社會(huì)矛盾和沖突中的權(quán)威的地位和作用，表達(dá)了樹立司法權(quán)威的政治意愿。如《行政訴訟法》第3條規(guī)定：行政機(jī)關(guān)不得干預(yù)、阻礙人民法院法院受理行政案件等。而四中全會(huì)《決定》有關(guān)“確保依法獨(dú)立公正行使審判權(quán)、檢察權(quán)”、“探索建立與行政劃分適當(dāng)分離的司法管轄制度”等，將整體化概念相關(guān)的地方體系“地方體系、體制”作為影響司法獨(dú)立的因素予以排除。去行政干預(yù)和提高司法能力、效率正式成為新《行政訴訟法》的核心思維之一。

（三）“上訪”到“訴訟”

在現(xiàn)有體制下，如果通過行政渠道或者行政干預(yù)（領(lǐng)導(dǎo)批示）可以得到比行政訴訟更為權(quán)威的結(jié)論和更為豐厚的補(bǔ)償，那么權(quán)利人就情愿甚至愿意完全放棄行政訴求途徑主張權(quán)利和尋求救濟(jì)。實(shí)踐中所體現(xiàn)的是作為行政訴訟補(bǔ)充制度的信訪制度，呈現(xiàn)出“喧賓奪主”之勢?；诖耍鞍焉娣ㄉ嬖V信訪納入法治軌道解決，建立涉法涉訴信仿依法終結(jié)制度。”《行政訴訟法》體現(xiàn)了這一政策的要求，根據(jù)深化改革的需要對司法獨(dú)立公正行使行政審判權(quán)做出了新表述，不再因循守舊。

三、“司法審查”制度的局限和理念更新下的制度需求

在西方國家，司法審查是指法院審查國會(huì)制定的法律是否符合憲法，以及行政機(jī)關(guān)的行為是否符合憲法及法律。在我國的司法實(shí)踐中，司法審查主要體現(xiàn)在《行政訴訟法》中，換而言之，司法審查主要表現(xiàn)為人民法院對行政機(jī)關(guān)的具體行為審查。

（一）現(xiàn)有“司法審查”制度的局限

其一，司法審查制度作為司法制度體系的組成部分，司法審查機(jī)制的運(yùn)行與司法大環(huán)境密切關(guān)聯(lián)。司法體制改革的進(jìn)程直接決定了司法審查的邊界和完善程度。在改革中，推行“去行政干預(yù)化”、“樹立司法權(quán)威”等，導(dǎo)向比較明確。我們要改革的方面，就是問題所在，而這些問題也是行政訴訟面臨的問題。

其二，行政訴訟法仍有較大局限。就我國憲政建設(shè)的具體情況而言，影響法治進(jìn)程的主要障礙，并不是法的合憲性問題，而是大量的行政法規(guī)違反上位法并直接導(dǎo)致侵害公民基本權(quán)利的問題。就行政訴訟法而言，司法審查的對象范圍沒有實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展，仍為第2、12條所規(guī)定的列舉式的具體行政行為。盡管有53條和64條對規(guī)范性文件的審查規(guī)定，但可發(fā)現(xiàn)雖非以往的隱形審查，但審查結(jié)果是向制定機(jī)關(guān)提出意見，且司法建議的內(nèi)容并不具備強(qiáng)制執(zhí)行的效力。在實(shí)踐中，相當(dāng)多的司法建議發(fā)出后，行政機(jī)關(guān)沒有回復(fù)，如“石沉大?！?。同時(shí)，審查結(jié)果的規(guī)定違反了訴判關(guān)系一致的理論，對原告提出的審查規(guī)范性文件的合法性訴求并未裁定。

其三，司法審查局限于向制定機(jī)關(guān)提出意見，影響其機(jī)制的有效運(yùn)行。首先，司法機(jī)關(guān)只是依據(jù)行政訴訟法的內(nèi)在機(jī)制一對行政權(quán)的規(guī)制才取得審查地位，并非真正的司法審查權(quán)主體，全國人大及其常委才是憲法賦予的司法審查主體。在行政訴訟中，法院向行政機(jī)關(guān)提出司法建議，與《中華人民共和國各級人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法》的規(guī)定不銜接，因?yàn)樵摲ㄒ?guī)定法院如果認(rèn)為規(guī)范性文件不合法，需要向各級人大常委提出審查規(guī)范性文件的意見，而不是向行政機(jī)關(guān)提出司法建議，存在著法律不配套和對接有裂縫的問題，因此這種司法審查機(jī)制的有效運(yùn)轉(zhuǎn)勢必受到挑戰(zhàn)。其次行政復(fù)議的影響，作為行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的監(jiān)督救濟(jì)制度，其與司法審查中的問題進(jìn)行解決，而不涉及行政內(nèi)部懲戒及其他行為的處置，會(huì)造成制度上的斷層，影響其實(shí)際效用。

（二）現(xiàn)有理念下的制度需求

首先，宜推進(jìn)對規(guī)范性文件可訴性進(jìn)行審查。新修訂《行政訴訟法》的受案范圍仍局限在具體行政行為，對于規(guī)范性文件僅是作為附帶審查，作為一種漸進(jìn)式改革方式。理由在于：附帶性審查是立基于權(quán)利救濟(jì)，并非出于政治監(jiān)督的考慮。

在現(xiàn)有制度下筆者認(rèn)為可從兩個(gè)角度進(jìn)行思考：其一，由檢察院提起行政公益訴訟，對規(guī)范性文件提起起訴。四中全會(huì)《決定》指出要探索檢察院的公益訴訟模式，黨中央積極鼓勵(lì)這種實(shí)踐模式，同時(shí)，我國憲法分為四類：立法權(quán)、行政權(quán)、審判權(quán)和檢察權(quán)。檢察院真正的履行檢察權(quán)，有助于解決行政訴訟法規(guī)范性文件之訴難的問題。另一種是公眾作為行政訴訟的原告的集體性訴訟。筆者認(rèn)為公眾作為訴訟主體的審理模式在中國的政治土壤中是能夠行使的，這個(gè)更多是基于政治性考慮而非法理性考慮。抽象行政行為往往具有普遍性，侵害的權(quán)益范圍是群體，那么進(jìn)行集體訴訟，更多會(huì)引起官方考量政治性因素（如預(yù)防群體性事件），從而推動(dòng)該類訴訟的發(fā)展。

其次，司法審查制度轉(zhuǎn)變有以下幾類：一種是是改變法院向行政機(jī)關(guān)就第53條和第64條提出司法意見的模式，改為向同級人大常委會(huì)提出審查規(guī)范性文件的建議，既符合法理，也與我國探尋的憲法監(jiān)督機(jī)制相接軌。目前人大立法主導(dǎo)權(quán)的回歸和憲法監(jiān)督機(jī)制的逐步探索，是符合發(fā)展趨勢和體制構(gòu)建的，行政訴訟法中的司法審查可以承擔(dān)著司法監(jiān)督權(quán)和立法監(jiān)督權(quán)接軌的橋梁作用。一種是法院可以依據(jù)第53條和64條把進(jìn)行規(guī)范性文件審查作為工作主體，審查深度為合法性。規(guī)范性文件是一種抽象的行政行為，基于法治理念，要符合憲法和法律。而規(guī)范性文件在執(zhí)行上位法作出細(xì)化規(guī)定如果存在行政自由裁量，其范圍和實(shí)質(zhì)突破了上位法，就已經(jīng)構(gòu)成了違法，加強(qiáng)對合法性的審查有利于樹立司法權(quán)威，督促政府進(jìn)行依法行政。

但司法權(quán)對于抽象行政行為的監(jiān)督是非常有限的，主要是由于大部分行政法被排除在司法權(quán)監(jiān)督范圍之外，這也有可能成為惡法難以被規(guī)制的一個(gè)體制障礙?！缎姓V訟法》理念的更新更需要制度的支撐從而做到法制在頂層設(shè)計(jì)層面的統(tǒng)一。如果做不到畢其功于一役，那么就要方言長遠(yuǎn)，將行政訴訟法納入到司法審查和國家治理的視野中來的同時(shí)，循序漸進(jìn)。

四、結(jié)語

概言之法治取向的國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化政策，為我國《行政訴訟法》理念現(xiàn)代化提供了新的政治基礎(chǔ)。司法權(quán)威意識將推動(dòng)我國行政理念的進(jìn)步，司法審查的完善，賦予司法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)新的角色和地位。我們相信，隨著國家治理體系的完善，司法將回歸理性和獨(dú)立、公正。那么在監(jiān)督和制約行政權(quán)方面，《行政訴訟法》將發(fā)揮它應(yīng)有的作用。

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