李 暉，尤慶國

(1.神華銷售集團有限公司，北京 100011；2.水利部發(fā)展研究中心，北京 100038)

關(guān)于水利部所屬各級事業(yè)單位投資企業(yè)風險防控的若干思考

李 暉1，尤慶國2

(1.神華銷售集團有限公司，北京 100011；2.水利部發(fā)展研究中心，北京 100038)

在識別水利部所屬各級事業(yè)單位投資企業(yè)面臨主要風險的基礎(chǔ)上，提出了企業(yè)風險防控工作的總體思路，從內(nèi)部控制、外部監(jiān)督管理兩個層面構(gòu)建了水利部所屬各級事業(yè)單位投資企業(yè)風險防控制度框架，并提出了加強企業(yè)風險防控工作的相關(guān)建議。

水利部所屬各級事業(yè)單位投資企業(yè)；風險防控；內(nèi)部控制；外部監(jiān)督管理

長期以來，水利部所屬各級事業(yè)單位投資企業(yè)(以下簡稱中央水利企業(yè))在支持事業(yè)單位運轉(zhuǎn)、提供產(chǎn)品和服務等方面發(fā)揮了重要作用，為推進水利事業(yè)改革與發(fā)展做出了重要貢獻。當前，中央水利企業(yè)共有近700戶，從業(yè)人員5萬余人，資產(chǎn)總額近 1 500 億元，營業(yè)總收入近450億元，涉及水力發(fā)電、水利勘測設(shè)計和土木工程建筑等多個國民經(jīng)濟行業(yè)。

近年來，按照水利部的統(tǒng)一部署，部屬事業(yè)單位不斷加強對中央水利企業(yè)的監(jiān)督管理力度，在完善監(jiān)督管理體系、加快清理整合、開展績效評價考核等方面取得了明顯成效。但是在經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)、國有企業(yè)改革不斷深化的形勢下，中央水利企業(yè)的風險管理意識不強、風險管理體系不健全，難以有效防范和控制風險，制約了企業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。為了提高經(jīng)營管理水平，完善企業(yè)監(jiān)督管理體系，保障國有資產(chǎn)保值增值，中央水利企業(yè)風險防控工作亟待加強。

1 中央水利企業(yè)的風險識別

1.1 企業(yè)面臨的主要風險

總體來看，中央水利企業(yè)面臨著政策、市場等方面的外部風險和戰(zhàn)略、運營、財務、法律等方面的內(nèi)部風險。

a.外部風險。中央水利企業(yè)的行業(yè)依賴性較強，水、電產(chǎn)品定價的決定權(quán)在政府價格主管部門，財政補貼等政策直接影響企業(yè)的利潤水平。具有長期高額投資特征的水力發(fā)電和供水項目投資面臨較大的政策風險。

中央水利企業(yè)的市場風險較高，近年來隨著水利投資增速的下降，勘測設(shè)計和施工企業(yè)面臨著很大的市場競爭壓力，而供水、水力發(fā)電和維修養(yǎng)護企業(yè)具有一定的區(qū)域壟斷性，市場競爭壓力相對較小。

b.內(nèi)部風險。很多中央水利企業(yè)受制于人才短缺、設(shè)備陳舊、資金積累少，欠缺自主創(chuàng)新能力，運行機制不夠靈活，企業(yè)運營風險較大。特別是綜合事業(yè)局等單位所屬企業(yè)級次多、數(shù)量大，增加了經(jīng)營決策、組織管理、內(nèi)控監(jiān)督的難度。

隨著我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的持續(xù)推進，部分中央水利企業(yè)的房地產(chǎn)、煤炭、機電制造等非主業(yè)投資盈利能力變差，存在較大的財務風險，而且資金不足影響企業(yè)信用乃至國有資產(chǎn)保值增值。

1.2 企業(yè)的關(guān)鍵風險點

當前，中央水利企業(yè)存在法人治理結(jié)構(gòu)與激勵約束機制不健全、內(nèi)部控制制度與財務管理制度不完善等問題[1]。這些問題與企業(yè)監(jiān)督管理體制不健全、能力不足有著很大關(guān)聯(lián)，深層次原因在于以產(chǎn)權(quán)為紐帶的事企關(guān)系尚未建立，出資人職責履行不到位，事業(yè)單位財務監(jiān)督管理缺位。

1.2.1 內(nèi)部控制方面

a.法人治理結(jié)構(gòu)不完善。根據(jù)規(guī)范黨政領(lǐng)導干部在企業(yè)兼職(任職)的規(guī)定，事業(yè)單位只能委派非領(lǐng)導職務的一般工作人員擔任中央水利企業(yè)董事和監(jiān)事，而他們?nèi)狈λ璧墓ぷ鹘?jīng)驗和經(jīng)營管理能力；長江水利委員會等部分單位設(shè)立了企業(yè)監(jiān)督管理委員會，但是又存在多層審議現(xiàn)象，對企業(yè)有關(guān)事項的推進效率難免有所影響。

b.對外投資決策不科學。黃河水利委員會等部分單位所屬企業(yè)的法人治理結(jié)構(gòu)不夠健全，加之企業(yè)沒有嚴格執(zhí)行民主決策制度，造成對外投資的決策程序不盡合理。有些中央水利企業(yè)貿(mào)然開展了很多與所處行業(yè)關(guān)系不大的非主業(yè)投資，投資效益存在很大的不確定性。

c.資金財務管理不到位。很多中央水利企業(yè)資金周轉(zhuǎn)壓力較大，不得不開展籌資活動，產(chǎn)生了一定的債務風險。而且，很多中央水利企業(yè)財務管理人員配備不齊全，內(nèi)部控制制度建設(shè)不完善、執(zhí)行不到位，容易產(chǎn)生財務監(jiān)督管理的漏洞。

d.產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓過程不規(guī)范。由于內(nèi)部人員控制、外部利益輸送等多種原因，中央水利企業(yè)可能存在應公開掛牌轉(zhuǎn)讓但協(xié)議轉(zhuǎn)讓、產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓價格過低等很多不規(guī)范的產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓行為，由此產(chǎn)生了國有資產(chǎn)流失風險。

1.2.2 外部監(jiān)督管理方面

a.監(jiān)督管理難度大。中央水利企業(yè)數(shù)量過多且小而散，層級多、鏈條長，造成了事業(yè)單位監(jiān)督管理難度較大。由于事業(yè)單位分類改革尚未完全到位、經(jīng)費缺口難以彌補、人員安置與資產(chǎn)清算較困難等原因，中央水利企業(yè)投資清理整合進展緩慢。截至2016年底，部屬各單位累計清理整合85戶企業(yè)，僅完成清理整合方案計劃數(shù)的43%。

b.監(jiān)督管理責任落實不到位。部分事業(yè)單位及其下屬事業(yè)單位監(jiān)督管理責任劃分不清，甚至在出現(xiàn)問題后相互推卸責任，由此造成中央水利企業(yè)監(jiān)督管理工作存在漏洞。

2 中央水利企業(yè)風險防控的路徑

2.1 風險防控工作的總體思路

根據(jù)《中共中央國務院關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導意見》《國務院辦公廳關(guān)于加強和改進企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督防止國有資產(chǎn)流失的意見》和《水利部關(guān)于加強事業(yè)單位投資企業(yè)監(jiān)督管理的意見》《水利部辦公廳關(guān)于進一步加強事業(yè)單位對所投資企業(yè)監(jiān)督管理的通知》等有關(guān)文件的精神，中央水利企業(yè)應以風險防控制度建設(shè)為切入點，建立健全基于內(nèi)部控制的風險管理體系，從而做到切實有效地防范和控制各種風險，為加強中央水利經(jīng)營性國有資產(chǎn)監(jiān)督管理、促進國有資產(chǎn)保值增值提供有力支撐。

2.2 風險防控制度建設(shè)的基本框架

中央水利企業(yè)應按“全覆蓋、差異化、規(guī)范化、審慎性”的原則構(gòu)建風險防控制度框架，具體可分為企業(yè)自身的內(nèi)部控制和事業(yè)單位的外部監(jiān)督管理兩個層面。

a.內(nèi)部控制。中央水利企業(yè)應當在完善法人治理結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上，在戰(zhàn)略規(guī)劃、重大事項民主決策、經(jīng)營管理、財務管理及內(nèi)部審計等方面建立和完善內(nèi)部控制制度，做到組織體系完備、戰(zhàn)略規(guī)劃科學、運營管理規(guī)范。

按照企業(yè)內(nèi)部控制規(guī)范的要求，中央水利企業(yè)應在開展風險評估的基礎(chǔ)上，制定涵蓋業(yè)務流程各個環(huán)節(jié)的全流程控制措施，并制定內(nèi)部控制監(jiān)督制度。

b.外部監(jiān)督管理。事業(yè)單位應當推進中央水利企業(yè)清理整合工作、明確企業(yè)監(jiān)督管理責任，在財務監(jiān)督管理、新辦企業(yè)、產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓、企業(yè)改制、清產(chǎn)核資等重點環(huán)節(jié)加強監(jiān)督管理工作。

按照有關(guān)規(guī)定，嚴格落實參與企業(yè)重大決策、選擇管理者和收取投資收益等權(quán)利與責任，督促中央水利企業(yè)落實重大事項民主決策和建立“三重一大”報告制度，開展企業(yè)績效評價考核，督促開展企業(yè)內(nèi)部審計并加強第三方審計工作。

3 中央水利企業(yè)風險防控制度框架

3.1 內(nèi)部控制制度

3.1.1 完善法人治理結(jié)構(gòu)

應根據(jù)國家有關(guān)法律法規(guī)和企業(yè)章程，建立規(guī)范的公司治理結(jié)構(gòu)和議事規(guī)則，按照“董事會-經(jīng)理層-監(jiān)事會”的結(jié)構(gòu)進行組織體系建設(shè)，明確決策、執(zhí)行、監(jiān)督等方面的職責權(quán)限，形成科學有效的職責分工和制衡機制。

針對法人治理結(jié)構(gòu)不盡完善的問題，中央水利企業(yè)重點要強化董事會規(guī)范運作和對經(jīng)理層的監(jiān)督。同時，還要加強內(nèi)設(shè)監(jiān)事會建設(shè)，提高專職監(jiān)事比例，增強監(jiān)事會的獨立性和權(quán)威性。

3.1.2 建立戰(zhàn)略規(guī)劃制度

應在董事會設(shè)立戰(zhàn)略發(fā)展委員會，落實戰(zhàn)略規(guī)劃部門，并制定發(fā)展戰(zhàn)略與規(guī)劃，明確今后的發(fā)展方向以及擬采取的對策措施。

中央水利企業(yè)應制定符合自身特點的發(fā)展策略，其中勘測設(shè)計和施工企業(yè)應當加快轉(zhuǎn)型提升，走專業(yè)化與多元化相結(jié)合的發(fā)展道路[2-3]；綜合性企業(yè)應當調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，著力增強市場競爭力。

3.1.3 完善投資決策制度

應加強投資計劃管理與項目前期論證、嚴格項目審批程序，提高投資效率和科學決策水平，并且對所有對外投資項目進行生命周期全過程實施管理。

中央水利企業(yè)所有對外投資事項均應當經(jīng)過總經(jīng)理辦公會審議，編制可行性分析報告并組織專家進行評估論證，再報董事會研究審核，按規(guī)定向上級主管部門履行審批或報備程序。

3.1.4 健全財務管理制度

a.完善財務會計制度。應嚴格執(zhí)行國家會計準則，加強會計基礎(chǔ)工作，并將資產(chǎn)負債率、應收賬款回收率等指標納入績效考核體系，密切關(guān)注現(xiàn)金流狀況。還應建立財產(chǎn)日常管理和定期清查制度，實施全面預算管理[4]。

b.規(guī)范資金使用程序。應制定資金管控、融資、授信等管理辦法，對有關(guān)事項做出明確規(guī)定。針對大額資金使用事項，執(zhí)行“三重一大”決策和報告制度，實行對外擔保還要認真進行風險評估。

c.加強企業(yè)內(nèi)部審計。應當加強內(nèi)部審計工作，對企業(yè)的組織控制、風險、治理、經(jīng)營和財務活動進行常態(tài)化的檢查和評價，并對內(nèi)部控制的有效性進行監(jiān)督檢查。

3.1.5 健全產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓制度

a.依法進行決策。中央水利企業(yè)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓應當按照企業(yè)章程和內(nèi)部管理制度進行決策，根據(jù)發(fā)展戰(zhàn)略做好產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓的可行性研究和方案論證，并形成書面決議。

b.加強評估管理。根據(jù)《企業(yè)國有資產(chǎn)交易監(jiān)督管理辦法》等相關(guān)法律法規(guī)和規(guī)章，經(jīng)批準實施的中央水利企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)有償轉(zhuǎn)讓事項，應當進行資產(chǎn)評估和備案管理。

c.規(guī)范進場交易。中央水利企業(yè)應當在依法設(shè)立的產(chǎn)權(quán)交易場所公開進行產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓，轉(zhuǎn)讓價格應當以經(jīng)備案的資產(chǎn)評估價值作為參考依據(jù)。符合有關(guān)規(guī)定的，可采取協(xié)議方式轉(zhuǎn)讓產(chǎn)權(quán)。

3.1.6 建立激勵約束機制

a.建立廉潔風險防控體系。應編制廉潔風險防控手冊，圍繞決策、執(zhí)行、管理全過程，突出工程建設(shè)、物資采購、境外項目等重要領(lǐng)域和財務管理、產(chǎn)權(quán)交易、資本運營、招投標等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，細化每個關(guān)鍵點的流程控制和監(jiān)督管理責任[5]。

b.形成個人利益掛鉤機制?？蓢L試把廉潔風險防控工作融入考核分配體系，建立人員利益掛鉤機制，將一定比例的績效年薪作為企業(yè)負責人廉潔風險保證金延期兌現(xiàn)。

3.2 外部監(jiān)督管理制度

3.2.1 加快推進企業(yè)清理整合

事業(yè)單位應當嚴格控制投資新辦企業(yè)，加大對現(xiàn)有中央水利企業(yè)的清理整合工作力度，有效壓縮管理層級、提高管理效率，降低管理層級過長可能產(chǎn)生的管理失控風險。

事業(yè)單位應當加大與履行職責關(guān)系不大的“非主業(yè)投資”清理力度，業(yè)務相同或者處于同一產(chǎn)業(yè)鏈的企業(yè)，應橫向或縱向合并；規(guī)模小、業(yè)務量少的企業(yè)，應撤銷或并入其他企業(yè)；連年虧損且扭虧無望，產(chǎn)品、技術(shù)落后的企業(yè)，應破產(chǎn)或重整[6]。

3.2.2 建立以資本為紐帶的監(jiān)督管理體制

理順事業(yè)單位與中央水利企業(yè)的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，充分發(fā)揮股東會、董事會、監(jiān)事會的各項職能，以資本為紐帶、以現(xiàn)代企業(yè)制度為手段積極參與企業(yè)治理，建立起產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責明確、政企分開、管理科學、運轉(zhuǎn)靈活、有效制衡的公司法人治理結(jié)構(gòu)。

事業(yè)單位作為出資人派出董事、監(jiān)事參與中央水利企業(yè)的重大決策和管理，其上級單位可根據(jù)工作需要，向大中型企業(yè)委派或推薦董事、監(jiān)事。法人治理結(jié)構(gòu)較為規(guī)范的中央水利企業(yè)可嘗試從水利行業(yè)相關(guān)專家學者、退休領(lǐng)導干部中遴選外部董事，大股東為同一事業(yè)單位的中央水利企業(yè)也可嘗試互派董事、監(jiān)事。

3.2.3 加強“三重一大”事項管理

事業(yè)單位應當督促中央水利企業(yè)執(zhí)行“三重一大”決策和報告制度。事業(yè)單位可以結(jié)合企業(yè)規(guī)模及其業(yè)務特點，分類制定“三重一大”事項的具體標準，如綜合性企業(yè)對外投資 2 000 萬元以上可明確為重大項目，以提高投資決策效率。對于內(nèi)部控制制度建設(shè)較弱的企業(yè)，改制重組、資產(chǎn)處置、資產(chǎn)評估等重大事項可以由企業(yè)申報、事業(yè)單位審批。

3.2.4 健全資金財務監(jiān)督管理制度

a.加強資金集中管理。事業(yè)單位可以在開展先期試點的基礎(chǔ)上，全面推行財務集中核算、資金集中管理、網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)集中辦公等管理制度，加強對中央水利企業(yè)的財務監(jiān)督管理及指導。

b.全面加強財務監(jiān)督管理。事業(yè)單位應當加強中央水利企業(yè)賬戶開設(shè)、賬簿設(shè)立、會計核算、資產(chǎn)管理等財務基礎(chǔ)工作的監(jiān)督管理，對企業(yè)擔保、借貸等重要財務事項采取監(jiān)控措施，定期匯總審核和分析企業(yè)財務會計決算報表、財務月報。事業(yè)單位的上級單位可根據(jù)工作需要，向大中型中央水利企業(yè)委派或推薦總會計師或財務總監(jiān)。對于內(nèi)部控制制度建設(shè)較弱的企業(yè)，事業(yè)單位應當向企業(yè)委派財務負責人或者會計人員，或者直接由事業(yè)單位財務會計人員代為管理。

c.開展第三方審計。在開展中央水利企業(yè)內(nèi)部審計的同時加強第三方審計，由事業(yè)單位委托會計師事務所等獨立的中介機構(gòu)，加大對企業(yè)負責人履行經(jīng)濟責任情況的審計力度。

3.2.5 完善產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓管理制度

a.嚴格產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓審批。對于中央水利企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)有償轉(zhuǎn)讓事項，事業(yè)單位要嚴格按照資產(chǎn)管理審批權(quán)限履行審核審批程序，審核重點是資產(chǎn)評估報告和規(guī)范進場交易。

b.開展產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓專項審計。國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓事項經(jīng)批準后，應當由事業(yè)單位委托會計師事務所進行專項審計。

3.2.6 建立廉政風險防控制度

a.開展企業(yè)監(jiān)督管理督查。事業(yè)單位應當采取實地調(diào)研、財務狀況跟蹤分析、企業(yè)負責人經(jīng)濟責任審計等多種方式，進一步強化對中央水利企業(yè)履行出資人職責情況的監(jiān)督檢查，強化企業(yè)對其子企業(yè)的審計監(jiān)督。

b.建立國有資產(chǎn)管理責任追究制度。事業(yè)單位主要負責人對中央水利企業(yè)監(jiān)督管理負主要責任，對企業(yè)的各級子企業(yè)及所屬事業(yè)單位投資企業(yè)管理工作負監(jiān)督管理領(lǐng)導責任，國有資產(chǎn)監(jiān)督管理及相關(guān)部門和人員按崗位和職責分工負責。事業(yè)單位或中央水利企業(yè)委派的股東代表、董事、監(jiān)事及高級管理人員，依法并按照與委派單位簽訂的責任書承擔履職責任。

4 相關(guān)建議

4.1 推進國有資產(chǎn)監(jiān)督管理職能轉(zhuǎn)變

進一步推進事企分開、理清理順事企關(guān)系，準確把握事業(yè)單位依法履行出資人職責的定位，科學界定國有資產(chǎn)出資人監(jiān)督管理的邊界，建立監(jiān)督管理權(quán)力清單和責任清單，實現(xiàn)以管企業(yè)為主向以管資本為主的轉(zhuǎn)變。按照完善現(xiàn)代企業(yè)制度的要求，推進中央水利企業(yè)股權(quán)多元化和市場化改革，適時將具有相應條件的中央水利企業(yè)建設(shè)成為國有資本運營平臺，促進事企之間建立以資本為紐帶的產(chǎn)權(quán)關(guān)系。

4.2 調(diào)整優(yōu)化國有資本布局結(jié)構(gòu)

根據(jù)《關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導意見》“清理退出一批、重組整合一批、創(chuàng)新發(fā)展一批國有企業(yè)”的精神，推動中央水利企業(yè)資源整合、轉(zhuǎn)型升級。在落實新時期治水方針、實施最嚴格水資源管理制度的新形勢下，一方面，要結(jié)合事業(yè)單位分類改革，持續(xù)推進中央水利企業(yè)清理整合工作；另一方面，要將有限的資金、資源調(diào)整到合同節(jié)水、水權(quán)交易等領(lǐng)域，實現(xiàn)中央水利經(jīng)營性資產(chǎn)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。

4.3 健全企業(yè)績效評價考核體系

根據(jù)中國共產(chǎn)黨十八屆三中全會對深化國有企業(yè)改革提出“準確界定不同國有企業(yè)功能”的新要求，建議按照國資委、財政部《關(guān)于完善中央企業(yè)功能分類考核的實施方案》，充分考慮企業(yè)規(guī)模、發(fā)展程度和承擔社會職能等因素，對中央水利企業(yè)進行分類考核評價。此外，還可以將風險防控作為管理定性考核指標納入中央水利企業(yè)負責人經(jīng)營業(yè)績考核中。

4.4 建立對外投資的后評價機制

事業(yè)單位應當建立對外投資后評價機制，以 3～5年為周期，邀請具有較強企業(yè)監(jiān)督管理研究基礎(chǔ)和豐富績效評價工作經(jīng)驗的第三方機構(gòu)，開展事業(yè)單位對外投資后評價，主要包括中央水利企業(yè)經(jīng)營管理、內(nèi)部控制制度建設(shè)和事業(yè)單位外部監(jiān)督管理能力建設(shè)等情況，從而全面評價事業(yè)單位對外投資的效果，并提出進一步加強中央水利企業(yè)監(jiān)督管理的建議，為保障國有資產(chǎn)保值增值奠定基礎(chǔ)。

[1] 黃江濤.國有大中型水利企業(yè)內(nèi)部控制問題研究[J].中國水利，2005(16)：18-21.

[2] 林巧娟.水利勘測設(shè)計企業(yè)經(jīng)營管理存在的風險及對策[J].吉林水利，2014(8):60-62.

[3] 孫宗海、董彬.水利施工企業(yè)經(jīng)營風險防控研究[J].水利建設(shè)與管理，2013(9):50-52.

[4] 田麗.水利建設(shè)企業(yè)財務風險防范研究[J].中國集體經(jīng)濟，2015(21)：140-141.

[5] 朱健.淺談水利水電施工企業(yè)的項目風險管理[J].技術(shù)與市場，2013(12)：205-206.

[6] 水利部發(fā)展研究中心.對外投資管理制度研究:推進事業(yè)單位投資企業(yè)清理整合工作框架研究[R].北京：水利部發(fā)展研究中心，2014.

李暉(1979—)，女，博士，主要從事公司法律事務管理工作。E-mail：youqguo@126.com

10.3880/j.issn.1003-9511.2017.06.006

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A

1003-9511(2017)06-0029-04

2017-07-20 編輯：胡新宇)