楊成余

（湖南商學(xué)院教務(wù)處，湖南長沙410205）

農(nóng)村土地制度改革的戰(zhàn)略性選擇
——構(gòu)建農(nóng)村土地鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）所有制

楊成余

（湖南商學(xué)院教務(wù)處，湖南長沙410205）

現(xiàn)有農(nóng)村土地制度在法律構(gòu)建、權(quán)利歸屬及經(jīng)營模式方面存在諸多缺陷，制度性與結(jié)構(gòu)性不能統(tǒng)一運(yùn)行，與現(xiàn)實(shí)發(fā)展需要嚴(yán)重悖離。改革現(xiàn)有的農(nóng)村土地所有制，構(gòu)建農(nóng)村土地鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）所有制，既有其歷史的必要性，也有現(xiàn)實(shí)的可行性，對于進(jìn)一步推進(jìn)土地利用總體規(guī)劃，提高土地利用率，進(jìn)一步推進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，增加農(nóng)民收入，減少農(nóng)村貧困人口，早日實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化新農(nóng)村有著重要的意義。

農(nóng)村土地;鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）所有制;戰(zhàn)略性選擇

改革開放30多年以來，我國農(nóng)村土地制度和經(jīng)營模式取得跨越式發(fā)展，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)取得長足進(jìn)步，但隨著我國社會(huì)發(fā)展改革的不斷深入推進(jìn)，現(xiàn)有農(nóng)村土地制度和經(jīng)營模式面臨著制度性與結(jié)構(gòu)性不能統(tǒng)一運(yùn)行的嚴(yán)重挑戰(zhàn)，與現(xiàn)實(shí)發(fā)展需要嚴(yán)重悖離。縱觀現(xiàn)有農(nóng)村土地制度改革方面的學(xué)術(shù)研究，數(shù)量巨大，不少專家學(xué)者為此付出艱辛的努力和心血，為促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，增加農(nóng)民收入，減少農(nóng)村貧困人口，早日實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化新農(nóng)村做出巨大的貢獻(xiàn)。但是，這些理論成果基本上是圍繞現(xiàn)有的制度理論，從不同的角度和側(cè)面進(jìn)行延伸論述或總結(jié)歸納，且大部分成果類似反復(fù)重述，沒有創(chuàng)新點(diǎn)，很少跳出現(xiàn)有理論的局限性，本文將突破現(xiàn)有農(nóng)村土地制度的理論框架，著眼于全國農(nóng)村土地制度的戰(zhàn)略性創(chuàng)新發(fā)展進(jìn)行全局性的詮釋，以資饗探。

一、農(nóng)村土地制度及經(jīng)營模式現(xiàn)狀

我國現(xiàn)有農(nóng)村土地制度存在諸多缺陷，須從法律制度與經(jīng)營模式兩個(gè)方面進(jìn)行剖析。

（1）法律制度缺陷。我國憲法第十條規(guī)定“……農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。任何組織或者個(gè)人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地。土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓。一切使用土地的組織和個(gè)人必須合理地利用土地。”（《憲法》第十條），雖然明確地界定了我過農(nóng)村土地權(quán)屬、流通路徑以及禁止性規(guī)定，但存在以下幾個(gè)方面的法律問題：一是法律主體不明，“集體”這個(gè)概念既不是法人，也不是自然人，不具有法律屬性，應(yīng)屬于當(dāng)時(shí)的政治產(chǎn)物，所以法律主體不明。二是權(quán)利歸屬模糊不清，“農(nóng)村土地集體所有”，這個(gè)“集體”的外延包含了“社隊(duì)合一”時(shí)期的公社集體（現(xiàn)在的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府所屬企業(yè)，“社”改“鄉(xiāng)”后，該部分已經(jīng)全部國有化）、大隊(duì)集體（現(xiàn)在的村民委員會(huì)）和小隊(duì)集體（現(xiàn)在的村民小組），這個(gè)集體外延界定具體指誰模糊不清，現(xiàn)有法律制度中，農(nóng)村土地的法律主體到底是村民委會(huì)還是村民小組，法律上也沒有明確，導(dǎo)致村民委員會(huì)在征地過程中，打著“集體組織”名義搶占征地主體，肆意侵害村民小組的土地權(quán)益，而且村級組織土地權(quán)益貪腐案件頻發(fā)。三是農(nóng)村土地所有權(quán)的虛擬性。所有權(quán)包括占有、使用、收益和處分四個(gè)方面，其中核心部分體現(xiàn)在處分環(huán)節(jié)上，只有能對事物進(jìn)行自由處分，才能稱之為對其真正擁有所有權(quán)。我國憲法第十條第四款明確規(guī)定“任何組織或者個(gè)人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地”，這里的“任何組織”包含了集體組織，明確規(guī)定集體組織對集體土地?zé)o權(quán)進(jìn)行處分和進(jìn)入二級土地市場流通，所以農(nóng)村土地集體所有具有虛擬性，實(shí)際上集體組織也只有使用權(quán)。

（2）經(jīng)營模式缺陷。我國農(nóng)村土地經(jīng)營經(jīng)歷了統(tǒng)耕統(tǒng)分（社隊(duì)時(shí)期）、農(nóng)民家庭聯(lián)產(chǎn)承包和土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)等模式。目前是以家庭聯(lián)產(chǎn)承包為主，以土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)為補(bǔ)充。這種模式在八十年代改革開放初期，為解決老百姓的溫飽問題，起到了不可替代的作用。由原來的統(tǒng)耕統(tǒng)分，實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包，此舉極大地調(diào)動(dòng)了老百姓的積極性，增加老百姓的勞動(dòng)報(bào)酬，豐富了老百姓的物質(zhì)財(cái)富，解決了老百姓的溫飽之憂，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村土地制度實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展。但這種經(jīng)營模式具有階段性，理論內(nèi)涵延伸有限，發(fā)展瓶頸凸顯，現(xiàn)在已經(jīng)嚴(yán)重制約了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。盡管政府把解決“三農(nóng)”問題提升至國家戰(zhàn)略，但收效甚微，延緩了國家實(shí)現(xiàn)三農(nóng)戰(zhàn)略的機(jī)遇期。主要表現(xiàn)在：一是家庭聯(lián)產(chǎn)承包具有階段性、分散性。家庭聯(lián)產(chǎn)承包屬于零星耕種，耕地面積分散，費(fèi)時(shí)費(fèi)力，投入大，產(chǎn)出低，很難具有規(guī)模收益，一般家庭人均耕地面積在1（畝≈667平方米）畝左右，有的地方人均耕地面積不到1畝，一個(gè)家庭每年耕作幾畝土地，除去成本開支，基本上沒有結(jié)余?，F(xiàn)在國家加大對農(nóng)民種糧補(bǔ)助，耕種1畝地能得到政府補(bǔ)貼一百元左右，對一個(gè)家庭來說也是杯水車薪。二是土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)模式具有局限性、風(fēng)險(xiǎn)性和特殊性，不具有普遍性。土地流轉(zhuǎn)是將土地經(jīng)營權(quán)分離出來通過出租獲取物質(zhì)財(cái)富。承包商對承包的耕地條件要求比較高，比如要求交通便利，成片的耕地面積大，利于機(jī)械化耕作，水利設(shè)施好等等，這樣在平原地帶的耕地實(shí)施起來容易，但對山區(qū)的農(nóng)地承包幾乎是不可能的，因?yàn)槌邪淌且杂麨橹?，不可能虧本?jīng)營。并且這種模式是靠簽訂合同契約來實(shí)現(xiàn)，耕作糧食作物、經(jīng)濟(jì)作物風(fēng)險(xiǎn)都很大，不確定因素?zé)o時(shí)不在，一旦承包商出現(xiàn)虧損，無力履行合同義務(wù)時(shí)，風(fēng)險(xiǎn)就轉(zhuǎn)嫁給了老百姓，因此風(fēng)險(xiǎn)性較高。這種模式雖然現(xiàn)在試點(diǎn)推廣，但要作為一種單獨(dú)的制度固定下來實(shí)施，幾乎不可能。

因此，農(nóng)村土地集體所有這項(xiàng)制度無論是從法律制度設(shè)計(jì)上，還是經(jīng)營模式管理上，都存在嚴(yán)重的缺陷和不可持續(xù)性，亟待修改和完善。

二、農(nóng)村土地鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）所有制的概念及內(nèi)涵

農(nóng)村土地制度改革，一直是各級人民政府的頭等大事，涉及面廣，影響范圍寬，牽一發(fā)而動(dòng)全身。如何改革，許多的專家學(xué)者投入很多的精力物力進(jìn)行了深入研究，形成了一定的科研成果，這些學(xué)術(shù)成果歸納起來表現(xiàn)在三個(gè)方面：第一種觀點(diǎn)是提出農(nóng)村土地國有化；第二種觀點(diǎn)是提出農(nóng)村土地私有化；第三種觀點(diǎn)是深化改革完善農(nóng)村土地集體所有制。這三種觀點(diǎn)各有其存在的優(yōu)缺點(diǎn)和理由，但各種觀點(diǎn)的實(shí)用性均有限，操作性不強(qiáng)。本人從事基層土地管理工作10多年，研究農(nóng)村土地制度也花費(fèi)了很長的時(shí)間，走訪了很多地方土地研究機(jī)構(gòu)和基層政府，查閱了許多的相關(guān)資料，借鑒了很多學(xué)術(shù)觀點(diǎn)，同樣陷入了盲區(qū)。明明知道，擺在眼前的農(nóng)村土地集體所有制已經(jīng)不適應(yīng)社會(huì)的發(fā)展，但要提出一個(gè)合適的解決辦法卻顯得很蒼白無力，真的有時(shí)候覺得很無奈，但本人一直沒有放棄，始終在思考如何找到解決農(nóng)村土地制度改革的可行辦法，本人曾經(jīng)模擬了很多套方案，最終覺得構(gòu)建農(nóng)村土地鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）所有權(quán)制，是目前比較合適的舉措，也是農(nóng)村土地制度改革的戰(zhàn)略性選擇。

（一）農(nóng)村土地鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）所有制的概念

農(nóng)村土地鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）所有制，是指以鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）區(qū)域范圍為單位來劃分，成立相應(yīng)的公共管理機(jī)構(gòu)來管理運(yùn)營該區(qū)域內(nèi)的農(nóng)村土地，保護(hù)基本農(nóng)田，保障村民權(quán)益的一種土地管理制度。主要特點(diǎn)是：1.以鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域范圍劃分進(jìn)行經(jīng)營管理；2.農(nóng)村土地鄉(xiāng)鎮(zhèn)所有制，農(nóng)村土地性質(zhì)不變，不是農(nóng)村土地國有化；3.土地主體為該區(qū)域內(nèi)的全體村民；4.經(jīng)營機(jī)構(gòu)具有法人身份；5.法人機(jī)構(gòu)對區(qū)域內(nèi)的土地?fù)碛姓嬲饬x上的所有權(quán)和使用權(quán)。

（二）鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）所有制與集體所有制的聯(lián)系與區(qū)別

鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）所有制是對鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）范圍內(nèi)現(xiàn)有集體所有制的整合與延伸，農(nóng)村土地性質(zhì)不變，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）所有制的范圍包含了現(xiàn)有集體所有制的全部面積，是現(xiàn)有集體所有制的重新組合，二者具有緊密的聯(lián)系，但亦有明確的區(qū)別，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：1.權(quán)利主體發(fā)生了變化。集體土地所有制的權(quán)利主體是集體組織，不具有法人身份，鄉(xiāng)鎮(zhèn)所有制的權(quán)利主體是鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地經(jīng)營管理機(jī)構(gòu)，具有法人身份；2.權(quán)利客體范圍不同。集體所有制的客體范圍是生產(chǎn)小組或者村級集體，鄉(xiāng)鎮(zhèn)所有制的客體是全鄉(xiāng)范圍內(nèi)的土地面積；3.經(jīng)營模式不同。集體所有制的經(jīng)營模式是以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為主，以經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)為補(bǔ)充，鄉(xiāng)鎮(zhèn)所有制是規(guī)?；?jīng)營或者集約化經(jīng)營；4.村民權(quán)益保障機(jī)制更健全。

三、構(gòu)建農(nóng)村土地鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）所有制的必要性及可行性

（一）構(gòu)建農(nóng)村土地鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）所有制的必要性

1.實(shí)現(xiàn)國家總體發(fā)展規(guī)劃的需要

黨中央、國務(wù)院提出了解決“三農(nóng)”問題的戰(zhàn)略方針，習(xí)總書記提出了建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化新農(nóng)村的中國夢。如何解決“三農(nóng)”問題，如何縮小城鄉(xiāng)差距，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)建設(shè)一體化，如何有序推進(jìn)新農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)，如何實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化新農(nóng)村的夢想，如何確保農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的可持續(xù)性，這是擺在當(dāng)前各級政府面前的一道道難題。這些難題如何破解，政府提出很多的辦法，比如政府實(shí)施扶貧工程，加大農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移，加快推進(jìn)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等，這是一些好辦法，也解決了當(dāng)前農(nóng)村落后不少問題，但是這些措施畢竟是外力作用，就像一個(gè)人的身體，要想健康，必須強(qiáng)身健體，提升身體素質(zhì)才是根本，藥物治療只能起到階段性的幫助作用，同樣發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，真正實(shí)現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)可持續(xù)性發(fā)展，那么就必須從農(nóng)村發(fā)展內(nèi)生力著手，提升農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的本質(zhì)內(nèi)力必然離不開科學(xué)合理規(guī)劃利用好農(nóng)村土地，俗話說：靠山吃山，靠水喝水。如何盤活農(nóng)村土地，下好促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展這盤棋才是實(shí)現(xiàn)國家總體規(guī)劃中關(guān)鍵中的關(guān)鍵。

2.客觀現(xiàn)實(shí)的需要

現(xiàn)在農(nóng)村老百姓如果僅僅依靠在家承包的那幾畝土地?zé)o法實(shí)現(xiàn)其經(jīng)濟(jì)來源，農(nóng)村土地經(jīng)營管理現(xiàn)狀大致分為四種情況：第一種情況是農(nóng)民承包戶自己耕種，每年耕作幾畝土地，除去勞動(dòng)力、種子、肥料等成本，基本上沒有什么盈利，如果遇上天災(zāi)，還要賠本。第二種情況是轉(zhuǎn)讓經(jīng)營權(quán)，轉(zhuǎn)讓經(jīng)營權(quán)也分兩種情況，一是集體組織成員相互之間的轉(zhuǎn)讓，比如有勞動(dòng)力在家的農(nóng)戶承包沒有勞動(dòng)力農(nóng)戶的的土地耕作，土地出租方收取廉價(jià)的租金或者直接按比例收取谷物；二是土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，也就是現(xiàn)在政府倡導(dǎo)的流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)，農(nóng)戶成片集中統(tǒng)一流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)，按年收取固定的租金。第三種情況是退耕還林、退耕還草等，國家對那些不具備繼續(xù)耕種條件水土流失比較嚴(yán)重的土地，進(jìn)行退耕還林和退耕還草等措施，防止水土流失，加強(qiáng)農(nóng)村生態(tài)建設(shè)。第四種情況就是農(nóng)戶對承包地直接棄耕，比如在一些偏僻山區(qū)的集體，有些地方全部空巢，土地全部荒廢。像這樣的農(nóng)村土地發(fā)展已經(jīng)長時(shí)期處在停滯不前的狀態(tài)，嚴(yán)重制約了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，客觀現(xiàn)實(shí)已經(jīng)倒逼農(nóng)村土地制度必須有突破性的改革。

3.法律權(quán)利主體部分消滅

現(xiàn)有土地法律制度規(guī)定農(nóng)村土地所有者為集體經(jīng)濟(jì)組織，很多集體經(jīng)濟(jì)組織出現(xiàn)空巢顯現(xiàn)，比如有些山區(qū)的村組整體搬遷，部分村組人口逐漸遷移，比如那些進(jìn)城買房現(xiàn)象等導(dǎo)致現(xiàn)有很多權(quán)利主體自然消滅，雖然法律上來說，原有的農(nóng)戶還是這些土地的權(quán)利主體，但事實(shí)上這些權(quán)利主體不存在了，那么將來這些集體土地誰來經(jīng)營誰來管理，不僅成為了法律上需要解決的問題，也成為事實(shí)上必須面對的難題。

（二）構(gòu)建農(nóng)村土地鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）所有制的可行性

構(gòu)建農(nóng)村土地鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）所有制必須把握三個(gè)方面的度，一是方向要正確，不能背離社會(huì)主義制度，這是宗旨和原則；二是土地性質(zhì)不能改變，農(nóng)村土地依然是農(nóng)村土地，既不能國有化，也不能私有化；三是理論上要具有系統(tǒng)性，操作上具有科學(xué)性。因此，構(gòu)建農(nóng)村土地鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）所有制是否可行主要從其形成的社會(huì)背景，政治條件、理論基礎(chǔ)，實(shí)踐操作等幾個(gè)方面來論證，是否已經(jīng)到了了從量變向質(zhì)變突破的零界線。

1.社會(huì)背景已經(jīng)形成量的積累

現(xiàn)有農(nóng)村土地家庭聯(lián)產(chǎn)承包制是20世紀(jì)80年代改革初期提出來的一項(xiàng)制度，制定的歷史基礎(chǔ)是以當(dāng)時(shí)農(nóng)村發(fā)展實(shí)際的狀況來決定的，主要以如何增加農(nóng)地單位產(chǎn)量，解決農(nóng)民的溫飽問題為目的，措施是從原有的大集體勞動(dòng)改變?yōu)榉稚⒌募彝ソ?jīng)營，這項(xiàng)制度經(jīng)過三十多年的發(fā)展和洗禮，其中存在的矛盾和問題已經(jīng)凸現(xiàn)，在改革開放的大道上，這項(xiàng)制度已不完全適應(yīng)當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的坦途，必須提出一項(xiàng)更適合農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新方案，這就為構(gòu)建農(nóng)村土地鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）所有制是否可行提供量變的積累。

2.政治條件基本成熟

黨中央國務(wù)院已經(jīng)提出解決“三農(nóng)”問題的重大戰(zhàn)略方針，提出了實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化，提出了建設(shè)社會(huì)主義新城鎮(zhèn)化的美好家園，提出了新農(nóng)村建設(shè)的可持續(xù)性發(fā)展，并且制定出臺一系列配套文件，這就為構(gòu)建農(nóng)村土地鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）所有制是否可行，在戰(zhàn)略方針上指明了方向，在政策上提供可靠的保障。

3.理論上具有系統(tǒng)性

理論上完全可行，現(xiàn)有農(nóng)村土地制度為構(gòu)建農(nóng)村土地鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）所有制提供了充分的理論基礎(chǔ)，既可以借鑒現(xiàn)有制度可延續(xù)的理論部分，也可以在現(xiàn)有制度上進(jìn)行理論創(chuàng)新，包括制度原則、制度目的、制度適用范圍、制度的內(nèi)容和程序、制度的保障措施等，可以形成一套完整的理論體系。

4.實(shí)踐中具有操作性

構(gòu)建農(nóng)村土地鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）所有制，操作上具有科學(xué)性，我們可以將其經(jīng)營模式的歷史發(fā)展演變具體化：大集體經(jīng)營模式（集體所有制初期：生產(chǎn)隊(duì)大隊(duì)或生產(chǎn)小隊(duì)）→分散家庭經(jīng)營（集體所有制中期：家庭聯(lián)產(chǎn)承包）→法人化經(jīng)營模式［集體所有制完善期：鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）所有制］。

綜上所述，無論是從社會(huì)背景、政治條件，還是從理論上和實(shí)踐中都能為構(gòu)建農(nóng)村土地鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）所有制不僅形成了量的積累，而且能提供質(zhì)的保證。

（三）構(gòu)建農(nóng)村土地鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）所有制的利弊分析

1.構(gòu)建農(nóng)村土地鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）所有制，有利于進(jìn)一步推進(jìn)土地利用總體規(guī)劃，提高土地利用率

現(xiàn)有的土地利用總體規(guī)劃屬于粗?jǐn)U型的規(guī)劃，構(gòu)建農(nóng)村土地鄉(xiāng)鎮(zhèn)所有制以后，可以進(jìn)一步對區(qū)域內(nèi)的農(nóng)村土地進(jìn)行細(xì)化，根據(jù)區(qū)域發(fā)展規(guī)劃的需要，可以科學(xué)合理地將區(qū)域內(nèi)的土地細(xì)化成不同的功能區(qū)，比如規(guī)劃開發(fā)建設(shè)區(qū)、經(jīng)濟(jì)園區(qū)、規(guī)劃種植區(qū)、養(yǎng)殖區(qū)、旅游休閑區(qū)、林區(qū)、牧區(qū)等等，逐步推進(jìn)不同的區(qū)域發(fā)揮不同的功能，這樣既能提高土地的規(guī)劃效果，又能合理利用好每一寸土地。

2.構(gòu)建農(nóng)村土地鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）所有制，有利于進(jìn)一步推進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展

國民經(jīng)濟(jì)經(jīng)過長時(shí)間的高速增長后，近年來，整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展呈現(xiàn)出逐步放緩的態(tài)勢，究其原因主要是工業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)行結(jié)構(gòu)調(diào)整，城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展基本飽和，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對滯后，相比農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展空間相對較大，中國農(nóng)村幅員遼闊，建設(shè)投入需求十分巨大，構(gòu)建農(nóng)村土地鄉(xiāng)鎮(zhèn)所有制，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展剛好可以填補(bǔ)這個(gè)空缺。首先，國家財(cái)政加大投入，拿出一部分資金對老百姓現(xiàn)有土地的承包權(quán)進(jìn)行一次性有償收購，這樣既有利于促進(jìn)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)統(tǒng)一收回，實(shí)行鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）統(tǒng)一經(jīng)營管理，又可以增加老百姓收入，老百姓收入增加，相應(yīng)地會(huì)加大家庭建設(shè)的投入，增加農(nóng)村購買力。其次，構(gòu)建農(nóng)村土地鄉(xiāng)鎮(zhèn)所有制，不僅可以對區(qū)域內(nèi)的土地進(jìn)行整合，推進(jìn)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)依法流轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地規(guī)?；?、集約化經(jīng)營，擴(kuò)大農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)收益，也可以逐步實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)向旅游經(jīng)濟(jì)、休閑經(jīng)濟(jì)和生態(tài)經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)變，從而進(jìn)一步擴(kuò)大內(nèi)需，為拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)健康可持續(xù)發(fā)展贏得至少30年的戰(zhàn)略機(jī)遇期。

3.構(gòu)建農(nóng)村土地鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）所有制，有利于進(jìn)一步推進(jìn)新農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化

構(gòu)建農(nóng)村土地鄉(xiāng)鎮(zhèn)所有制，可以科學(xué)制定區(qū)域城鎮(zhèn)規(guī)劃，制定區(qū)域長期發(fā)展規(guī)劃、中期發(fā)展規(guī)劃和短期發(fā)展規(guī)劃，實(shí)行長中短分期實(shí)施，逐步投入建設(shè)，加大區(qū)域內(nèi)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，集中解決農(nóng)村住房用地，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村用地商品化，對山區(qū)農(nóng)村，可以集中規(guī)劃村民小區(qū)，將分散的村民進(jìn)行集中居住，既可以節(jié)約耕地，也可以改善村民的居住環(huán)境，提高村民生活質(zhì)量，同時(shí)，可以加快城鄉(xiāng)規(guī)劃對接，加快推進(jìn)農(nóng)民醫(yī)療生活保障制度建設(shè)，建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的美好家園，逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化。

4.構(gòu)建農(nóng)村土地鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）所有制，有利于推進(jìn)農(nóng)村土地制度法典化、法制化

我國《憲法》、《土地管理法》、《土地承包合同法》、《民法》以及《物權(quán)法》等相關(guān)法律都有相應(yīng)條款規(guī)定農(nóng)村土地制度的內(nèi)容，構(gòu)建農(nóng)村土地鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）所有制，理論上要與時(shí)俱進(jìn)，不斷細(xì)化和深入研究，主體上要產(chǎn)生一系列的配套措施和實(shí)施細(xì)則等相關(guān)法律政策，凡與農(nóng)村土地鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）所有制相矛盾的法律條款必須進(jìn)行相應(yīng)的修改或廢除，凡是與發(fā)展不想適應(yīng)的條款要及時(shí)完善，因此，建成后構(gòu)建農(nóng)村土地鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）所有制不是對前期法律制度內(nèi)容的否定，而是對《憲法》和《土地管理法》相關(guān)內(nèi)容的豐富和補(bǔ)充，只有土地法律制度不斷豐富和完善，才能使農(nóng)村土地制度逐步實(shí)現(xiàn)法典化和制度化。

構(gòu)建農(nóng)村土地鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）所有制有許多有利的方面，但也有很多預(yù)料之中和預(yù)料之外的困難，比如構(gòu)建該項(xiàng)制度后，整個(gè)工程項(xiàng)目如何推進(jìn)，土地經(jīng)濟(jì)利益如何分配，農(nóng)民權(quán)益如何保障，具體化到每個(gè)家庭和個(gè)人，是一個(gè)十分復(fù)雜難度很大的項(xiàng)目，不僅要制定出臺各項(xiàng)措施具體的實(shí)施細(xì)則，而且其他配套改革措施能否跟上都是必須面對的困難。

四、推進(jìn)農(nóng)村土地鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）所有制的具體設(shè)想

實(shí)行農(nóng)村土地鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）所有制，是打破現(xiàn)有農(nóng)村土地制度構(gòu)架提出的全新構(gòu)想，無論是理論體系、制度設(shè)計(jì)、配套措施以及相關(guān)的實(shí)施細(xì)則，都是一個(gè)龐大的系統(tǒng)工程，需要大量的調(diào)研和討論，工作量十分巨大，各個(gè)環(huán)節(jié)沒有現(xiàn)成的范本，要進(jìn)行全新的規(guī)劃和設(shè)計(jì)，需要大量的人力和物力，本人將根據(jù)需要組建相應(yīng)的研究團(tuán)隊(duì)，爭取各方面的支持，同時(shí)根據(jù)研究進(jìn)度不斷推出系列研究成果，爭取早日完善其理論體系，逐步推進(jìn)項(xiàng)目實(shí)施。具體如何推進(jìn)農(nóng)村土地鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）所有制建設(shè)，我想主要從以下幾個(gè)方面進(jìn)行。

（1）加強(qiáng)理論研究。加快農(nóng)村土地鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）所有制的理論研究，形成農(nóng)村土地鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地所有制的理論體系，理論體系包括基礎(chǔ)理論、制度主體、制度設(shè)計(jì)、制度實(shí)施、保障措施和結(jié)尾等相關(guān)系列內(nèi)容，本文詣在提出創(chuàng)新論點(diǎn)和必要性，具體理論部分研究專文展開闡述。

（2）科學(xué)設(shè)計(jì)制度：制度設(shè)計(jì)共六章，具體包括第一章為總則和目的；第二章為制度適用范圍；第三章為設(shè)計(jì)制度的內(nèi)容和程序；第四章為權(quán)益分配與保障；第五章為制度組織實(shí)施，第六章為制度的保障措施。

（3）制定具體規(guī)劃：進(jìn)行立項(xiàng)，成立項(xiàng)目領(lǐng)導(dǎo)小組。構(gòu)建農(nóng)村土地鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）所有制，涉及面廣，覆蓋范圍大，牽一發(fā)而動(dòng)全身，因此必須爭取國家立項(xiàng)，成立項(xiàng)目領(lǐng)導(dǎo)小組，組織項(xiàng)目研究成員，下設(shè)理論研究組，項(xiàng)目論證組、風(fēng)險(xiǎn)評估組、實(shí)踐調(diào)研組，內(nèi)設(shè)辦公室，

On the Strategic Choices of Rural Land System Reform—A Construction of Town Ownership of Rural Land

YANG Cheng-yu
(Office of Teaching Affairs,Hunan University of Commerce,Changsha 410205)

The existing rural land system has many flaws as to the legal construction,ownership and business model,for example,system and structure can not be unified,and the development is in contradiction to the real needs.Thus,the reform of existing rural land ownership and the establishment of town ownership system of rural land have both historical inevitability and realistic feasibility,and they can further promote overall land use planning,improve land utilization rate,accelerate rural economic development,increase farmer income,reduce rural poverty population,and turn real the early realization of modern new countryside.

rural land,town ownership,strategic choices

F321.1

A

1008-2107(2017)03-0037-07

2017-02-07

（30100334801-農(nóng)村集體土地發(fā)展權(quán)法律研究）課題階段性研究成果。

楊成余（1975—），男，湖南省隆回縣人，湖南商學(xué)院教務(wù)處講師，研究方向：土地資本市場與房地產(chǎn)金融法律制度。