胡曉

領(lǐng)導(dǎo)干部公開手機(jī)號(hào)碼不完全屬于政治表演，它是中國(guó)治理制度邏輯的重要部分。如何避免這種雷聲大雨點(diǎn)小、高成本低收益的運(yùn)動(dòng)型治理方式？

[城·事]

尷尬：“熱線”變“冷線”

2016年底，四川眉山市《眉山日?qǐng)?bào)》公布了兩區(qū)四縣的四套領(lǐng)導(dǎo)班子共152名官員的姓名、職務(wù)和手機(jī)號(hào)碼。有媒體記者撥打了這152個(gè)手機(jī)號(hào)，有68人無法取得聯(lián)系，有26人稱不知手機(jī)號(hào)被公布。

自2007年6月開始，眉山就先后多次公布當(dāng)?shù)仡I(lǐng)導(dǎo)干部的手機(jī)號(hào)碼，此做法并沒有因?yàn)楫?dāng)?shù)刂饕I(lǐng)導(dǎo)的調(diào)整而中斷。然而即便持續(xù)了多年，這一做法更多仍是在靠慣性維持，而非制度約束力。結(jié)果缺乏明確反饋，對(duì)公開的號(hào)碼打不通的問題，也無具體的約束措施，甚至還有部分官員根本不知道自己的電話號(hào)碼被公開了。

近年來，政府公布領(lǐng)導(dǎo)干部手機(jī)號(hào)碼的案例在全國(guó)各地屢見不鮮，除卻眉山，南京、承德、長(zhǎng)沙、昆明、西安等地也都先后公開過各級(jí)官員的手機(jī)號(hào)碼等相關(guān)信息，雖然該類做法的“產(chǎn)地”不同，可無一例外地遭遇了從“熱線”變“冷線”的尷尬。

有人認(rèn)為這僅僅是地方政府為提升美譽(yù)度的政治表演，不能解決實(shí)際問題，也有人認(rèn)為這是響應(yīng)中央政府服務(wù)群眾、化解矛盾號(hào)召的新舉措，需要進(jìn)一步完善和加強(qiáng)。其實(shí)，領(lǐng)導(dǎo)干部公開手機(jī)號(hào)碼，既不完全屬于政治表演，也不屬于全新的事物，它是國(guó)家體制下一道獨(dú)具特色的治理景觀，是中國(guó)治理制度邏輯的重要部分。

[剖析]

運(yùn)動(dòng)型治理的制度邏輯

著名社會(huì)學(xué)家周雪光曾經(jīng)指出，中國(guó)國(guó)家治理過程中一直運(yùn)用著兩套相輔相成的機(jī)制，即建立在官僚體制基礎(chǔ)上的常規(guī)治理機(jī)制和運(yùn)動(dòng)型治理機(jī)制。在大多數(shù)情況下，常規(guī)治理機(jī)制占據(jù)主導(dǎo)地位，可在特定歷史時(shí)期，動(dòng)員機(jī)制成為主導(dǎo)力量。運(yùn)動(dòng)型治理機(jī)制存在的根源，就在于常規(guī)的、官僚制式的治理機(jī)制在面對(duì)多樣化的地方治理事務(wù)時(shí)表現(xiàn)出諸多不足。

一般的官僚制組織，按照馬克思·韋伯的設(shè)計(jì)，呈倒金字塔式的等級(jí)分工結(jié)構(gòu)，上級(jí)對(duì)下級(jí)的權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督和控制。這樣的設(shè)計(jì)具有一定程度的封閉性，并且在日積月累的行政過程中，難免會(huì)產(chǎn)生繁文縟節(jié)、機(jī)構(gòu)臃腫的問題，這使得政府部門對(duì)公眾需求的回應(yīng)會(huì)變得遲緩。

中國(guó)式的官僚體系不但繼承了一般官僚制的弊病，并由于人事權(quán)和財(cái)權(quán)高度集中在上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)手中，高封閉性和低回應(yīng)性的特點(diǎn)表現(xiàn)得更為明顯，其惰性和官僚習(xí)氣更加難以有效制約。因此，為了打破僵局，國(guó)家治理過程中才會(huì)時(shí)不時(shí)地采用運(yùn)動(dòng)型的治理體制，來打斷行政官僚按部就班的工作方式，調(diào)動(dòng)、激發(fā)行政官僚的工作熱情，同時(shí)也為官僚的越軌行為敲醒警鐘。

如果將公開官員手機(jī)號(hào)碼視為運(yùn)動(dòng)型治理機(jī)制的一部分，則可以發(fā)現(xiàn)它并不是一個(gè)孤立的現(xiàn)象。至少在信訪工作發(fā)展史上，它已有過“前身”，這便是四五年前開展得如火如荼的“縣委書記大接訪”運(yùn)動(dòng)。甕安事件之后，各縣的領(lǐng)導(dǎo)班子成員從原本沒有常規(guī)接訪到一月一次、一周一次，甚至更加頻繁地接待上訪群眾。這項(xiàng)運(yùn)動(dòng)開始初期也取得了顯著效果，包括快速發(fā)現(xiàn)問題和解決問題，化解基層矛盾，增強(qiáng)執(zhí)政合法性等等。

那么，是否能夠期待這種運(yùn)動(dòng)型治理機(jī)制能夠長(zhǎng)久下去？當(dāng)然不行，無論是縣委書記大接訪運(yùn)動(dòng)還是官員手機(jī)號(hào)碼公開制度，都經(jīng)歷了一個(gè)從持續(xù)降溫直至最終冷卻的過程，這其實(shí)符合運(yùn)動(dòng)的基本規(guī)律。聲勢(shì)浩大的運(yùn)動(dòng)能夠在一定時(shí)間內(nèi)，將人民群眾和地方官員的熱情都襲卷進(jìn)來，但它所消耗的成本是巨大的，因此它通常不可能長(zhǎng)久存在。

[深度]

手機(jī)公開耗費(fèi)的治理成本

用制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的話語(yǔ)來說，制度存在的意義就是降低交易成本。手機(jī)公開制度是否能夠持續(xù)下去，要看它是否夠“便宜”。從現(xiàn)有狀況來看，顯然是一項(xiàng)高消耗的制度。

首先是人力資源成本的耗散。公開領(lǐng)導(dǎo)干部電話的做法過度消耗官員的精力，甚至擾亂了官員的個(gè)人生活。據(jù)調(diào)查，號(hào)碼公布之初，公眾電話蜂擁而至，一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)干部每日平均需要接聽約20多個(gè)群眾來電，電話的內(nèi)容包括政策咨詢、違法違章舉報(bào)等，也包括要求清理垃圾等具體事件，而這些問題本應(yīng)當(dāng)由具體部門負(fù)責(zé)解決，群眾完全可以通過12345等網(wǎng)上辦公熱線直接向相關(guān)部門反映。

糟糕的是，一些地方要求領(lǐng)導(dǎo)干部私人手機(jī)二十四小時(shí)開機(jī)，這便意味著領(lǐng)導(dǎo)干部在下班時(shí)間也需要接聽群眾電話，這便影響了干部們的個(gè)人生活和隱私，同時(shí)也是公共權(quán)力介入私人空間的一種表現(xiàn)。

其次是組織成本的耗散。公開領(lǐng)導(dǎo)電話雖然能在短時(shí)間內(nèi)為政府部門增加美譽(yù)度，但它增加了行政事務(wù)的溝通難度，打亂了科層組織的內(nèi)部分工?？茖芋w制是一個(gè)倒金字塔的結(jié)構(gòu)?？梢栽囅?，官員手機(jī)公開后會(huì)出現(xiàn)什么狀況？領(lǐng)導(dǎo)干部需要花費(fèi)大量的時(shí)間進(jìn)行基層事務(wù)的吸收、甄別、下放，干部成為干事，承擔(dān)了本屬于窗口部門的工作，而窗口部門的服務(wù)功能大大削減，甚至淪為擺設(shè)。并且，手機(jī)舉報(bào)的“表演性”會(huì)造成一種“舉報(bào)的都是大問題，不舉報(bào)就不是問題”的錯(cuò)覺。其后果是公共政策議程被打亂，決策注意力被強(qiáng)制分配，行政流程被徹底擾亂。

最后是公眾信任成本的耗散。一方面，從“熱線”到“冷線”，容易給群眾造成官員冷漠的觀感，而領(lǐng)導(dǎo)干部作為政府的代言人，他們的冷漠將削弱政府的信任資本；另一方面，中國(guó)公眾中存在一種“閻王好說話、小鬼難纏”的心態(tài)，他們對(duì)基層政府保持著一種普遍的不信任。而公布領(lǐng)導(dǎo)干部的手機(jī)，則更加強(qiáng)化了這種不信任的心理。當(dāng)群眾開始依賴與領(lǐng)導(dǎo)之間直接聯(lián)系的“天梯”，則將會(huì)進(jìn)一步拉大與基層工作人員的距離。

因此，公開官員手機(jī)號(hào)碼的初衷可能是展現(xiàn)政府公開透明、拉近與民眾距離等等，但往往帶來的負(fù)面效應(yīng)往往更大。它不但對(duì)政府、官員和公眾都會(huì)造成損害，更嚴(yán)重的是，公開官員手機(jī)號(hào)碼的做法表面上轉(zhuǎn)移了公眾的注意力，掩蓋了社會(huì)矛盾，可實(shí)質(zhì)上強(qiáng)化了“家長(zhǎng)式”的官僚作風(fēng)，鞏固了金字塔式的集權(quán)體制，某種意義上說是對(duì)人治的回歸。這對(duì)現(xiàn)代公共行政專業(yè)化、扁平化和靈活化的要求構(gòu)成了挑戰(zhàn)。

[路徑]

變革常態(tài)治理機(jī)制

每一場(chǎng)運(yùn)動(dòng)的生命都是短暫的，官員手機(jī)號(hào)碼公開作為一項(xiàng)治理運(yùn)動(dòng)，它或許很快就會(huì)退出大國(guó)治理的舞臺(tái)。但運(yùn)動(dòng)式治理的邏輯并不會(huì)因?yàn)槟骋粓?chǎng)運(yùn)動(dòng)的偃旗息鼓而中斷。或許在不久的將來，一種新形式的運(yùn)動(dòng)會(huì)再次在一些地方轟轟烈烈地展開。我們需要看到的是，只要高度集權(quán)的常規(guī)治理體制沒有松動(dòng)，運(yùn)動(dòng)型治理模式就不會(huì)徹底消失。

法國(guó)著名社會(huì)學(xué)家米歇爾·克羅齊耶曾指出，在國(guó)家治理過程中，掌權(quán)者為了達(dá)到自己的目的，有兩套相互沖突的武器，一方面是理性化和制定規(guī)則，另一方面是制造例外和無視規(guī)則的權(quán)力，他的最好的策略是找到這兩種武器的最佳配合，規(guī)則的擴(kuò)展會(huì)限制他的權(quán)力，而太多的例外，又會(huì)削弱他控制別人的權(quán)力。

領(lǐng)導(dǎo)干部手機(jī)號(hào)公布之后出現(xiàn)什么狀況？不找科員找科長(zhǎng)，不找科長(zhǎng)找處長(zhǎng)，不找處長(zhǎng)找局長(zhǎng)，所有人都期盼“青天大老爺”來主持公道。為了提高效率而以橫向縱向分工來設(shè)計(jì)的科層制，代表了公共事務(wù)處理的程序機(jī)制，當(dāng)科層制被壓縮的扁平，整個(gè)系統(tǒng)的處理問題能力都會(huì)出現(xiàn)紊亂。大家都要找“大官”來解決問題，領(lǐng)導(dǎo)干部需要花費(fèi)大量的時(shí)間進(jìn)行基層事務(wù)的吸收、甄別、下放，領(lǐng)導(dǎo)干部被降級(jí)使用為“領(lǐng)導(dǎo)干事”，這樣的表演大大地降低了行政效率。

換言之，避免雷聲大雨點(diǎn)小、高成本低收益的運(yùn)動(dòng)型治理方式，根本上要從常態(tài)治理機(jī)制的變革上思考。本案例中，之所以要公開領(lǐng)導(dǎo)干部的手機(jī)號(hào)碼，歸根究底在于現(xiàn)有的公共服務(wù)界面不夠友好、高效。群眾不愿意找信訪部門，一是找不到人，二是擔(dān)心找到了人也管不了事。

可見，一個(gè)友好、高效的公共服務(wù)面板，必須是由一個(gè)整個(gè)分工合理、配合良好、行動(dòng)迅速的團(tuán)隊(duì)進(jìn)行支撐的。而要獲得這套機(jī)制，則首先需要領(lǐng)導(dǎo)干部舍得“放權(quán)”。需要地方政府將服務(wù)主義作為行政改革的導(dǎo)向，大膽創(chuàng)新，改革常規(guī)的、金字塔式的常規(guī)治理結(jié)構(gòu)，向網(wǎng)絡(luò)式的、高度靈活的組織模式轉(zhuǎn)變。

試想，如果中國(guó)的常規(guī)治理體制自身能夠滿足多元化的社會(huì)治理需求，運(yùn)動(dòng)型的治理模式還有存在的必要么？

（作者為中南大學(xué)馬克思主義學(xué)院政治學(xué)所所長(zhǎng)）