○ 文／本刊記者 鄭 丹

油企改革：期待幾何？

○ 文／本刊記者 鄭 丹

2017年，期待在中央頂層設(shè)計(jì)和油氣改革方案指引下，國有石油企業(yè)改革由外圍戰(zhàn)轉(zhuǎn)入攻堅(jiān)戰(zhàn)。油企改革，仍需砥勵(lì)前行。

在過去的一年，國有石油企業(yè)實(shí)施了剝離社會(huì)職能的主輔業(yè)分離計(jì)劃，壓縮管理層級、減少法人戶數(shù)的機(jī)構(gòu)精簡戰(zhàn)略，開展了資產(chǎn)、業(yè)務(wù)重組和油田承包經(jīng)營試點(diǎn)等各項(xiàng)改革探索和試點(diǎn)，為油企深化改革涂上濃墨重彩。

我國國有企業(yè)改革的主要目標(biāo)是，到2020年在國企改革重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)取得決定性成果，形成更加符合我國基本經(jīng)濟(jì)制度和社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求的國有資產(chǎn)管理體制、現(xiàn)代企業(yè)制度、市場化經(jīng)營機(jī)制，國有資本布局結(jié)構(gòu)更趨合理，造就一大批優(yōu)秀企業(yè)家，培育一大批國有骨干企業(yè)，國有經(jīng)濟(jì)活力、控制力、影響力、抗風(fēng)險(xiǎn)能力明顯增強(qiáng)。

那么，改革至今，國有石油企業(yè)改革的腳步已行至何方？離上述目標(biāo)還有多遠(yuǎn)？

改革之桎梏

談及我國國有石油企業(yè)改革，一位業(yè)內(nèi)專家深有感觸：“我們改革了20年，又上市又重組，轟轟烈烈，經(jīng)過了國際油價(jià)的高漲和低迷，但現(xiàn)在回過頭來看，發(fā)現(xiàn)其實(shí)離原點(diǎn)沒多遠(yuǎn)。追根究底還是兩個(gè)根本問題沒解決?！?/p>

為了搞清楚我國國有石油企業(yè)改革步伐緩慢的原因是什么，石油國企離改革的目標(biāo)還有多遠(yuǎn)，陳衛(wèi)東專門研讀了哈佛大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)榮譽(yù)教授、匈牙利著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家雅諾什·科爾奈的《社會(huì)主義體制：共產(chǎn)主義政治經(jīng)濟(jì)學(xué)》?？赐赀@本書，他很驚訝。他感到說：“雖然這本書出版于90年代初，然而，我國石油工業(yè)改革的現(xiàn)狀跟科爾奈20多年前研究和描述的沒有太大區(qū)別。也就是說，我們的改革幾乎還在原地踏步?！?/p>

對我國國有石油企業(yè)改革形成桎梏的兩個(gè)根本問題。

第一個(gè)問題是沒有剩余價(jià)值索取權(quán)，即如果國有企業(yè)賺了錢，剩余價(jià)值歸誰所有不清楚。反之，私人企業(yè)在這方面則很簡單和明確。

第二個(gè)問題是由于意識形態(tài)的支配性影響和國家所有權(quán)的支配地位，造成國有企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)仍由政府選派，領(lǐng)導(dǎo)的本質(zhì)仍然是政府官員而不是企業(yè)家。

上述兩個(gè)根本問題不改變，導(dǎo)致我國國有石油企業(yè)只能一小塊一小塊地做一些改革，而難以改變石油企業(yè)和行業(yè)大的趨勢和結(jié)構(gòu)。

花旗銀行去年的一項(xiàng)統(tǒng)計(jì)顯示，中石油和中石化兩家企業(yè)占據(jù)了中國上游石油天然氣生產(chǎn)份額的77%、冶煉產(chǎn)品份額的79%、零售石油份額的90%。然而，擁有國內(nèi)最優(yōu)資源、占據(jù)國內(nèi)最大市場的國有石油企業(yè)一直以來承擔(dān)著保障國內(nèi)石油供給任務(wù)的角色，造成石油國企的經(jīng)營行為無法用市場尺度來衡量。

陳衛(wèi)東對本刊記者表示：“首先，得明確國家要國有石油企業(yè)做什么？改什么？要改成什么樣？現(xiàn)在的情況是，一方面國家要企業(yè)保障供給，另一方面又不準(zhǔn)企業(yè)裁人；一方面上面管著企業(yè)的一切，一方面又要企業(yè)進(jìn)行市場化變革，走市場化道路。而要進(jìn)行市場化改革，得接受國有石油企業(yè)承擔(dān)的國家責(zé)任減少，規(guī)模要縮小，要被拆分，要減員，企業(yè)才能更有效率?！币饧慈绻麌覍惺推髽I(yè)要求還是不計(jì)成本地保障供給，企業(yè)效益和運(yùn)行效率就難以提高，因?yàn)檫@樣做是達(dá)不到市場化要求的。如果國家想讓國有石油企業(yè)成為市場行為主體，自主經(jīng)營和可持續(xù)發(fā)展，那就得賦予它市場企業(yè)的責(zé)任。而這個(gè)責(zé)任可能該大就大、該小就小、該有就有、該沒就沒。

諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)得主羅納德·科斯對市場和企業(yè)兩種制度安排做了互替性比較后得出結(jié)論：企業(yè)組織的邊界決定于市場交易成本和企業(yè)內(nèi)部組織協(xié)調(diào)成本的比較當(dāng)中。

陳衛(wèi)東說：“科斯的交易成本和企業(yè)邊界理論探討的是企業(yè)為什么會(huì)存在，為什么要有企業(yè)邊界的問題。從交易成本角度看，什么時(shí)候企業(yè)內(nèi)部交易成本小，就把企業(yè)邊界擴(kuò)大；反之，如果企業(yè)內(nèi)部交易成本大，就把企業(yè)邊界劃小?！?/p>

在陳衛(wèi)東看來，按照科爾奈書中描述的五個(gè)層級，我國國有石油企業(yè)要經(jīng)歷一層一層的變革。目前，我國國石油企業(yè)的改革成果是，大體完成了改革到第四層（計(jì)劃安排；數(shù)量驅(qū)動(dòng)；家長制；預(yù)算軟約束）和第五層（強(qiáng)制增長；持續(xù)性的短缺經(jīng)濟(jì)；工作崗位勞動(dòng)力缺乏與失業(yè)），現(xiàn)在進(jìn)行到并且仍然停留第三層（官僚協(xié)調(diào)機(jī)制的主導(dǎo)地位）。

他指出：“到了第三層，國有石油企業(yè)改革仍然是靠國家政策和規(guī)劃，但改革不能指望國家出臺幾個(gè)規(guī)劃就能實(shí)現(xiàn)。只有改革到第二層（國家或近似國家所有權(quán)的支配地位），并最終到達(dá)第一層（馬克思列寧主義政黨的集權(quán)；官方意識形態(tài)的支配性影響），我國國有石油企業(yè)改革才能算是徹底改完了。

冰凍三尺非一日之寒?？磥砥瞥覈鴩惺推髽I(yè)改革的桎梏仍需時(shí)日。

改革之核心

采訪中，中國石化石油勘探開發(fā)研究院原總工程師、咨詢委員會(huì)副主任張抗強(qiáng)調(diào)指出：“我國國有企業(yè)改革已進(jìn)入深水區(qū)。這場改革是攻堅(jiān)戰(zhàn)，不是一蹴而就的，需要一個(gè)比較漫長的過程。期盼下一步的國有石油企業(yè)改革能轉(zhuǎn)變過去那種只打外圍、不敢攻堅(jiān)、不涉及改革核心領(lǐng)域的局面?！?/p>

改革步履艱難，但仍要砥礪前行。

去年10月，中石油發(fā)布重磅消息，推出總部改革方案，宣布即將啟動(dòng)總部機(jī)關(guān)改革，并以上率下帶動(dòng)全面深化改革。國有石油企業(yè)改革沖擊終于波及總部，被媒體稱為“最狠一刀”。按照改革方案，中石油機(jī)關(guān)人員編制和處室總量將同步壓減20%，減人和減機(jī)構(gòu)同時(shí)進(jìn)行。

去年年底，中石化發(fā)出了今年將全面深化改革的信號。表示2017年將全力打好三大改革攻堅(jiān)戰(zhàn)，推進(jìn)三項(xiàng)制度改革試點(diǎn)，圍繞主業(yè)發(fā)展積極穩(wěn)妥推進(jìn)混合所有制改革，開展總部職能優(yōu)化等。

在中國社會(huì)科學(xué)院研究生院院長、國際能源安全研究中心主任黃曉勇看來：“從實(shí)際運(yùn)營情況看，國有油氣公司在公司治理、經(jīng)營機(jī)制、人事用工、激勵(lì)約束、監(jiān)督管理以及社會(huì)負(fù)擔(dān)等諸多方面都存在一些現(xiàn)實(shí)問題，成為改革需要解決的核心問題?！?/p>

中國和美國是世界僅有的兩個(gè)具有完整石油工業(yè)體系的國家。我國石油工業(yè)在發(fā)展中形成了先有油田后有城市，石油企業(yè)辦社會(huì)的特點(diǎn)。如今走到改革的十字路口，國有石油企業(yè)面臨社會(huì)職能的繼續(xù)分離移交，管理層級和法人戶數(shù)的壓減，以及由此帶來的一系列問題。這些問題在去年被國家提上了國企改革日程。

據(jù)本刊記者了解，三大國有石油企業(yè)已經(jīng)啟動(dòng)了“三供一業(yè)”、“四供一業(yè)”的分離移交，以及壓縮管理層級、減少法人戶數(shù)的壓減工作，今年仍將繼續(xù)積極推進(jìn)。我國國有石油企業(yè)有望逐漸卸下社會(huì)職能負(fù)擔(dān)，強(qiáng)身健體，增強(qiáng)企業(yè)核心競爭力。

2017年元月，中石油經(jīng)濟(jì)技術(shù)研究院發(fā)布《2016年國內(nèi)外油氣行業(yè)發(fā)展報(bào)告》預(yù)測：2020年前，國際油價(jià)在40～80美元/桶的范圍內(nèi)呈鋸齒形波動(dòng)是大概率事件；油價(jià)運(yùn)行的中值區(qū)間為50～60美元/桶，較2016年上移，但不會(huì)回歸高油價(jià)時(shí)代。

國際油價(jià)雖有反彈，但短期難以重回100美元/桶以上的高油價(jià)黃金時(shí)代。這意味著我國石油國企改革將繼續(xù)在低油價(jià)下進(jìn)行。

對此，陳衛(wèi)東認(rèn)為：“高油價(jià)時(shí)，日子好過石油企業(yè)不想改；而低油價(jià)，手頭緊了又覺得沒法改。現(xiàn)在看來，石油工業(yè)的黃金時(shí)代已經(jīng)過去。我們錯(cuò)過了高油價(jià)時(shí)進(jìn)行石油工業(yè)和企業(yè)大改革的機(jī)會(huì)?！彼隙诉@些年國有石油企業(yè)在改革中取得的一個(gè)最大的進(jìn)步—那就是企業(yè)已經(jīng)認(rèn)識到了市場化是什么，公司的本質(zhì)是什么，公司最重要的是要實(shí)現(xiàn)可持續(xù)經(jīng)營。

他說，目前我國石油工業(yè)已經(jīng)發(fā)展到第四個(gè)階段，面臨的最大問題是能源轉(zhuǎn)型和能源結(jié)構(gòu)調(diào)整。減少污染，提高企業(yè)運(yùn)行效率，讓企業(yè)可持續(xù)經(jīng)營，行業(yè)可持續(xù)發(fā)展是主要任務(wù)。因此，石油企業(yè)眼下要圍繞調(diào)整能源結(jié)構(gòu)、提高企業(yè)運(yùn)行效率來轉(zhuǎn)變觀念、調(diào)整公司結(jié)構(gòu)。不抓住這個(gè)機(jī)會(huì)，等真的出現(xiàn)虧損和經(jīng)營不可持續(xù)時(shí)再謀改變，結(jié)果可能比較悲慘。所以，他期待國有石油企業(yè)當(dāng)前認(rèn)清改革方向，抓住機(jī)會(huì)。

張抗指出，油企改革仍然是摸著石頭過河，但要和中央頂層設(shè)計(jì)相結(jié)合。怎么改不僅需要符合中國國情，而且要順應(yīng)世界世情。例如，油企改革怎么適應(yīng)當(dāng)今的低油價(jià)等這些都要在摸索中前進(jìn)。

原定2016年底出臺的油氣改革方案至今仍然是只聞樓梯響未見文下來。張抗認(rèn)為，油氣體制改革方案出臺后，在中央頂層設(shè)計(jì)“1＋N”文件和改革方案指導(dǎo)下，打響能夠觸動(dòng)核心領(lǐng)域的攻堅(jiān)戰(zhàn)，將是未來油氣改革的主旋律。

一切問題都是人的問題。 供圖/CFP

改革之路徑

我國國有石油企業(yè)達(dá)到上述目標(biāo)的改革路徑是什么？

黃曉勇認(rèn)為：“我國國有石油企業(yè)改革要在保持企業(yè)和社會(huì)穩(wěn)定的同時(shí)，積極尋找突破國企改革難題的辦法。首先，實(shí)行對國有企業(yè)公司治理改革、落實(shí)董事會(huì)職權(quán)、組建國有資本投資和運(yùn)營公司、部分重要領(lǐng)域混合所有制改革等。其次，抓緊解決對直接影響國有企業(yè)活力和國有資本效益的體制性矛盾，加快國有企業(yè)兼并重組步伐，大力壓減管理層級和法人數(shù)量。第三，積極探索一些矛盾多、攻堅(jiān)難度大的改革任務(wù)的解決途徑。”

中海油是三大國有石油企業(yè)中最早邁向“國際化、規(guī)范化”的石油企業(yè)，在“三桶油”中率先實(shí)行了總經(jīng)理負(fù)責(zé)制，油公司和油田服務(wù)、油田裝備等專業(yè)公司分離，用人機(jī)制和薪酬制度全面與國際接軌等。

采訪中，陳衛(wèi)東說：“‘兩桶油’現(xiàn)在的一些改革，許多在中海油已經(jīng)實(shí)施過了。比如資產(chǎn)重組、分拆上市?，F(xiàn)在看來，中海油是分拆最多，市場運(yùn)作最與國際接軌的公司，可是現(xiàn)在虧損最多。最早實(shí)施國際化改革的中海油如今不僅回頭了，逐漸向傳統(tǒng)國有企業(yè)體制回歸，而且趨同了，與另‘兩桶油’一樣了?！?/p>

中海油遇到的問題被陳衛(wèi)東稱為“改不下去了”。其實(shí)，這一瓶頸可能是國有石油企業(yè)改革始終要面對的。

在他看來，現(xiàn)在的中石油有些不敢輕易改，因?yàn)槿藛T眾多。如果每個(gè)單位和部門都要提高效率，那就要大規(guī)模減員，而人對中石油來說是一個(gè)最大的約束。中石化的優(yōu)勢在下游，因?yàn)橄掠问袌鲂枨笕栽谠鲩L，煉化前景較好。但在市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境中，平均利潤率高的行業(yè)總會(huì)被新進(jìn)入者把高利潤率拉成平均水平的回報(bào)率。

在調(diào)整優(yōu)化和轉(zhuǎn)型升級的征途上，“兩桶油”提出向綜合服務(wù)商目標(biāo)發(fā)展。中海油則提出到2020年完成國有資本投資公司的轉(zhuǎn)型。

對此，黃曉勇表示：“政府行政干預(yù)和保護(hù)過多、尚未建立以管資本為主的監(jiān)管體制、公司內(nèi)部治理不完善，這都導(dǎo)致國有油氣公司大而不強(qiáng)，在理念、管理和人才國際化方面與跨國石油公司有一定差距。未來，國有石油企業(yè)需要探索新的國有資本授權(quán)經(jīng)營模式，建立起與我國油氣體制改革相適應(yīng)的國資監(jiān)管機(jī)制和公司治理模式。”

中國石油和化學(xué)工業(yè)聯(lián)合會(huì)信息與市場部副主任祝昉則指出，國有石油企業(yè)改革因?yàn)橛悬h中央和國務(wù)院的深思熟慮，所以大的方向一定是利大于弊。但對“三桶油”來說，各自又有各自的特點(diǎn)。如同?？松梨诘哪Ｊ?，殼牌可能就學(xué)不來，因?yàn)閮蓚€(gè)企業(yè)的生產(chǎn)作業(yè)、產(chǎn)品方向和投資管理方面不盡相同。因此，他認(rèn)為石油國企改革不適合搞“一刀切”的模式。

這也解釋了為什么迄今為止三大石油國企的改革有所區(qū)別和側(cè)重。

中石化曾率先在下游銷售領(lǐng)域打響混改第一槍；中石油順應(yīng)管網(wǎng)分離大勢所趨，去年首次將西氣東輸油氣管道向民營企業(yè)廣匯能源開放；中海油則把整個(gè)公司的煉化業(yè)務(wù)加以整合，以期實(shí)現(xiàn)公司協(xié)同效益最大化，理順煉化產(chǎn)業(yè)體制機(jī)制，優(yōu)化煉化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。

供圖/宋學(xué)功

改革之探索

2016年，中石化勝利油田召開承包經(jīng)營試點(diǎn)實(shí)施方案討論會(huì)，確定了14家承包經(jīng)營試點(diǎn)單位。據(jù)記者了解，勝利油田選擇2家采油管理區(qū)進(jìn)行試點(diǎn)，并對試點(diǎn)單位下放一定的經(jīng)營管理自主權(quán)，旨在探索小油氣塊、油氣田、邊遠(yuǎn)區(qū)帶承包經(jīng)營模式。

對上述改革模式，黃曉勇如是評論說：“勝利油田根據(jù)試點(diǎn)單位扭虧增盈情況，按一定比例予以獎(jiǎng)勵(lì)，重點(diǎn)強(qiáng)化對承包人的獎(jiǎng)懲。這一改革探索了上游勘探開發(fā)環(huán)節(jié)有限的市場化經(jīng)營，通過下放一定的經(jīng)營自主權(quán)達(dá)到降本增效的目的，建立起一定的激勵(lì)和約束機(jī)制，打破‘等政策、靠支持、要資金’的思維模式?！?/p>

其實(shí)，油田承包經(jīng)營試點(diǎn)已非新鮮事。中石油前些年曾把吉林和遼河兩家油田確定為擴(kuò)大生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)試點(diǎn)單位。此次中石化選擇在勝利油田開展此項(xiàng)試點(diǎn)，主要原因是低油價(jià)下油田面臨資源接替困難，效益持續(xù)下滑。

在陳衛(wèi)東看來，勝利油田試點(diǎn)采取對經(jīng)營單位和經(jīng)營者做直接考核，是可以通過市場化提高運(yùn)作效率。然而資源有限、欲望無限。這個(gè)約束始終是無法解決的。所以，承包經(jīng)營改革的效果可能是有限的，而且未必能走得很遠(yuǎn)。例如，上游再把原油資源精細(xì)化開采、加強(qiáng)維護(hù)，但地下資源有限、桶油成本降低空間也是有限的。而且，一些油服公司的需求完全來自上游單位，如果上游萎縮，外部市場也沒有需求，就會(huì)造成油服公司業(yè)務(wù)需求下降，員工、設(shè)備、資產(chǎn)的消化就成了問題。

去年9月以來，國家相繼發(fā)布《關(guān)于做好油氣管網(wǎng)設(shè)施開放相關(guān)信息公開工作的通知》、《天然氣管道運(yùn)輸價(jià)格管理辦法（試行）》、《關(guān)于做好油氣管網(wǎng)設(shè)施開放相關(guān)信息公開工作的通知》等文件，直指天然氣輸配體制改革和管網(wǎng)第三方準(zhǔn)入，為油氣管網(wǎng)向第三方公平開放做鋪墊。

中石油、中石化緊跟天然氣市場化改革大勢，混改先行。

去年12月7日，中石油落下一子，將中石油西氣東輸管道公司的西氣東輸管道向廣匯能源江蘇啟東LNG分銷轉(zhuǎn)運(yùn)站開放。金聯(lián)創(chuàng)分析師梁津認(rèn)為：“這是中石油油氣管道首次向民營企業(yè)開放，也是中石油順應(yīng)管網(wǎng)分離大勢所趨，油氣管道業(yè)務(wù)市場化操作取得的重大突破。未來將吸引更多民企與之合作?！备鶕?jù)協(xié)議，中石油西氣東輸管道公司將向廣匯能源收取代相應(yīng)的代輸費(fèi)。

幾日之后，中石化宣布引進(jìn)投資者中國人壽和國投交通。二者共同出資228億元認(rèn)購中石化天然氣有限責(zé)任公司的子公司中石化川氣東送天然氣管道有限公司50%的股權(quán)。增資完成后，中石化天然氣有限責(zé)任公司控股地位將由全資控股降至50%。梁津認(rèn)為，此舉不僅促進(jìn)中石化在天然氣管道領(lǐng)域的建設(shè)，而且是中石化油氣混改的重大踐行。有行業(yè)觀察人士分析說，中石化此次對外引資，可以加快建設(shè)其國內(nèi)天然氣管網(wǎng)，而持有50%的股權(quán)仍然可以讓中石化掌握天然氣川氣東送管道業(yè)務(wù)的控股權(quán)。

對于“兩桶油”將中游管道向民企開放，黃曉勇認(rèn)為，這一改革方式“更多是資本開放，主要目的是融資，解決自身資金短缺問題”。在他看來，國有石油企業(yè)管道業(yè)務(wù)改革仍要探索管道的建設(shè)、經(jīng)營、管理等問題的解決方法，無歧視地向第三方開放。

梁津則分析指出，“兩桶油”以開放輸氣管網(wǎng)作為天然氣混改突破口，取得了實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。預(yù)計(jì)在中央總體方針引領(lǐng)下，今年國有石油企業(yè)在天然氣領(lǐng)域的混改將取得更多成果。他同時(shí)指出，對國有石油企業(yè)來說，天然氣領(lǐng)域放開管網(wǎng)只是第一步，管道獨(dú)立配套改革也需同步進(jìn)行。例如，管網(wǎng)之間要互聯(lián)互通，要制定各種氣源的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，要合理制定管輸費(fèi)，要處理好第三方開放等。

中國海油改革啟動(dòng)較早。

責(zé)任編輯：石杏茹

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