□王娜

（重慶大學公共管理學院重慶400044）

失地農(nóng)民權益保護研究

□王娜

（重慶大學公共管理學院重慶400044）

土地征用是滿足城市建設需求的必要手段，但在征地過程中，城市化大量的用地需求、我國農(nóng)地產(chǎn)權制度的缺陷、征地補償政策不健全以及基層政府的價值取向，都在不同程度上使失地農(nóng)民的權益受到損失。失地農(nóng)民的權益損失主要表現(xiàn)在基本生活、經(jīng)濟以及心理文化領域，因此建議政府從一下幾方面來思考和構建保護失地農(nóng)民權益的征地政策：首先，重視失地農(nóng)民的利益訴求，合理提高征地補償標準；其次，規(guī)范征地程序，實施“陽光征地”；再次，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的就業(yè)和社會保障體系；最后，加強失地農(nóng)民的心理疏導，幫助失地農(nóng)民盡快融入城市生活。

土地征用；失地農(nóng)民；權益保護

上個世紀八十年代以來，我國的社會經(jīng)濟發(fā)展取得了舉世矚目的成就。一方面，經(jīng)濟的快速發(fā)展推動了城市發(fā)展；在另一方面，城市的快速發(fā)展反過來又促進了經(jīng)濟的不斷進步。但是，在城市擴張的背后，社會利益分配不均、貧富差距拉大和城鄉(xiāng)矛盾不斷加深等問題的產(chǎn)生，引發(fā)了尖銳的社會矛盾，不利于社會的持續(xù)和穩(wěn)定發(fā)展。當前在我國，由政府主導的農(nóng)村土地征用所造成的大量失地農(nóng)民是這其中一個突出的問題，引起了社會各界的廣泛關注。

1 緒論

1.1 相關概念界定

土地征用是政府滿足由于經(jīng)濟增長和城市建設而引起的不斷增加的土地需求的主要手段。[1]土地征用制度是世界各國為保證城市建設所需土地的一項重要的措施。根據(jù)對上述土地征收概念的理解，土地征收需要具備以下幾個特征：第一，政府是土地征收的主體；第二，用于公共目的是征收的前提；第三，土地征收必須給予被征收者合理的補償[2]。因此，土地征收有必要嚴格按照確保失地農(nóng)民權益、嚴格控制征地目的和征地程序，并且處理好保障失地農(nóng)民的利益與城市建設的關系。

失地農(nóng)民，是指失去土地的農(nóng)民，他們是城市擴張和土地征用的直接產(chǎn)物。在我國，失地農(nóng)民指因城市非農(nóng)建設需要，政府征收了農(nóng)村集體土地，從而失去土地使用權的農(nóng)民。[3]在土地被征用后，失地農(nóng)民的戶籍改變了，大多數(shù)人被轉(zhuǎn)成城市戶口，并且被安排進入城市生活。有學者認為在征地后，失地農(nóng)民各方面的權益，包括生存權、就業(yè)權、財產(chǎn)權以及政治文化和教育方面的權益，都因失去土地而受到不同程度的侵害和影響。[4]

1.2 我國失地農(nóng)民的產(chǎn)生及其現(xiàn)狀

上個世紀八十年代以來，我國城市化快速發(fā)展。據(jù)統(tǒng)計，1978～2013年這35年間，城鎮(zhèn)常住人口從1.7億人增加到了7.3億人，城鎮(zhèn)化率從17.9%提升到了53.7%，每年平均提高1.02個百分點。[5]城市化的快速發(fā)展推動了土地的非農(nóng)化的步伐。在1995年～2012年間，全國總的征地面積超過了239萬hm2，平均每年的增速都在百分之八以上。根據(jù)《全國土地利用總體規(guī)劃綱要》，2000年到2030年，我們國家將征用超過363.33萬hm2的耕地資源用于城市建設。[6]大規(guī)模的征地，直接導致了我國失地農(nóng)民這一數(shù)量龐大群體的產(chǎn)生。

土地對于農(nóng)民來說，僅是他們的經(jīng)濟來源，還承載著就業(yè)和養(yǎng)老保障等功能。失去了土地，農(nóng)民不僅沒有了經(jīng)濟來源，而且還成為了無地、無保障的無業(yè)游民。雖然在征地后，農(nóng)民得到一筆征地補償款和安置費，轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘袘艨冢徇M樓房生活，但是他們與城市居民無論在生活方式、教育水平，還是在思想觀念上都存在很大的差異。并且，由于征地補償標準低，征地后的生活費用升高、再就業(yè)艱難、城市社會融入困難等問題，也在不斷地困擾著失地農(nóng)民群體。

2 農(nóng)村失地農(nóng)民權益分析

2.1 失地農(nóng)民權益損失的表現(xiàn)

2.1.1 經(jīng)濟來源方面。對農(nóng)民來說，土地被征用后，失去的不僅是經(jīng)濟來源，還有基本的就業(yè)保障。失去土地后，農(nóng)民被統(tǒng)一安排進安置房居住，他們的生活環(huán)境和居住條件也發(fā)生了很大的變化。我國失地農(nóng)民的現(xiàn)金補償過低，被征地農(nóng)民人均獲得的補償費為11318.3元，遠遠不能保障失地農(nóng)民現(xiàn)有的生活消費[7]。在土地非農(nóng)化的過程中，農(nóng)民被排除在土地流轉(zhuǎn)增值的收益分配以外，他們的經(jīng)濟權益遭受了巨大的損失。

2.1.2 社會保障方面。農(nóng)民失地后，既失去了最穩(wěn)定、最基本的生活來源，又缺乏參與市場就業(yè)的競爭能力，再加上城市生活成本的大幅度提高，使被征地農(nóng)民的生存權和發(fā)展權受到極大的損害。在土地被征用后，絕大多數(shù)失地農(nóng)民都轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘芯用駪艨?，但實際情況是，他們無法享受到和城市居民同等的社會保障水平。

2.1.3 鄉(xiāng)土情節(jié)方面。在我國傳統(tǒng)的鄉(xiāng)土文明中，村民多數(shù)都是“生于斯、長于斯”的農(nóng)村居民，當前，隨著我國新型城鎮(zhèn)化的不斷推進，特別是村改居，讓許多農(nóng)民不僅失去了他們的土地，他們的生活方式也發(fā)生了極大的改變。在土地非農(nóng)化過程中，以土地為載體的鄉(xiāng)土情結(jié)逐漸被割斷，失地農(nóng)民失去了心理的寄托，加上對新環(huán)境的適應性問題，這對絕大多數(shù)失地農(nóng)民來說，不可避免地會產(chǎn)生心理落差。

2.2 失地農(nóng)民權益遭受損失的原因

首先，城市化的用地需求。上個世紀八十年代以來，我國的城市化發(fā)展迅速。近十年來，我國城鎮(zhèn)化率每年平均保持1.35個百分點的增長速度，在1995年到2012年這十幾年之間，全國總的征地面積超過了15.93萬hm2，特別是2007年以后，每年都保持百分之八及以上的增長速度。如此大規(guī)模的征地，不可避免地使得大量農(nóng)民失去他們的土地，變?yōu)槭У剞r(nóng)民。

其次，農(nóng)地產(chǎn)權制度的缺陷。由于我國現(xiàn)行的土地制度及各種法規(guī)、政策的缺陷，使得農(nóng)民實際上不享有土地財產(chǎn)權，具體表現(xiàn)為農(nóng)民不享有土地使用權、處分權和收益權，這是我國農(nóng)民土地財產(chǎn)權貧困的根本原因，因此在征地中，農(nóng)民應有的利益不能得到完全的保障[8]。

再次，征地補償政策不健全。農(nóng)民喪失了他們賴以生存的土地，都希望政府給他們最大化的補償。但是，在當前的征地過程中，地方政府基于財政壓力，制定的征地補償標準往往忽略了失地農(nóng)民將來的生活及物價上漲等因素，而對于農(nóng)民來說，低額的補償費和安置費，難以保障他們?nèi)蘸蟮纳詈桶l(fā)展。

最后，基層政府的價值取向?；鶎诱凸賳T是征用農(nóng)村土地最直接的參與者，但他們不僅享受不到征地帶來的政績和利益，還要面對征地過程中和農(nóng)民之間的矛盾、沖突。因此在征地工作過程中，作為直接與失地農(nóng)民接觸的基層政府和官員，如果不能妥善處理好征地中的矛盾，也會使得失地農(nóng)民的權益遭到損失。

3 保障失地農(nóng)民權益的對策

3.1 重視失地農(nóng)民的利益訴求，合理化征地補償標準

在征地過程中，征地信息往往不夠透明，政府也無法及時了解農(nóng)民在土地征收過程中的想法，或者他們有什么困難以及不滿意的情緒等情況，無法為下一步可能出現(xiàn)的矛盾做好準備。同時，對于處以弱勢的失地農(nóng)民來說，由于自身的法律意識和維權能力都比較差，在他們的權益遭受到損失以后，不知道如何表達自己的的想法，也不善于運用法律手段來維護自身的權益。因此，在征地過程中，政府要重視失地農(nóng)民的利益訴求，暢通失地農(nóng)民的利益表達渠道，加大對他們的關注力度，建立隨時了解民情民意的的工作小組，重視失地農(nóng)民在征地中遇到的困難，協(xié)調(diào)征地中遇到的各種矛盾，并建立失地農(nóng)民利益表達的長效機制。

3.2 規(guī)范征地程序，實施“陽光征地”

實施“陽光征地”，實現(xiàn)征地過程的民主化、透明化。嚴謹?shù)姆ㄖ苹恼鞯爻绦颍ＷC了征地的透明度，提高了民眾的參與度，維護了社會的公正，也能夠有效制約政府征地權的延伸，從而保護民眾的基本權益。征地程序可以完善為：申請征地、預公告、協(xié)商補償安置、報批、審查批準、公告、實施補償安置、供地。對照國家的產(chǎn)業(yè)政策、土地利用和城市規(guī)劃，嚴格核實征地面積，然后委托征地機構統(tǒng)一征地；增設征地補償安置協(xié)商程序；增加預公告程序，提前告知被征地集體和農(nóng)民征地的事項和賠償標準，明確征地的范圍，同時開展青苗及地上附著物的清點登記，征求農(nóng)民意見，協(xié)商補償安置問題。

3.3 建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的就業(yè)和社會保障體系

社會保障制度是實現(xiàn)社會公平的“助推器”，是降低相對剝奪感的“調(diào)節(jié)器”，是實現(xiàn)社會和諧穩(wěn)定的“安全閥”[9]。提高社會保障水平，不斷改善失地農(nóng)民的社會保障水平，使其隨經(jīng)濟發(fā)展水平的不斷提高而提高。政府應該從土地被征之時起，為失地農(nóng)民提供失業(yè)救濟、統(tǒng)一的戶籍身份、就業(yè)機會和社會保障等。從而能有效保障失地農(nóng)民的權益。

3.4 加強失地農(nóng)民的心理疏導

構建心理疏導機制，主要是通過說服教育、思想引導安撫和心理疏通等方式有效化解被剝奪個體和群體負面情緒。在土地征用過程中，可引導失地農(nóng)民合理選擇參照群體，不同的參照群體對失地農(nóng)民來說有著不同的社會剝奪感。選擇相臨近的縣市進行比較，如果西部城鎮(zhèn)的失地農(nóng)民選擇與東部發(fā)達地區(qū)進行比較，其心中的不公平感會更強。因此，政府要引導失地農(nóng)民根據(jù)自身的經(jīng)濟狀況、當?shù)氐陌l(fā)展實際，選擇合理的比較對象，從而可以鼓勵他們積極進取，又可以打消不切實際的想法，對政府產(chǎn)生不滿情緒等。

結(jié)束語

農(nóng)地非農(nóng)化是經(jīng)濟和城市發(fā)展的必要手段，在以往的經(jīng)驗教訓中得出，經(jīng)濟的發(fā)展和城市的建設不能以犧牲農(nóng)民的利益為代價。注重以人為核心的新型城鎮(zhèn)化的提出，各種改革和新政策的出臺，都表明了我國重視農(nóng)民和他們的發(fā)展的決心。通過提高賠償標準和建立健全失地農(nóng)民社會保障機制，讓他們共享社會經(jīng)濟發(fā)展的成果，使得他們在土地被征用后的生活及今后的發(fā)展能夠得到保障，進而人民的生活更加美好，社會更加和諧。

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[4]白呈明.農(nóng)民失地問題的法學思考[J].人文雜志, 2003,（1）.

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[6]徐瑞娥.中國失地農(nóng)民的現(xiàn)狀、原因與對策[J].經(jīng)濟研究參考,2006,（31）.

[7]陳瑩,王瑞芹.2015.基于農(nóng)民福利視角的征地補償安置政策績效評價——武漢市江夏區(qū)和杭州市西湖區(qū)的實證[J].華中科技大學學報(社會科學版),(5).

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1004-7026（2017）04-0003-02

S-9;C913.7

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10.16675/j.cnki.cn14-1065/f.2017.04.002

王娜（1992.3-），漢，女，貴州安龍人，重慶大學公共管理學院，碩士研究生，研究方向：公共管理。