徐 家 力

(北京科技大學(xué) 知識(shí)產(chǎn)權(quán)研究中心，北京 100083)

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論網(wǎng)絡(luò)治理法治化的正當(dāng)性、路徑及建議

徐 家 力

(北京科技大學(xué) 知識(shí)產(chǎn)權(quán)研究中心，北京 100083)

網(wǎng)絡(luò)社會(huì)的健康、有序發(fā)展已經(jīng)成為關(guān)系國(guó)家社會(huì)穩(wěn)定和人民群眾切身利益的重大問題，網(wǎng)絡(luò)治理也是國(guó)家和社會(huì)治理體系的重要內(nèi)容。網(wǎng)絡(luò)治理的法治化是現(xiàn)實(shí)社會(huì)治理邏輯向網(wǎng)絡(luò)空間的自然延伸；是國(guó)家主權(quán)在網(wǎng)絡(luò)空間的重要體現(xiàn)；是網(wǎng)絡(luò)空間中利益平衡與價(jià)值協(xié)調(diào)的必然要求。網(wǎng)絡(luò)治理的法治化，需要發(fā)揮法律的直接和間接調(diào)整作用，通過延伸性立法、專門性立法及傳導(dǎo)性立法來完善網(wǎng)絡(luò)法律體系。提升我國(guó)網(wǎng)絡(luò)治理的法治化水平應(yīng)著眼于規(guī)范政府監(jiān)管，保障行業(yè)自律，促進(jìn)“多元主體共同治理模式”的有效實(shí)現(xiàn)；充分發(fā)揮法律在治理路徑中的系統(tǒng)效應(yīng)和協(xié)同效應(yīng)；完善制度設(shè)計(jì)，細(xì)化評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，突出處置程序的透明性和可救濟(jì)性。

網(wǎng)絡(luò)治理；法治化；政府監(jiān)管；行業(yè)自律；公眾參與

在互聯(lián)網(wǎng)社會(huì)發(fā)展的早期，許多人認(rèn)為網(wǎng)絡(luò)交往產(chǎn)生的利益遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了其帶來的損害，網(wǎng)絡(luò)空間應(yīng)成為沒有規(guī)制的領(lǐng)域(no-regulation zone)①如約翰·P.巴洛在1996年發(fā)表的《網(wǎng)絡(luò)空間獨(dú)立宣言》中宣稱網(wǎng)絡(luò)空間是獨(dú)立于主權(quán)、獨(dú)立于政府的自由空間和自治空間，“它是一個(gè)自然之舉，于我們集體的行動(dòng)中成長(zhǎng)”。。但是，隨著網(wǎng)絡(luò)社會(huì)發(fā)展的成熟，各種失范和負(fù)面問題大量出現(xiàn)，由此產(chǎn)生了如何構(gòu)建既符合網(wǎng)絡(luò)發(fā)展特點(diǎn)又避免其成為違法及犯罪行為保護(hù)罩的網(wǎng)絡(luò)治理問題[1]1。對(duì)此，無論是發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)還是發(fā)展中國(guó)家和地區(qū)都在積極嘗試和不斷探索。從對(duì)主要國(guó)家和地區(qū)網(wǎng)絡(luò)治理模式的歸納來看②網(wǎng)絡(luò)自由主義、網(wǎng)絡(luò)現(xiàn)實(shí)主義、網(wǎng)絡(luò)管制主義、網(wǎng)絡(luò)威權(quán)主義(參見尹建國(guó)：“我國(guó)網(wǎng)絡(luò)信息的政府治理機(jī)制研究”，《中國(guó)法學(xué)》2015年第1期)；純粹“自下而上”模式、“自下而上”+第三部門模式、純粹“自上而下”模式、“自上而下”+第三方機(jī)構(gòu)模式、“自上而下”+“自下而上”集合模式(參見張顯龍：“中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)治理：原則與模式”，《新經(jīng)濟(jì)導(dǎo)刊》2013年3月)；政府主導(dǎo)型模式、政府指導(dǎo)行業(yè)自律型模式、政府與行業(yè)共同管理模式(參見鐘瑛：“我國(guó)互聯(lián)網(wǎng)管理模式及其特征”，《南京郵電大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2006年第6期)。，單純依靠政府管理，或者單純依靠行業(yè)和社會(huì)自我約束都無法實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)的良好治理，越來越多的國(guó)家和地區(qū)傾向于采用“多元主體共同治理”的模式，并通過加快制定和修改相關(guān)法律制度，為網(wǎng)絡(luò)治理提供法律依據(jù)和保障，促進(jìn)網(wǎng)絡(luò)治理向法治化方向發(fā)展。根據(jù)互聯(lián)網(wǎng)治理工作組的定義，互聯(lián)網(wǎng)治理是政府、私營(yíng)部門和民間社會(huì)根據(jù)各自的作用制定和實(shí)施旨在規(guī)范互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展和使用的共同原則、準(zhǔn)則、規(guī)則、決策程序和方案[2]12。治理實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的積累引發(fā)本文對(duì)網(wǎng)絡(luò)治理法治化的思考，依論證邏輯包括：一是網(wǎng)絡(luò)治理法治化的正當(dāng)性；二是網(wǎng)絡(luò)治理法治化的一般路徑；三是我國(guó)網(wǎng)絡(luò)治理法治化的發(fā)展建議。

一、網(wǎng)絡(luò)治理法治化的正當(dāng)性

網(wǎng)絡(luò)治理法治化的理論正當(dāng)性主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：

(一)網(wǎng)絡(luò)治理的法治化是現(xiàn)實(shí)社會(huì)治理邏輯向網(wǎng)絡(luò)空間的自然延伸

法治是人類政治文明的重要成果，是現(xiàn)代社會(huì)的基本運(yùn)行框架。亞里士多德曾指出，法治是“已成立的法律獲得普遍的服從，而大家服從的法律又應(yīng)該本身是制定得良好的法律。”[3]199在當(dāng)代中國(guó)，法治是治國(guó)理政的基本方式，是國(guó)家治理體系與治理能力的重要依托[4]3。從實(shí)質(zhì)意義來看，法治即“法的統(tǒng)治”，它是以民主為前提，以嚴(yán)格依法辦事為核心，以確保權(quán)力正當(dāng)運(yùn)行為重點(diǎn)的社會(huì)管理機(jī)制、社會(huì)活動(dòng)方式和社會(huì)秩序[5]330。對(duì)于網(wǎng)絡(luò)社會(huì)，雖存在不同廣度的理解和界定*(1)考古學(xué)家和古代史學(xué)家著眼于跨區(qū)域人際關(guān)系的形成。據(jù)歷史記載，在地球上距今幾千年前的幾個(gè)先進(jìn)古老文化中，人們就認(rèn)識(shí)到網(wǎng)絡(luò)作為社會(huì)基本力量的普遍存在，并對(duì)網(wǎng)絡(luò)持肯定態(tài)度。表現(xiàn)為采取適當(dāng)?shù)倪\(yùn)輸技術(shù)，社會(huì)為其生計(jì)、資源以及能源致力于形成連接人類主要活動(dòng)的網(wǎng)絡(luò)以打破地理位置的限制(轉(zhuǎn)引自[美]曼紐爾·卡斯特主編：《網(wǎng)絡(luò)社會(huì)：跨文化的視角》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2009年版，第4-5頁)。這是一種非常廣泛的理解，據(jù)此，人類社會(huì)本身就是網(wǎng)絡(luò)社會(huì)。(2)社會(huì)科學(xué)家曼紐爾·卡斯特更加關(guān)注技術(shù)革命的驅(qū)動(dòng)力作用及社會(huì)結(jié)構(gòu)的變化，指出此網(wǎng)絡(luò)是以微電子為基礎(chǔ)、以軟件操作和通信技術(shù)為驅(qū)動(dòng)力，通過不斷增加的小型化擴(kuò)散，逐漸擴(kuò)散到人類活動(dòng)的整個(gè)領(lǐng)域，它們正匯聚新的遺傳工程技術(shù)，這些遺傳工程技術(shù)能夠?yàn)樯镔|(zhì)的通信網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行重新編程。在這個(gè)基礎(chǔ)上，一個(gè)新的社會(huì)結(jié)構(gòu)正被擴(kuò)展為我們社會(huì)的基礎(chǔ)：網(wǎng)絡(luò)社會(huì)([美]曼紐爾·卡斯特：“信息論、網(wǎng)絡(luò)和網(wǎng)絡(luò)社會(huì)：理論藍(lán)圖”，載[美]曼紐爾·卡斯特主編：《網(wǎng)絡(luò)社會(huì)：跨文化的視角》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2009年版，第3-50頁)。在其看來，網(wǎng)絡(luò)社會(huì)是與農(nóng)業(yè)社會(huì)、工業(yè)社會(huì)相對(duì)應(yīng)的，是科技革命所引發(fā)的人類社會(huì)發(fā)展的嶄新階段，是對(duì)人類經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治及文化各方面的全方位考察。(3)還有一種相對(duì)狹義的理解，即從人際交往的場(chǎng)域出發(fā)，認(rèn)為網(wǎng)絡(luò)社會(huì)是一個(gè)無中心的全球信息交互平臺(tái)，人們利用這一平臺(tái)進(jìn)行彼此之間的人際聯(lián)系，進(jìn)而形成比較穩(wěn)定的社會(huì)聯(lián)系方式，并按照一定的規(guī)則相互行動(dòng)達(dá)到所預(yù)期的生活目的(郭玉錦、王歡編著：《網(wǎng)絡(luò)社會(huì)學(xué)》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2010年第2版，第11-18頁)。，但都肯定了網(wǎng)絡(luò)社會(huì)是現(xiàn)實(shí)社會(huì)的組成部分。網(wǎng)絡(luò)社會(huì)是現(xiàn)實(shí)社會(huì)中人們彼此互動(dòng)聯(lián)系的特殊場(chǎng)域，是人類社會(huì)本身再生產(chǎn)出來的一個(gè)特定的人類活動(dòng)空間，是人類社會(huì)大系統(tǒng)的一個(gè)子系統(tǒng)[6]11-18。因此，人類歷史不斷積累的社會(huì)治理經(jīng)驗(yàn)會(huì)慣性地向網(wǎng)絡(luò)空間延伸。網(wǎng)絡(luò)空間并非法外之地，人們?cè)诰W(wǎng)絡(luò)空間中的行為與關(guān)系同樣應(yīng)當(dāng)受到法律規(guī)范的調(diào)整與約束。

(二)網(wǎng)絡(luò)治理的法治化是國(guó)家主權(quán)在網(wǎng)絡(luò)空間的重要體現(xiàn)

國(guó)家主權(quán)概念最早由法國(guó)學(xué)者讓·博丹提出，“現(xiàn)代國(guó)際法之父”格勞修斯對(duì)其內(nèi)容進(jìn)行了完善，揭示了國(guó)家主權(quán)的兩重性，即對(duì)內(nèi)的最高權(quán)和對(duì)外的獨(dú)立權(quán)。根據(jù)這種權(quán)力，國(guó)家按照自己的意志決定對(duì)內(nèi)對(duì)外政策，處理國(guó)內(nèi)國(guó)際一切事務(wù)，而不受外來干預(yù)。法律乃治國(guó)之重器，由國(guó)家制定或認(rèn)可并由國(guó)家強(qiáng)制力保障實(shí)施，因此立法權(quán)的行使是國(guó)家主權(quán)的重要體現(xiàn)。網(wǎng)絡(luò)空間是人類智慧的創(chuàng)造，又一次突破了物理空間的限制，擴(kuò)展了人類交往的時(shí)間和空間。盡管網(wǎng)絡(luò)空間所具有的非中心化、開放性、國(guó)際性、虛擬性和無界性等特點(diǎn)對(duì)國(guó)家主權(quán)理論提出了一定挑戰(zhàn)*主要表現(xiàn)為：一是由于網(wǎng)絡(luò)空間的無界性，網(wǎng)絡(luò)空間的邊界不能像地理疆界那樣容易劃分，所以劃分國(guó)家屬地管轄權(quán)的界限存在一定困難；二是國(guó)家經(jīng)濟(jì)主權(quán)的行使受到一定限制，比如由于“網(wǎng)購(gòu)”盛行所導(dǎo)致的國(guó)家關(guān)稅征收困難等問題；三是國(guó)家的文化主權(quán)受到一定沖擊，如網(wǎng)絡(luò)多元文化造成的文化沖突等(杜志朝、南玉霞：“網(wǎng)絡(luò)主權(quán)與國(guó)家主權(quán)的關(guān)系探析”，西南石油大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)，2014年11月)。，但國(guó)家的存在及其對(duì)網(wǎng)絡(luò)架構(gòu)和網(wǎng)絡(luò)參與者的屬地控制足以使國(guó)家主權(quán)理論獲得歷史性的發(fā)展，以適應(yīng)網(wǎng)絡(luò)主權(quán)的要求，并通過國(guó)家或地區(qū)間的合作來解決跨境帶來的法律問題。而網(wǎng)絡(luò)治理的法治化直接體現(xiàn)了國(guó)家通過行使立法權(quán)來主張和行使網(wǎng)絡(luò)空間的主權(quán)，并通過國(guó)家行政執(zhí)法系統(tǒng)和司法系統(tǒng)來保障其獲得實(shí)現(xiàn)。

(三)網(wǎng)絡(luò)治理的法治化是網(wǎng)絡(luò)空間中利益平衡與價(jià)值協(xié)調(diào)的必然要求

如同現(xiàn)實(shí)社會(huì)交往中存在著不同的利益訴求與價(jià)值追求一樣，網(wǎng)絡(luò)空間中也存在著利益與價(jià)值的沖突，并且可能表現(xiàn)得更加錯(cuò)綜復(fù)雜和難以調(diào)和。如一方追求安全、秩序而尋求可控制性，另一方則追求自由、創(chuàng)新而傾向于擺脫控制；一方倡導(dǎo)言論自由而尋求最大化公開；另一方則倡導(dǎo)隱私保護(hù)而排斥全部公開。協(xié)調(diào)不同利益與價(jià)值的方式主要有兩種：一是通過法律的安排為各方設(shè)定可接受的行為規(guī)范和邊界，滿足其對(duì)行為穩(wěn)定性和可預(yù)期性的要求，并以國(guó)家強(qiáng)制力保障法律規(guī)范能夠得到執(zhí)行和遵守。這種方式比較公平和強(qiáng)效，但是存在較高的制度運(yùn)行成本。另一種是利益相關(guān)者協(xié)商確定。主要包括網(wǎng)絡(luò)社區(qū)公約、網(wǎng)絡(luò)自律公約、網(wǎng)民輿論傾向等，通過利益相關(guān)主體的平等參與、協(xié)商與妥協(xié)形成契約并信守，從而實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)空間中的自律與自治。通常情況下，法律并不介入平等主體間基于意思自治而對(duì)自身利益進(jìn)行的合理安排。但是，當(dāng)利益相關(guān)者的地位并不平等，協(xié)商并非出于自愿和意志自由，從而出現(xiàn)了不公平的公約或者多數(shù)人暴力時(shí)，法律就應(yīng)當(dāng)予以介入和調(diào)整。從這個(gè)意義上說，網(wǎng)絡(luò)空間的自律與自治同樣應(yīng)當(dāng)在法治化的軌道上運(yùn)行。

二、網(wǎng)絡(luò)治理法治化的路徑分析

(一)網(wǎng)絡(luò)治理的基本路徑

勞倫斯·萊斯格在現(xiàn)實(shí)社會(huì)中人的行為約束方式的基礎(chǔ)上，建立了網(wǎng)絡(luò)空間中的行為規(guī)制框架，即法律、市場(chǎng)、代碼及準(zhǔn)則。他指出：“法律規(guī)制著網(wǎng)絡(luò)空間的行為。版權(quán)法、名譽(yù)權(quán)法及淫穢行為規(guī)制法等對(duì)侵權(quán)行為加以事后懲罰的威脅……準(zhǔn)則也規(guī)制著網(wǎng)絡(luò)空間的行為。在alt.knitting新聞組中談?wù)撁裰髡?，你?huì)使自己遭到批駁；在MUD中‘哄騙’別人的身份，你會(huì)使自己被‘鏟除’出去……市場(chǎng)同樣也規(guī)制著網(wǎng)絡(luò)空間的行為。價(jià)格結(jié)構(gòu)約束著網(wǎng)絡(luò)接入，并且，如果其不起作用，那么‘信號(hào)繁忙’會(huì)限制接入……架構(gòu)的相似物——代碼也在規(guī)制著網(wǎng)絡(luò)空間的行為。在一些地方，你必須輸入密碼方可獲準(zhǔn)進(jìn)入，在另一些地方，無須身份驗(yàn)證即可進(jìn)入；在一些地方，你從事過的活動(dòng)會(huì)留有蹤跡，借此可將活動(dòng)與你聯(lián)系起來，在另一些地方，僅在你希望如此時(shí)，這種聯(lián)系才可實(shí)現(xiàn)?！盵7]138-139從作用方式上來看，法律通過懲罰的威脅來進(jìn)行約束；準(zhǔn)則通過共同體施加的聲譽(yù)毀損來進(jìn)行約束；市場(chǎng)通過其中的價(jià)格來進(jìn)行約束；代碼則通過其施加的物理負(fù)擔(dān)來進(jìn)行約束。從路徑來源看，法律由代表人民意志的立法機(jī)關(guān)制定；準(zhǔn)則由特定群體如行業(yè)協(xié)會(huì)、宗教組織、特定民族、家庭等來制定；市場(chǎng)來自于平等參與者的相互競(jìng)爭(zhēng)；代碼則來自于技術(shù)開發(fā)者，尤其是軟件開發(fā)者。這四種方式間既存在區(qū)別，又相互依賴和影響，共同控制著網(wǎng)絡(luò)空間中的行為與關(guān)系，構(gòu)成了網(wǎng)絡(luò)治理的基本路徑。

(二)網(wǎng)絡(luò)治理法治化的一般路徑

以網(wǎng)絡(luò)治理的基本路徑為出發(fā)點(diǎn)和分析框架，網(wǎng)絡(luò)治理的法治化，尤其是作為基礎(chǔ)的網(wǎng)絡(luò)立法體系需要沿著以下路徑展開：

其一，通過法律的直接調(diào)整：專門性立法與延伸性立法。網(wǎng)絡(luò)的基本功能在于提供數(shù)字信息傳輸?shù)募夹g(shù)架構(gòu)，從而構(gòu)成人們從事社會(huì)行為、搭建社會(huì)關(guān)系的媒介工具。這種工具性使得網(wǎng)絡(luò)空間中的行為調(diào)整可以通過提示性的不完全法條規(guī)定及補(bǔ)充性的完全法條規(guī)定引入傳統(tǒng)法律體系的適用，從而使延伸性立法成為網(wǎng)絡(luò)法律體系的一個(gè)主要組成部分，英國(guó)等國(guó)家的網(wǎng)絡(luò)治理就是主要依靠既有法律來進(jìn)行的。近年來，我國(guó)的延伸性立法活動(dòng)也較為頻繁。如《侵權(quán)責(zé)任法》、《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》、《食品安全法》、《廣告法》、《專利法》、《商標(biāo)法》等，都涉及到了網(wǎng)絡(luò)空間中法律關(guān)系的調(diào)整與規(guī)范，這也表明，隨著互聯(lián)網(wǎng)與人類社會(huì)生活領(lǐng)域的不斷融合，傳統(tǒng)法律體系與部門都將面臨著“互聯(lián)網(wǎng)+”的問題。而“互聯(lián)網(wǎng)+”后的傳統(tǒng)法律體系也將會(huì)為網(wǎng)絡(luò)治理提供更加完備的法律支撐。

雖然延伸性立法在節(jié)約立法資源與成本方面更具優(yōu)勢(shì)，但是也可能帶來立法重復(fù)、沖突、分散等問題，而專門性立法在避免這些問題方面具有優(yōu)勢(shì)。美國(guó)等國(guó)家則比較重視網(wǎng)絡(luò)專門立法，頒布了大量的專門性法律法規(guī)，如《千禧年數(shù)字版權(quán)法》、《兒童在線隱私保護(hù)法》、《計(jì)算機(jī)犯罪法》、《計(jì)算機(jī)安全法》、《網(wǎng)絡(luò)安全國(guó)家戰(zhàn)略》等，為應(yīng)對(duì)網(wǎng)絡(luò)空間中的某方面突出問題提供更加全面、系統(tǒng)、可操作的法律依據(jù)。近年來，我國(guó)也日益重視網(wǎng)絡(luò)專門立法，如全國(guó)人大常委會(huì)制定并發(fā)布了《網(wǎng)絡(luò)安全法》、國(guó)家網(wǎng)信辦制定了《未成年人網(wǎng)絡(luò)保護(hù)條例》并向社會(huì)公開征集意見等。

其二，通過法律的間接調(diào)整：傳導(dǎo)性立法。法律不僅可以通過規(guī)范網(wǎng)絡(luò)空間中的行為與關(guān)系從而直接作用于網(wǎng)絡(luò)社會(huì)，而且可以通過對(duì)技術(shù)、市場(chǎng)、準(zhǔn)則的影響，引導(dǎo)其他路徑作用的發(fā)揮，從而間接作用于網(wǎng)絡(luò)社會(huì)，這就是傳導(dǎo)性立法，具體而言：一是法律通過對(duì)相關(guān)技術(shù)的開發(fā)與使用行為的直接調(diào)整，如對(duì)某些技術(shù)的發(fā)展進(jìn)行正向引導(dǎo)和支持*如《全國(guó)人大常委會(huì)關(guān)于維護(hù)互聯(lián)網(wǎng)安全的決定》七規(guī)定：“各級(jí)人民政府及有關(guān)部門要采取積極措施，在促進(jìn)互聯(lián)網(wǎng)的應(yīng)用和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的普及過程中，重視和支持對(duì)網(wǎng)絡(luò)安全技術(shù)的研究和開發(fā)。”；對(duì)特定網(wǎng)絡(luò)服務(wù)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行規(guī)范*如《互聯(lián)網(wǎng)安全保護(hù)技術(shù)措施規(guī)定》第七條規(guī)定：“互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)提供者和聯(lián)網(wǎng)使用單位應(yīng)當(dāng)落實(shí)以下互聯(lián)網(wǎng)安全保護(hù)技術(shù)措施：(一)防范計(jì)算機(jī)病毒、網(wǎng)絡(luò)入侵和攻擊破壞等危害網(wǎng)絡(luò)安全事項(xiàng)或者行為的技術(shù)措施；(二)重要數(shù)據(jù)庫(kù)和系統(tǒng)主要設(shè)備的冗災(zāi)備份措施；(三)記錄并留存用戶登錄和退出時(shí)間、主叫號(hào)碼、賬號(hào)、互聯(lián)網(wǎng)地址或域名、系統(tǒng)維護(hù)日志的技術(shù)措施；(四)法律、法規(guī)和規(guī)章規(guī)定應(yīng)當(dāng)落實(shí)的其他安全保護(hù)技術(shù)措施?！钡诰胖潦粭l還針對(duì)提供互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)的單位、提供互聯(lián)網(wǎng)數(shù)據(jù)中心服務(wù)的單位和聯(lián)網(wǎng)使用單位、提供互聯(lián)網(wǎng)上網(wǎng)服務(wù)的單位規(guī)定了特別的安全保護(hù)技術(shù)措施。；對(duì)某些技術(shù)的創(chuàng)新和應(yīng)用進(jìn)行約束和限制等*如《信息網(wǎng)絡(luò)傳播權(quán)保護(hù)條例》第4條規(guī)定，除法定情形外，任何組織或者個(gè)人不得故意制造、進(jìn)口或者向公眾提供主要用于避開或者破壞技術(shù)措施的裝置或者部件，不得故意為他人避開或者破壞技術(shù)措施提供技術(shù)服務(wù)。，從而避免技術(shù)路徑在發(fā)生作用過程中的目的性偏離，從而間接作用于網(wǎng)絡(luò)社會(huì)。二是法律通過對(duì)某些市場(chǎng)行為進(jìn)行直接調(diào)整，如區(qū)分并規(guī)范互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)的主體資格條件*如《互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)管理辦法》將互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)分為經(jīng)營(yíng)性和非經(jīng)營(yíng)性兩類，對(duì)經(jīng)營(yíng)性互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)實(shí)行許可制度，對(duì)非經(jīng)營(yíng)性互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)實(shí)行備案制度，未取得許可或者未履行備案手續(xù)的，不得從事互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)。；明確網(wǎng)絡(luò)交易的契約規(guī)則及效力保障*如《合同法》規(guī)定數(shù)據(jù)電文為一種合同的書面形式；《電子簽名法》也規(guī)定能夠有形地表現(xiàn)所載內(nèi)容，并可以隨時(shí)調(diào)取查用的數(shù)據(jù)電文，視為符合法律、法規(guī)要求的書面形式。還規(guī)定了可靠的電子簽名與手寫簽名或者蓋章具有同等的法律效力，并建立了相關(guān)的認(rèn)證制度。；維護(hù)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序及保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益*如《規(guī)范互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)市場(chǎng)秩序若干規(guī)定》規(guī)定了網(wǎng)絡(luò)信息服務(wù)提供者應(yīng)當(dāng)遵循平等、自愿、公平、誠(chéng)信的原則，列舉了六種不得實(shí)施的侵犯其他互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)提供者合法權(quán)益的行為；《反壟斷法》對(duì)于壟斷及濫用市場(chǎng)支配地位的規(guī)定同樣適用于網(wǎng)絡(luò)市場(chǎng)；《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》規(guī)定了經(jīng)營(yíng)者采用網(wǎng)絡(luò)等方式銷售商品，除法定情形外，消費(fèi)者有權(quán)自收到商品之日起七日內(nèi)退貨，且無須說明理由。，來保障市場(chǎng)價(jià)格機(jī)制作用的發(fā)揮。三是法律對(duì)準(zhǔn)則的作用主要表現(xiàn)為認(rèn)可*如我國(guó)《合同法》等法律法規(guī)認(rèn)可商事習(xí)慣、交易習(xí)慣，而網(wǎng)絡(luò)電子商務(wù)中的交易習(xí)慣也屬于一種交易習(xí)慣。、無明文規(guī)定*體現(xiàn)了法律對(duì)于私人生活的尊重和不干預(yù)。以及糾正*如在互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展的早期，很多人認(rèn)為網(wǎng)絡(luò)是一個(gè)絕對(duì)自由和共享的虛擬空間，什么樣的信息——無論是他人享有著作權(quán)的作品或者虛假信息，都可以無限制地被上傳和分享而不用承擔(dān)任何責(zé)任。但是隨著互聯(lián)網(wǎng)的社會(huì)性及現(xiàn)實(shí)影響力不斷增強(qiáng)，侵權(quán)或者犯罪的后果足以損害某些利益集團(tuán)或者社會(huì)公共利益時(shí)，法律開始不斷為信息傳播設(shè)置規(guī)則，包括賦予著作權(quán)人信息網(wǎng)絡(luò)傳播權(quán)、規(guī)定網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供者的連帶責(zé)任、明確侮辱誹謗罪情節(jié)嚴(yán)重的標(biāo)準(zhǔn)等，在國(guó)家強(qiáng)制力的保障下，規(guī)范人們的網(wǎng)絡(luò)信息傳播行為，并促進(jìn)新的行為習(xí)慣的養(yǎng)成，盡管這個(gè)過程可能需要相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間和較高的執(zhí)法成本。。

三、我國(guó)網(wǎng)絡(luò)治理法治化的發(fā)展建議

從國(guó)務(wù)院1994年頒布我國(guó)第一個(gè)有關(guān)網(wǎng)絡(luò)的行政法規(guī)《中華人民共和國(guó)計(jì)算機(jī)信息系統(tǒng)安全保護(hù)條例》以來，我國(guó)已出臺(tái)與網(wǎng)絡(luò)相關(guān)的法律、法規(guī)、規(guī)章、司法解釋以及規(guī)范性文件數(shù)百部，內(nèi)容涵蓋了網(wǎng)絡(luò)信息安全、電子商務(wù)、個(gè)人信息保護(hù)、網(wǎng)絡(luò)知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)、網(wǎng)絡(luò)行業(yè)管理等諸方面[8]152-158。 盡管我國(guó)的網(wǎng)絡(luò)治理尤其是信息治理的實(shí)踐效果較為顯著，但是網(wǎng)絡(luò)治理的法治化水平仍有待提高，主要表現(xiàn)為：一是雖然網(wǎng)絡(luò)立法數(shù)量不少，但以業(yè)務(wù)管理內(nèi)容的行業(yè)規(guī)章為主，立法層級(jí)較低，缺少法律層面的一般性立法。相關(guān)政府部門之間的權(quán)限劃分既不清晰也多有交叉與重復(fù)，既有可能導(dǎo)致部門“奪權(quán)”，也可能導(dǎo)致各部門相互推諉，出現(xiàn)監(jiān)管真空[9]142。二是雖然行業(yè)自律和公眾參與在網(wǎng)絡(luò)治理中的作用逐漸增強(qiáng)，但是政府的“影子”和影響仍清晰可見，行業(yè)組織和網(wǎng)絡(luò)企業(yè)的獨(dú)立性、制度化功能尚待增強(qiáng)[9]141。三是網(wǎng)絡(luò)服務(wù)的設(shè)計(jì)者和提供者實(shí)際上控制著使用其服務(wù)的用戶行為，這種權(quán)力如果缺少必要的法律規(guī)范和約束，極易形成帶有隱蔽性的技術(shù)霸權(quán)和肆意，從而損害用戶的合法權(quán)益。四是網(wǎng)絡(luò)治理的路徑是多元的，而通常情況下，法律規(guī)范所確定的法效果的發(fā)生不僅具有事后性，而且成本較高。因此，通過法律規(guī)定來促進(jìn)和保障技術(shù)、市場(chǎng)、準(zhǔn)則更好地發(fā)揮治理作用，無疑是更加有效和低成本的，而目前傳導(dǎo)性立法的作用未得到重視和發(fā)揮。

在上文的理論研究基礎(chǔ)上，可以考慮從以下幾個(gè)方面入手，提升我國(guó)網(wǎng)絡(luò)治理的法治化水平：

(一)規(guī)范政府監(jiān)管，保障行業(yè)自律，促進(jìn)“多元主體共同治理模式”的有效實(shí)現(xiàn)

互聯(lián)網(wǎng)這樣一個(gè)分散式網(wǎng)絡(luò)，具有與生俱來的增強(qiáng)個(gè)人權(quán)利和鞏固民主進(jìn)程的能力，這種高度分權(quán)化也意味著政府難以通過控制某個(gè)中央機(jī)構(gòu)來監(jiān)督和控制互聯(lián)網(wǎng)中的信息流。因此，對(duì)于互聯(lián)網(wǎng)的控制理念必須發(fā)生轉(zhuǎn)變。主要國(guó)家和地區(qū)的網(wǎng)絡(luò)治理經(jīng)驗(yàn)表明，“政府監(jiān)管+行業(yè)自律+公眾參與”是一種被廣泛采用和有效的網(wǎng)絡(luò)治理模式。我國(guó)的治理實(shí)踐也傾向于采取這一模式。但是在我國(guó)一直存在著強(qiáng)政府、弱社會(huì)、公民社會(huì)參與意識(shí)薄弱等現(xiàn)實(shí)問題，政府的主導(dǎo)和組織作用仍十分明顯。雖然政府主導(dǎo)下的多元主體共同治理模式在現(xiàn)階段具有一定的合理性，但是也應(yīng)當(dāng)看到欠缺法律規(guī)范和約束的行政行為極易在技術(shù)措施的庇護(hù)下構(gòu)成對(duì)公民合法言論和合法權(quán)益的侵害，而欠缺法律保障的行業(yè)自律和公民參與也容易淪為政府控制的工具，從而使政府行為可以借助行業(yè)自律而繞過依法行政的限制。因此，必須通過法律制度來明確多元主體的地位、權(quán)責(zé)，保障主體地位的獨(dú)立性，促進(jìn)“多元主體治理模式”的有效實(shí)現(xiàn)，重點(diǎn)包括： 一是規(guī)范政府的監(jiān)管行為。目前我國(guó)已經(jīng)組建了網(wǎng)信部門，根據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于授權(quán)國(guó)家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室負(fù)責(zé)互聯(lián)網(wǎng)信息內(nèi)容管理工作的通知》(國(guó)發(fā)[2014]33號(hào))，國(guó)家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室負(fù)責(zé)全國(guó)互聯(lián)網(wǎng)信息內(nèi)容管理工作，并負(fù)責(zé)監(jiān)督管理執(zhí)法。下一步需要制定和修改相關(guān)法律法規(guī)，對(duì)網(wǎng)信部門的權(quán)力范圍及權(quán)力行使進(jìn)行規(guī)范，重點(diǎn)包括網(wǎng)信部門監(jiān)管有害信息的范圍；處罰、約談、決定、建議等各種行政措施的適用條件及程序；當(dāng)事人的救濟(jì)機(jī)制等。二是保障網(wǎng)絡(luò)行業(yè)協(xié)會(huì)的主體性。從中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳2015年7月8日頒布的《行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)與行政機(jī)關(guān)脫鉤總體方案》來看，行業(yè)協(xié)會(huì)屬于非營(yíng)利性獨(dú)立法人，其服務(wù)重心應(yīng)當(dāng)是企業(yè)、行業(yè)、市場(chǎng)而不是政府，通過提供指導(dǎo)、咨詢、信息等服務(wù),更好地為企業(yè)、行業(yè)提供智力支撐,規(guī)范市場(chǎng)主體行為,引導(dǎo)企業(yè)健康有序發(fā)展,促進(jìn)產(chǎn)業(yè)提質(zhì)增效升級(jí)。因此，行業(yè)協(xié)會(huì)的功能(基于會(huì)員和行業(yè)發(fā)展利益)與政府的監(jiān)管職責(zé)(基于公共利益)存在差異，一方面，行業(yè)自律需要放在行業(yè)的整體發(fā)展中進(jìn)行考量；另一方面，行業(yè)自律的手段和措施具有更大的自主和創(chuàng)新空間。這就需要立法明確行業(yè)協(xié)會(huì)的主體性，并在人、財(cái)、物等方面與政府部門分離，從而保障行業(yè)自律更加充分地發(fā)揮作用。

(二)充分發(fā)揮法律在網(wǎng)絡(luò)治理路徑中的系統(tǒng)效應(yīng)和協(xié)同效應(yīng)

現(xiàn)代復(fù)雜社會(huì)中，法律因其具有其他社會(huì)控制手段所無與倫比的技術(shù)可操作性而成為最佳的社會(huì)關(guān)系調(diào)整器，但法律在創(chuàng)制、運(yùn)作以及對(duì)社會(huì)關(guān)系的作用等方面,也存在著固有的局限[10]30。因此盡管社會(huì)的法治化程度在不斷提高，但同樣需要其他社會(huì)控制手段共同發(fā)生作用。在網(wǎng)絡(luò)治理中，需要技術(shù)、市場(chǎng)、準(zhǔn)則、法律共同發(fā)生作用，協(xié)調(diào)一致，才能更好地維護(hù)網(wǎng)絡(luò)社會(huì)秩序。因此，有必要重視和加強(qiáng)傳導(dǎo)性立法，引導(dǎo)和保障技術(shù)、市場(chǎng)和準(zhǔn)則作用的發(fā)揮，如法律可以規(guī)定對(duì)特定網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的激勵(lì)性措施，如資助、補(bǔ)貼、獎(jiǎng)勵(lì)、稅收減免等，將會(huì)促進(jìn)相關(guān)技術(shù)的研發(fā)和運(yùn)用，從而通過技術(shù)創(chuàng)新傳導(dǎo)實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)治理的特定目的。此外，可以借鑒新加坡的經(jīng)驗(yàn)，建立網(wǎng)絡(luò)素養(yǎng)教育制度，即提升網(wǎng)絡(luò)使用者網(wǎng)絡(luò)素養(yǎng)的教育，以保護(hù)網(wǎng)民免受網(wǎng)絡(luò)上有害信息的影響，并養(yǎng)成適當(dāng)使用網(wǎng)絡(luò)的習(xí)慣和能力。新加坡的網(wǎng)絡(luò)素養(yǎng)教育是一套獨(dú)特的“服務(wù)外包”式良性運(yùn)行機(jī)制：(1)政府重視：教育部側(cè)重于針對(duì)在校學(xué)生的網(wǎng)絡(luò)素養(yǎng)教育，新聞通訊及藝術(shù)部致力于以社會(huì)公眾為教育對(duì)象的網(wǎng)絡(luò)素養(yǎng)推廣活動(dòng)；(2)社會(huì)各方熱心參與：如社區(qū)組織、志愿者團(tuán)體和社會(huì)慈善機(jī)構(gòu),以及工商企業(yè)等；(3)“服務(wù)外包”的運(yùn)作模式：教育部提倡各公立學(xué)校開設(shè)網(wǎng)絡(luò)素養(yǎng)課程，但具體的教學(xué)任務(wù)則讓學(xué)校外包給私立的教育公司和培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，教育部只負(fù)責(zé)對(duì)私立教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)進(jìn)行資質(zhì)認(rèn)證，開設(shè)網(wǎng)絡(luò)素養(yǎng)課程的學(xué)校也不用為師資、教材、經(jīng)費(fèi)等問題煩惱。政府相關(guān)職能部門通過公開招標(biāo)和項(xiàng)目資助的方式，資助私人教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)、社區(qū)組織和慈善團(tuán)體等開展各類網(wǎng)絡(luò)素養(yǎng)教育、活動(dòng)或?qū)W術(shù)研究[11]126。

(三)完善制度設(shè)計(jì)，細(xì)化評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，突出處置程序的透明性和可救濟(jì)性

首先，我國(guó)《互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)管理辦法》、《互聯(lián)網(wǎng)出版管理暫行規(guī)定》、《互聯(lián)網(wǎng)電子公告服務(wù)管理規(guī)定》、《互聯(lián)網(wǎng)新聞信息服務(wù)管理規(guī)定》、《互聯(lián)網(wǎng)文化管理暫行規(guī)定》等都明確規(guī)定了不得制作、復(fù)制、發(fā)布、傳播的有害信息類型。其中，淫穢色情信息當(dāng)屬較易識(shí)別，并且實(shí)踐中被查處較多，對(duì)“淫穢色情”的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)也是相對(duì)明確，除了《刑法》第367條對(duì)“淫穢物品”的界定外，新聞出版總署1998年頒布的《關(guān)于認(rèn)定淫穢及色情出版物的暫行規(guī)定》以及1989年《關(guān)于部分應(yīng)取締出版物認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的暫行規(guī)定》中都有詳盡的判斷標(biāo)準(zhǔn)。但是對(duì)于其他禁止信息內(nèi)容，則缺少相對(duì)明確的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)踐中的自由裁量空間較大。對(duì)此，法律應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步明確和從嚴(yán)設(shè)置評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，降低對(duì)公眾表達(dá)自由的過多干擾，同時(shí)積極提供正向的輿論引導(dǎo)。

其次，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步建立健全信息處置過程中的異議程序，依法保障公眾的知情權(quán)、參與權(quán)和言論自由。網(wǎng)絡(luò)是公民獲取公共信息、參與公共事務(wù)討論、監(jiān)督公權(quán)力行使的主要途徑之一，同時(shí)也是決策機(jī)關(guān)、管理機(jī)關(guān)了解民意、與民溝通互動(dòng)的重要平臺(tái)。在網(wǎng)絡(luò)治理過程中，往往涉及運(yùn)用技術(shù)措施對(duì)違法或者不良信息的刪除、屏蔽等，而如果技術(shù)措施的運(yùn)用不當(dāng)，使得網(wǎng)絡(luò)信息被錯(cuò)誤或者不當(dāng)刪除、屏蔽，則會(huì)嚴(yán)重危害公民通過網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行意思表達(dá)的權(quán)利和自由。我國(guó)《信息網(wǎng)絡(luò)傳播權(quán)保護(hù)條例》確立了網(wǎng)絡(luò)著作權(quán)保護(hù)中的“反通知—恢復(fù)”異議程序，對(duì)于平衡著作權(quán)人、網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供商和網(wǎng)絡(luò)信息提供者的利益具有重要意義。但是，對(duì)于網(wǎng)絡(luò)空間中其他個(gè)人權(quán)利以及公共利益保護(hù)過程中，尤其是行政執(zhí)法和網(wǎng)絡(luò)服務(wù)商管理過程中的異議程序尚未得到有效建立，易造成執(zhí)法過程或服務(wù)商管理中隱蔽性地降低標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)濫用。因此，有必要建立健全信息處置過程中的異議程序，允許公眾在認(rèn)為信息處理錯(cuò)誤或不當(dāng)時(shí)提出異議申請(qǐng)，促使監(jiān)管機(jī)關(guān)或網(wǎng)絡(luò)服務(wù)商更加審慎地進(jìn)行判斷，并且應(yīng)當(dāng)以司法方式作為最終救濟(jì)途徑。

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[責(zé)任編輯：秦衛(wèi)波]

The Legitimacy，Path and Suggestion of the Legalization of Network Governance

XU Jia-li

(Center for IPR Studies，Beijing University of Science and Technolog，Beijing 100083，China)

The healthy and orderly development of the network society has become a significant problem related to social stability and vital interests of the people.The governance of network society is also an important part of national and social governance system.The rule of law for the governance of network society is the natural extension of social governance to cyberspace logically.It is the important reflection of national sovereignty in cyberspace，and it is the necessary requirement of the balance of interests and the coordination of value in cyberspace.The rule of law for the governance of network society requires direct and indirect adjustment of the law.It needs to improve the legal system of the internet through the extended legislation，the specialized legislation and the conductive legislation.Promoting the rule of law for the governance of network society should focus on regularizing government regulation，ensuring industry self-discipline，and promoting the effective realization of “Multi-subject Co-Governance Model”；giving full play to the systemic effect and synergistic effect of law in the governance path；and improving the system design，specifying the evaluation criteria，and highlighting the transparency and remedies of the procedures.

Internet Governance；Rule of Law；Government Regulation；Industry Self-regulation；Public Participation

10.16164/j.cnki.22-1062/c.2017.04.020

2017-03-24

國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目(16CZZ028)。

徐家力(1960-)，男，遼寧沈陽人，北京科技大學(xué)知識(shí)產(chǎn)權(quán)研究中心教授，博士生導(dǎo)師。

D922.8

A

1001-6201(2017)04-0115-06