汪岳

（沈陽師范大學(xué) 法學(xué)院，遼寧 沈陽 110034；西南政法大學(xué) 行政法學(xué)院，重慶 401120）

突發(fā)環(huán)境事件信息公開的困境及其應(yīng)對

汪岳

（沈陽師范大學(xué) 法學(xué)院，遼寧 沈陽 110034；西南政法大學(xué) 行政法學(xué)院，重慶 401120）

突發(fā)環(huán)境事件信息公開的法理意義，在于凸顯服務(wù)政府、責(zé)任政府和法治政府的理念。突發(fā)環(huán)境事件信息公開具有多重價(jià)值，既是政府環(huán)境義務(wù)的體現(xiàn)和滿足公眾環(huán)境知情權(quán)的需要，也是對政府依法行政的要求和維護(hù)社會秩序穩(wěn)定的需要。當(dāng)前，突發(fā)環(huán)境事件信息公開存在著法律制度不完備、監(jiān)管機(jī)制缺位和公眾參與不足等諸多困境，必須完備突發(fā)環(huán)境事件信息公開的法律規(guī)范，健全相關(guān)的監(jiān)管機(jī)制，推動全社會樹立環(huán)境權(quán)意識。

突發(fā)環(huán)境事件；政府信息公開；環(huán)境權(quán)

一、問題提出

《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，要改革生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理體制，及時(shí)公布環(huán)境信息，健全舉報(bào)制度，加強(qiáng)社會監(jiān)督[2]?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》也指出要全面推進(jìn)政務(wù)公開[3]。近年來，我國已進(jìn)入突發(fā)環(huán)境事件的高發(fā)期。“突發(fā)環(huán)境事件是指由于污染物排放或自然災(zāi)害、生產(chǎn)安全事故等因素，導(dǎo)致污染物或放射性物質(zhì)等有毒有害物質(zhì)進(jìn)入大氣、水體、土壤等環(huán)境介質(zhì)，突然造成或可能造成環(huán)境質(zhì)量下降，危及公眾身體健康和財(cái)產(chǎn)安全，或造成生態(tài)環(huán)境破壞，或造成重大社會影響，需要采取緊急措施予以應(yīng)對的事件，主要包括大氣污染、水體污染、土壤污染等突發(fā)性環(huán)境污染事件和輻射污染事件”[4]。突發(fā)環(huán)境事件，具有突發(fā)性、公共性、不可確定性、多樣性、災(zāi)難性及復(fù)雜性的特點(diǎn)，極易在短時(shí)間內(nèi)造成大規(guī)模的財(cái)產(chǎn)損失和人身健康問題，致使社會進(jìn)入緊急狀態(tài)。因此，本文對突發(fā)環(huán)境事件信息公開的價(jià)值和困境進(jìn)行分析，進(jìn)而提出應(yīng)對之策。

二、突發(fā)環(huán)境事件信息公開的價(jià)值分析

服務(wù)、責(zé)任和法治，是現(xiàn)代政府的三大理念?！胺?wù)政府”體現(xiàn)的是尊重人權(quán)和以民為生的服務(wù)理念，“責(zé)任政府”體現(xiàn)的是國家義務(wù)和社會契約的擔(dān)當(dāng)精神，二者統(tǒng)一于執(zhí)政為民、守法誠信、權(quán)責(zé)法定的“法治政府”本質(zhì)。突發(fā)環(huán)境事件信息公開，是指在突發(fā)環(huán)境事件發(fā)生后，政府通過電視、廣播、報(bào)紙、互聯(lián)網(wǎng)、手機(jī)短信等多種方式和形式向社會公眾發(fā)布突發(fā)環(huán)境事件的預(yù)警、產(chǎn)生、發(fā)展、后果、治理措施等，使公眾及時(shí)獲得突發(fā)環(huán)境事件的相關(guān)信息，以消除由突發(fā)環(huán)境事件所致的謠言、惶恐和慌亂對公眾的影響，進(jìn)而維護(hù)社會秩序的穩(wěn)定。

（一）突發(fā)環(huán)境事件信息公開是政府環(huán)境義務(wù)的體現(xiàn)

自然環(huán)境是人類得以生存和延續(xù)的基本條件，就其自然屬性和對人類社會的重要性而言，應(yīng)該是全體公民的“共享資源”和“公共財(cái)產(chǎn)”[5]。為了合理支配和保護(hù)這些“公共財(cái)產(chǎn)”，全體公民將其委托給國家來進(jìn)行管理。國家作為全體公民的受托人，必須對公民負(fù)責(zé)，不得濫用信托權(quán)[6]。政府既是環(huán)境的保護(hù)者、管理者，也是環(huán)境問題的治理者、環(huán)境公共利益的受托者。因此，政府在行使受托者的權(quán)利義務(wù)過程中，必須認(rèn)真履行保護(hù)環(huán)境、維護(hù)公共環(huán)境利益的職責(zé)與義務(wù)，突發(fā)環(huán)境事件信息公開是政府應(yīng)承擔(dān)的環(huán)境義務(wù)和法律責(zé)任。

（二）突發(fā)環(huán)境事件信息公開是滿足公民知情權(quán)的需要

環(huán)境知情權(quán)是“公民對本國的環(huán)境狀況、國家的環(huán)境管理狀況以及自身的環(huán)境狀況等有關(guān)信息獲得的權(quán)利”[7]。公民的環(huán)境知情權(quán)，既是人民主權(quán)的具體體現(xiàn)，也是公民實(shí)現(xiàn)環(huán)境參與權(quán)、請求權(quán)等其他權(quán)利的前提與基礎(chǔ)。環(huán)境知情權(quán)被一系列的國際公約、條約及宣言予以確認(rèn)，其中《在環(huán)境問題上獲得信息公眾參與決策和訴諸法律的公約》最具代表性。同時(shí)，也在我國的環(huán)境立法中得到確認(rèn)，可見《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》（2014）第53條的規(guī)定。

（三）突發(fā)環(huán)境事件信息公開是對政府依法行政的要求

“一切擁有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇到有界限的地方才停止”[8]，只有把權(quán)力暴露于陽光下，才能促進(jìn)權(quán)力的有效運(yùn)行。突發(fā)環(huán)境事件信息公開監(jiān)督，是政府應(yīng)急權(quán)力行使、促進(jìn)政府依法行政、預(yù)防腐敗的有效手段。當(dāng)環(huán)境突發(fā)事件發(fā)生時(shí)，政府行政權(quán)力的運(yùn)行要接受公眾的討論、肯定、贊揚(yáng)、批判、否定和質(zhì)疑，促使政府依法行政，以降低政府少作為甚至是不作為的風(fēng)險(xiǎn)，推進(jìn)法治政府的建設(shè)，提升政府的公信力。

（四）突發(fā)環(huán)境事件信息公開是維護(hù)社會秩序穩(wěn)定的需要

“風(fēng)險(xiǎn)社會背景下的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)已成為擺在我們面前的最大難題”[9]，同時(shí)，“政府部門掌握著全社會信息資源的80%以上”[10]，“信息的自由流動和有序管理是社會系統(tǒng)的秩序功能得以實(shí)現(xiàn)的前提?！盵11]作為最權(quán)威的信息發(fā)布主體，政府在環(huán)境危機(jī)管理中應(yīng)迅捷及時(shí)、全面有效、科學(xué)精準(zhǔn)地向社會披露環(huán)境突發(fā)事件的起因、影響及補(bǔ)救方法，應(yīng)對突發(fā)環(huán)境事件所致的負(fù)面影響，盡快恢復(fù)社會秩序穩(wěn)定。

三、突發(fā)環(huán)境事件信息公開面臨的困境

（一）法律制度尚不完備

多年來，我國高度重視政府環(huán)境信息公開制度的建設(shè)與完善。自《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》（2007）和《中華人民共和國信息公開條例》（2008）施行以來，《環(huán)境信息公開辦法 (試行)》（2008）、《突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案管理暫行辦法》（2010）、《環(huán)境保護(hù)公共事業(yè)單位信息公開實(shí)施辦法》（2010）以及《中華人民共和國環(huán)境與資源保護(hù)法》（2014）等系列法規(guī)文件陸續(xù)出臺。但是這些法律法規(guī)對于突發(fā)環(huán)境事件信息公開問題涉獵較少，即使有所規(guī)定也過于原則或粗略，可操作性差。以《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》（2014）第54條為例，該條款對突發(fā)環(huán)境事件信息公開作出了規(guī)定，但是對于公開的時(shí)間、主體、內(nèi)容、原因、責(zé)任追究及如何救濟(jì)等均未做出明確規(guī)定，這就給政府部門的信息公開留出較大的自由裁量空間。

（二）監(jiān)管機(jī)制缺位

當(dāng)前，我國環(huán)境保護(hù)實(shí)行的是以政府為主導(dǎo)、各方廣泛協(xié)同參與為輔的機(jī)制。政府信息公開“難”，“主要還是跟地方的領(lǐng)導(dǎo)是否重視、是否當(dāng)回事密切相關(guān)?！盵12]環(huán)保工作執(zhí)行的是地方政府首長責(zé)任制，而地方政府的GDP、安全生產(chǎn)、衛(wèi)生醫(yī)療等工作也都實(shí)行首長考核的責(zé)任機(jī)制。相比而言，只有環(huán)境突發(fā)事件達(dá)到不得不解決或者說迫不得已的情況下才會受到重視。此外，我國的環(huán)境保護(hù)監(jiān)管機(jī)制是由國務(wù)院的環(huán)境保護(hù)部門實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理，地方的環(huán)保部門負(fù)責(zé)本區(qū)域的環(huán)境保護(hù)工作機(jī)制。上級環(huán)保部門雖然有指導(dǎo)和監(jiān)督的權(quán)力，但是卻權(quán)力“失真”，環(huán)保部門的工作機(jī)制也受制于地方政府的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和“少出或不出亂子”的怪圈，出于自利，突發(fā)環(huán)境事件的信息公開往往處于失語或失真狀態(tài)。再有，目前我國尚缺乏突發(fā)環(huán)境事件信息發(fā)布的常設(shè)機(jī)構(gòu)，信息發(fā)布主體不明確。如此，當(dāng)突發(fā)環(huán)境事件爆發(fā)危及公眾安全健康時(shí)，信息發(fā)布主體便會出現(xiàn)關(guān)系不順、職責(zé)不清、互相推諉的情況，也不利于突發(fā)環(huán)境事件信息發(fā)布的規(guī)范、明確、權(quán)威。

數(shù)據(jù)錄入需要采用本地?cái)?shù)據(jù)和遠(yuǎn)程數(shù)據(jù)結(jié)合錄入方式進(jìn)行。具有錄入權(quán)限的工作人員可在任何時(shí)間地點(diǎn)進(jìn)行數(shù)據(jù)錄入。如果錄入格式出現(xiàn)錯(cuò)誤，可調(diào)用WEbService軟件出發(fā)數(shù)據(jù)庫存儲過程，對于相關(guān)數(shù)據(jù)直接對應(yīng)數(shù)據(jù)庫列表進(jìn)行文件域名修改。采用上述數(shù)據(jù)采集和錄入方式可節(jié)省大量數(shù)據(jù)錄入工作量，不僅提高數(shù)據(jù)采集入庫速度，更具有高強(qiáng)容錯(cuò)率，有效降低數(shù)據(jù)采集成本［4］。

（三）公眾參與不足

突發(fā)環(huán)境事件信息公開依賴于兩種路徑：其一是政府等有關(guān)主管部門主動公開發(fā)布信息，其二則是由公眾申請或者推動政府等有關(guān)主管部門被動發(fā)布相關(guān)信息。突發(fā)環(huán)境事件信息公開公眾參與不足體現(xiàn)在：一方面，通常情況下公眾難以第一時(shí)間優(yōu)先獲取突發(fā)環(huán)境事件有關(guān)信息；另一方面，我國公眾習(xí)慣于政府主動公開環(huán)境信息，其環(huán)境意識和權(quán)利意識有待于進(jìn)一步提高。只有全社會環(huán)境意識得到整體提升，才會激發(fā)公眾了解突發(fā)環(huán)境事件信息的自覺性、主動性，在維護(hù)好自身環(huán)境權(quán)益的同時(shí)，進(jìn)而推動突發(fā)環(huán)境事件的信息公開。

四、突發(fā)環(huán)境事件信息公開困境的應(yīng)對策略

近年來，我國突發(fā)環(huán)境事件呈現(xiàn)高頻化、復(fù)合化、疊加化和非常規(guī)化的趨勢，其帶來的安全隱患動輒威脅幾十萬人，甚至上百萬人民群眾的生命財(cái)產(chǎn)安全。由于突發(fā)環(huán)境事件信息的不對稱，導(dǎo)致流言四起，極易引發(fā)社會恐慌和群體性事件，對社會穩(wěn)定造成極大的危害。突發(fā)環(huán)境事件的信息公開，是消除惡劣影響、維系社會安定的首要步驟。而突發(fā)環(huán)境事件信息公開面臨的困境，需采取如下應(yīng)對之策。

（一）完備法律規(guī)范是前提

1.將環(huán)境知情權(quán)法律化為公民的基本權(quán)利

環(huán)境是公民依憲法享有維持基本生存所需的有尊嚴(yán)生活的重要組成部分[13]，環(huán)境知情權(quán)“只有成為憲法上的權(quán)利，才能為權(quán)利的實(shí)施和保障提供持續(xù)性支持。”[14]當(dāng)公民的環(huán)境知情權(quán)受到侵害時(shí)，使公民有法可依，擁有尋求司法救濟(jì)的權(quán)利。

2.提升環(huán)境信息公開立法層級

當(dāng)前，依照《中華人民共和國信息公開條例》（2008年）制定的《環(huán)境信息公開辦法（試行）》（2008年）由國家環(huán)境保護(hù)總局頒布執(zhí)行，立法層級較低；應(yīng)提升《環(huán)境信息公開辦法(試行)》（2008年）的立法層級，由國務(wù)院制定《環(huán)境信息公開條例》，增強(qiáng)環(huán)境信息公開的法治權(quán)威性。

3.擴(kuò)展環(huán)境信息公開約束對象的邊界

《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》（2014年）關(guān)于環(huán)境信息公開的對象約束范圍，限于各級人民政府的環(huán)境保護(hù)主管部門。應(yīng)使政府、環(huán)保等相關(guān)職能部門、企事業(yè)單位和公民等都成為環(huán)境信息公開的約束對象，以切實(shí)減少政府等相關(guān)職能部門在環(huán)境信息公開時(shí)出現(xiàn)的互相牽制、推諉扯皮現(xiàn)象，促進(jìn)各部門間的有機(jī)合作。

4.完善應(yīng)對環(huán)境突發(fā)事件的環(huán)境行政緊急程序法律規(guī)范

環(huán)境行政緊急程序，對于滿足環(huán)境應(yīng)急管理的需求，控制緊急環(huán)境行政權(quán)的行使過程，保護(hù)環(huán)境行政相對人的合法權(quán)益及保障公民的基本權(quán)利具有特殊意義?，F(xiàn)有的《國家突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案》對上述規(guī)定均不明確，應(yīng)該在《國家突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案》等行政法規(guī)中，對環(huán)境行政應(yīng)急程序和政府應(yīng)急權(quán)限予以明確。

（二）健全監(jiān)管機(jī)制是關(guān)鍵

1.有效推進(jìn)政府問責(zé)機(jī)制

突發(fā)環(huán)境事件信息公開，是政府的法定職責(zé)。地方政府首長承擔(dān)經(jīng)濟(jì)、安全、生產(chǎn)、環(huán)保等多個(gè)領(lǐng)域的責(zé)任，便會呈現(xiàn)“虱子多了不怕癢、債多了不怕愁”之態(tài)，這不利于環(huán)境信息公開工作的有效推進(jìn)。應(yīng)將環(huán)境信息公開責(zé)任落實(shí)到具體的某位領(lǐng)導(dǎo)或責(zé)任人，對突發(fā)環(huán)境事件信息公開的原因、內(nèi)容、影響、處理等各環(huán)節(jié)再明晰到具體的相關(guān)責(zé)任人，真正做到分工明確，職責(zé)明晰。相關(guān)責(zé)任人如不作為、少作為，則要切實(shí)追究其行政責(zé)任甚至是刑事責(zé)任，進(jìn)而引導(dǎo)公眾對職能部門環(huán)境信息公開的不作為或少作為進(jìn)行申訴和訴訟，以獲取合法權(quán)益。

2.切實(shí)激活監(jiān)察監(jiān)管機(jī)制

要健全環(huán)境保護(hù)的督查監(jiān)察機(jī)構(gòu)。加大中央、省、市等環(huán)保機(jī)構(gòu)的垂直監(jiān)管力度。同時(shí)，要動員媒體、組織、公民等加強(qiáng)監(jiān)督。對突發(fā)環(huán)境事件信息公開虛報(bào)、漏報(bào)甚至是瞞報(bào)現(xiàn)象，要加大曝光力度，并在第一時(shí)間將上級環(huán)保部門的監(jiān)察和懲處信息向社會公開。如此，不僅能起到良好的警示作用且取信于民，又能促進(jìn)環(huán)境突發(fā)事件信息公開工作的有效開展。

（三）推動環(huán)境權(quán)意識的樹立是根本

環(huán)境權(quán)意識，不僅是公眾需要獲取相關(guān)環(huán)境信息的理念，重要的是在政府信息公開不順、不暢時(shí)，公民能夠依據(jù)所知的環(huán)境理念和法律知識采取維護(hù)自身權(quán)益的行動。首先，領(lǐng)導(dǎo)干部率先樹立環(huán)境權(quán)意識是關(guān)鍵。只有秉持獲取環(huán)境信息是公民的基本權(quán)利、公開環(huán)境信息是領(lǐng)導(dǎo)干部之責(zé)的基本理念，才能切實(shí)做好突發(fā)環(huán)境事件的信息公開工作。其次，企業(yè)要將國家要求的強(qiáng)制性公開環(huán)境信息義務(wù)轉(zhuǎn)化為自愿公開。如此，不僅有利于提升企業(yè)自身的形象，其環(huán)境信息的有效公開也助益于環(huán)境突發(fā)事件的事前預(yù)警、事中和事后的妥善處理。再次，個(gè)體和環(huán)境公益組織要樹立環(huán)境信息公開的理念，有效監(jiān)督政府信息公開的實(shí)施情況，對違背法定公開環(huán)境信息現(xiàn)象和行為進(jìn)行舉報(bào)甚至是訴訟，不僅會有助于公眾對突發(fā)環(huán)境事件信息的獲取，提升公眾的環(huán)境權(quán)意識，更會促進(jìn)環(huán)境突發(fā)事件信息公開的有效開展。最后，要健全環(huán)境權(quán)意識的教育機(jī)制，發(fā)揮媒體對環(huán)境突發(fā)事件信息公開的正反案例宣傳的引導(dǎo)功能，建立政府、企業(yè)、環(huán)境公益組織和公眾的聯(lián)動機(jī)制，推動全社會環(huán)境權(quán)意識的提升，使環(huán)境權(quán)意識真正成為全社會的一種價(jià)值理念。

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Difficulties and Countermeasures of the Publicity of Environmental Information

Wang Yue
（College of Law，Shenyang Normal University，Shenyang Liaoning 110034；College of Administrative Law，Southwest University of Political Science and Law，Chongqing 401120）

The legal significance of environmental emergency public information is to highlight the service government，the responsible government and the government under the rule of law.The concept of environmental emergency public information is of great value，not only embodies the government environmental obligations and meet the needs of the public right to know the environment，but also the requirements for government administration according to law and order to maintain social stability needs.At present，burst there are environmental event information disclosure legal system is not perfect，supervision mechanism and public participation in the absence of such problems as lack of legal norms，must complete environmental emergency public information，improve the regulatory mechanism，and promote the whole society to establish awareness of environmental rights.

environmental emergencies；government information publicity；environmental rights

D90-052

A

1674-5450（2017）06-0135-04

2017-03-06

國家社會科學(xué)基金重大項(xiàng)目（14ZDC003）；遼寧省法學(xué)會立項(xiàng)課題（LNFXH2017C016）；沈陽師范大學(xué)博士啟動基金課題（BS201616）

汪岳，男，遼寧大連人，沈陽師范大學(xué)講師，西南政法大學(xué)法學(xué)理論博士研究生，主要從事法社會學(xué)與法政治學(xué)研究。

【責(zé)任編輯：張立新 責(zé)任校對：詹 麗】