郭道久

（南開(kāi)大學(xué)，天津300071）

政治吸納與空間拓展：我國(guó)社會(huì)組織發(fā)展的政治分析*

郭道久

（南開(kāi)大學(xué)，天津300071）

改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)社會(huì)組織發(fā)展的一個(gè)顯著特點(diǎn)是，它們總是與特定時(shí)期社會(huì)政治生活的中心工作較緊密結(jié)合在一起：中心工作向社會(huì)組織開(kāi)放，社會(huì)組織為中心工作服務(wù)。這就是政府對(duì)社會(huì)組織的“政治吸納”；通過(guò)吸納，政府預(yù)防了社會(huì)組織發(fā)展成為體制外的力量，社會(huì)組織則獲得了發(fā)展的空間。具體而言，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革為社會(huì)組織提供了基本的發(fā)展前提和環(huán)境，政府職能轉(zhuǎn)變是社會(huì)組織發(fā)展的直接動(dòng)力，服務(wù)型政府建設(shè)為社會(huì)組織確立了社會(huì)地位，社會(huì)管理和和諧社會(huì)建設(shè)確定了社會(huì)組織的協(xié)同角色，協(xié)商民主則拓展了社會(huì)組織的功能。通過(guò)政府“政治吸納”來(lái)獲得發(fā)展的空間，這是我國(guó)社會(huì)組織發(fā)展的特殊道路，也是適宜的道路。

社會(huì)組織；政治吸納；空間拓展

前言

社會(huì)組織的興起和迅速發(fā)展是改革開(kāi)放以來(lái)中國(guó)社會(huì)生活中的突出現(xiàn)象之一。正如不少學(xué)者在總結(jié)中國(guó)社會(huì)組織發(fā)展時(shí)強(qiáng)調(diào)的，它們的出現(xiàn)和發(fā)展與西方國(guó)家有很大的差異，主要不是一種自下而上的社會(huì)自發(fā)的過(guò)程，更多體現(xiàn)出官方的意愿和政府的推動(dòng)。

計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，全能型政府模式下社會(huì)組織基本沒(méi)有生存和發(fā)展的空間，社會(huì)組織的數(shù)量非常有限。為了適應(yīng)改革的需要，政府允許社會(huì)組織出現(xiàn)，并推動(dòng)建立了最初一批主要的社會(huì)組織；但政府并不希望社會(huì)組織完全脫離自己成為真正獨(dú)立的社會(huì)力量，因而從資金、人員、組織關(guān)系、管理體制等方面設(shè)置種種“由頭”，將社會(huì)組織納入現(xiàn)行體制內(nèi)，以便于某種形式的“掌控”。這就形成了中國(guó)社會(huì)組織發(fā)展中特殊的“政治吸納”形式。

考察社會(huì)組織的發(fā)展歷程，一個(gè)清晰的線索將呈現(xiàn)：社會(huì)組織的發(fā)展總與特定階段的中心任務(wù)結(jié)合在一起。這就是“政治吸納”的外在形式。“政治吸納”的基本含義是將社會(huì)組織納入政治（體制）框架內(nèi)，便于對(duì)其實(shí)施控制；而吸納的具體載體則是一個(gè)個(gè)具體的政治中心工作，即社會(huì)組織的發(fā)展融入當(dāng)時(shí)的中心工作。這種吸納會(huì)產(chǎn)生兩個(gè)明顯的效果：一是社會(huì)組織不可避免地與政治（政府）聯(lián)系在一起，從而形成較為明顯的政治性特征；二是社會(huì)組織因此獲得合法性支持以及必要的發(fā)展空間。后者對(duì)社會(huì)組織的發(fā)展也是非常重要的條件，特別是在政社分離不明顯、社會(huì)空間小的階段，它將在某種程度上決定社會(huì)組織的成長(zhǎng)。所以，政治吸納雖然在一定程度上限制了社會(huì)組織的自主性，卻有助于發(fā)展初期的社會(huì)組織拓展發(fā)展空間，逐步成長(zhǎng)。

社會(huì)組織是在改革中發(fā)展起來(lái)的，而改革某種意義上就是中國(guó)這些年來(lái)最大的“政治”，故要認(rèn)識(shí)社會(huì)組織發(fā)展中的政治吸納和空間拓展，就可以將其與改革進(jìn)程結(jié)合起來(lái)，通過(guò)分析社會(huì)組織與各個(gè)時(shí)期改革的中心任務(wù)之間的關(guān)系來(lái)實(shí)現(xiàn)。在漸次推進(jìn)的改革進(jìn)程中，每一個(gè)階段都有特定的主題和重心，社會(huì)組織的發(fā)展則與這些主題和重心緊密關(guān)聯(lián)，既依賴于改革主題提供支持，也為改革承載特定的功能。

一、經(jīng)濟(jì)體制改革：社會(huì)組織發(fā)展的前提和整體背景

經(jīng)濟(jì)體制改革是20世紀(jì)80年代以來(lái)中國(guó)社會(huì)政治中最核心的變化，面向市場(chǎng)的改革以及逐步發(fā)展的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，成為分析中國(guó)社會(huì)政治生活中一系列新事物、新現(xiàn)象的基礎(chǔ)。社會(huì)組織就是在這種背景下獲得快速發(fā)展的。

經(jīng)濟(jì)體制改革首先帶來(lái)的改變是“集權(quán)體制松動(dòng)”[1]，它改變了國(guó)家統(tǒng)管社會(huì)的全能主義模式，為社會(huì)組織的出現(xiàn)提供了可能性。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，國(guó)家（政府）控制著政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等各個(gè)領(lǐng)域，企業(yè)和社會(huì)團(tuán)體都被納入國(guó)家控制范疇，成為國(guó)家的延伸。所以，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，中國(guó)的社會(huì)組織規(guī)模極為有限。如解放初期經(jīng)過(guò)清理整頓后，全國(guó)性社會(huì)組織（社會(huì)團(tuán)體）只有44個(gè)，到1965年也只有不到100個(gè)。[2]經(jīng)濟(jì)體制改革使國(guó)家（政府）的觸角從經(jīng)濟(jì)、社會(huì)領(lǐng)域收縮，從而在這些領(lǐng)域產(chǎn)生了一定的空間，企業(yè)因此有了活力，社會(huì)組織也獲得了發(fā)展。所以，經(jīng)濟(jì)體制改革帶來(lái)的集權(quán)體制的松動(dòng)就成為社會(huì)組織發(fā)展的前提，為社會(huì)組織開(kāi)拓了發(fā)展的空間；而從有計(jì)劃的商品經(jīng)濟(jì)到社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，經(jīng)濟(jì)體制改革也在不斷拓展社會(huì)組織的發(fā)展空間。

當(dāng)然，在經(jīng)濟(jì)體制改革中逐步獲得發(fā)展的社會(huì)組織并不是完全脫離政府控制的，相反，它和政府緊密聯(lián)系在一起。社會(huì)組織的發(fā)展不是一種純粹社會(huì)自發(fā)的選擇，而是為經(jīng)濟(jì)體制改革服務(wù)的。經(jīng)濟(jì)體制改革要求政府從企業(yè)的日常生產(chǎn)活動(dòng)中退出，從而在政府和企業(yè)之間產(chǎn)生一定的空間距離，為了連接政府和企業(yè)，中介性的社會(huì)組織產(chǎn)生了；改革導(dǎo)致部分政府經(jīng)濟(jì)職能外移，為了承接這些職能，半政府性的行業(yè)協(xié)會(huì)、商會(huì)等組織出現(xiàn)了；經(jīng)濟(jì)改革導(dǎo)致社會(huì)成員迅速分化并出現(xiàn)了利益多元化，為了服務(wù)于不同的利益群體，各種公益組織產(chǎn)生了；改革衍生出各種社會(huì)問(wèn)題，社會(huì)服務(wù)類(lèi)組織就產(chǎn)生了。在這個(gè)過(guò)程中，各種社會(huì)組織都沒(méi)有脫離經(jīng)濟(jì)體制改革這個(gè)主線。為了保證社會(huì)組織與政府的這種緊密關(guān)系，“雙重管理體制”等相關(guān)制度安排一直延續(xù)下來(lái)；當(dāng)社會(huì)組織的發(fā)展超出政府控制的范圍，就會(huì)出現(xiàn)清理整頓等強(qiáng)制性措施。

作為長(zhǎng)期以來(lái)中國(guó)政治生活的中心議題，經(jīng)濟(jì)體制改革通過(guò)讓社會(huì)組織為其服務(wù)的形式實(shí)現(xiàn)政治吸納：改革在不斷深入，需要解決的問(wèn)題和服務(wù)的領(lǐng)域在逐步增加，社會(huì)組織的發(fā)展空間也在不斷拓展；但社會(huì)組織的發(fā)展不能超越政府主導(dǎo)的改革進(jìn)程，否則，其發(fā)展空間就可能被壓縮。這構(gòu)成了改革開(kāi)放以來(lái)中國(guó)社會(huì)組織發(fā)展的基本態(tài)勢(shì)。

二、政府職能轉(zhuǎn)變：社會(huì)組織發(fā)展的直接動(dòng)力

中國(guó)社會(huì)組織的發(fā)展與政府職能轉(zhuǎn)變有著緊密關(guān)系，一方面，社會(huì)組織發(fā)展是政府職能向社會(huì)轉(zhuǎn)移的結(jié)果；另一方面，社會(huì)組織的發(fā)展又為政府職能轉(zhuǎn)變提供了條件，促進(jìn)了政府職能轉(zhuǎn)移的進(jìn)程。

轉(zhuǎn)變政府職能的思想最早出現(xiàn)于1984年，1986年中央“關(guān)于第七個(gè)五年計(jì)劃的報(bào)告”中，正式提出“政府機(jī)構(gòu)管理經(jīng)濟(jì)的職能轉(zhuǎn)變”。[3]這一時(shí)期，改革的取向是經(jīng)濟(jì)管理部門(mén)的“簡(jiǎn)政放權(quán)”，因?yàn)楦母镏?，?jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下政府按照國(guó)民經(jīng)濟(jì)體系分門(mén)別類(lèi)地設(shè)立了眾多職能部門(mén)，這種管理體制難以適應(yīng)改革開(kāi)放和市場(chǎng)導(dǎo)向的商品經(jīng)濟(jì)的要求。1988年的機(jī)構(gòu)改革，基本導(dǎo)向就是政府的經(jīng)濟(jì)管理部門(mén)要從直接管理為主轉(zhuǎn)變?yōu)殚g接管理為主，強(qiáng)化宏觀管理職能，淡化微觀管理職能，具體做法則是以經(jīng)濟(jì)管理部門(mén)為重點(diǎn)，合并、裁減專(zhuān)業(yè)管理部門(mén)和綜合管理部門(mén)內(nèi)部的專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)。[4]按照王名等人的總結(jié)，政府經(jīng)濟(jì)管理職能轉(zhuǎn)變的路徑主要有三種：一是政府的管理職能直接由政府向民間組織轉(zhuǎn)化，行業(yè)協(xié)會(huì)等組織承接政府職能；二是政府的管理職能由行政組織向官辦中介組織、市場(chǎng)營(yíng)利性中介組織轉(zhuǎn)化，會(huì)計(jì)師事務(wù)所、律師事務(wù)所等經(jīng)濟(jì)鑒證類(lèi)組織承接政府職能；三是政府的管理職能由事業(yè)單位向民間組織和市場(chǎng)營(yíng)利性服務(wù)組織轉(zhuǎn)移。[5]政府經(jīng)濟(jì)管理職能轉(zhuǎn)變催生了一大批社會(huì)組織，其中行業(yè)協(xié)會(huì)最為典型。作為政府退出企業(yè)內(nèi)部經(jīng)濟(jì)事務(wù)管理、變直接管理為行業(yè)管理的產(chǎn)物，行業(yè)協(xié)會(huì)的地位和職能最初是由政府直接賦予的。[6]社會(huì)組織成立后，迅速成為各領(lǐng)域發(fā)揮意見(jiàn)表達(dá)、政策參與、行業(yè)監(jiān)督等作用的主要力量?？梢?jiàn)，行業(yè)協(xié)會(huì)等組織成立和發(fā)展起來(lái)后，不僅能夠承擔(dān)推動(dòng)其成立的政府部門(mén)賦予它們的職能，還能根據(jù)市場(chǎng)和行業(yè)發(fā)展的需要，不斷開(kāi)拓自身的職能范圍，在經(jīng)濟(jì)服務(wù)和行業(yè)發(fā)展方面發(fā)揮更為廣泛的作用。這使得政府可以集中精力于宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控、社會(huì)管理和公共服務(wù)等方面，為轉(zhuǎn)變政府職能奠定較為堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。從目前的情況看，這些在政府職能轉(zhuǎn)變過(guò)程中成立的行業(yè)協(xié)會(huì)等組織，仍然與推動(dòng)其成立的政府部門(mén)（或機(jī)構(gòu)改革后重新組建的相關(guān)部門(mén)）保持較為密切的關(guān)系，或由這些政府部門(mén)擔(dān)任其業(yè)務(wù)主管單位，或開(kāi)展業(yè)務(wù)合作。

政府職能轉(zhuǎn)變同時(shí)伴隨著機(jī)構(gòu)改革，社會(huì)組織在促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變時(shí)，也為機(jī)構(gòu)改革作出了積極貢獻(xiàn)。[7]比如，在1998年開(kāi)始的國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革中，國(guó)家經(jīng)貿(mào)委所屬國(guó)家國(guó)內(nèi)貿(mào)易局、國(guó)家冶金工業(yè)局、國(guó)家建筑材料工業(yè)局、國(guó)家紡織工業(yè)局、國(guó)家輕工業(yè)局、國(guó)家機(jī)械工業(yè)局、國(guó)家石油和化學(xué)工業(yè)局、國(guó)家有色金屬工業(yè)局、國(guó)家煤炭工業(yè)局9個(gè)國(guó)家局于2001年撤銷(xiāo)，經(jīng)過(guò)職能調(diào)整和機(jī)構(gòu)整合后，國(guó)家經(jīng)貿(mào)委成立10個(gè)直接管理的行業(yè)協(xié)會(huì)和商業(yè)聯(lián)合會(huì)，包括中國(guó)商業(yè)聯(lián)合會(huì)、中國(guó)物資流動(dòng)協(xié)會(huì)、中國(guó)鋼鐵工業(yè)協(xié)會(huì)、中國(guó)建筑材料工業(yè)協(xié)會(huì)、中國(guó)紡織工業(yè)協(xié)會(huì)、中國(guó)輕工行業(yè)協(xié)會(huì)聯(lián)合會(huì)、中國(guó)機(jī)械工業(yè)聯(lián)合會(huì)、中國(guó)石油和化學(xué)協(xié)會(huì)、中國(guó)有色金屬工業(yè)協(xié)會(huì)、中國(guó)煤炭工業(yè)協(xié)會(huì)。國(guó)內(nèi)貿(mào)易局撤消后，中國(guó)商業(yè)聯(lián)合會(huì)組建，成為國(guó)家經(jīng)貿(mào)委直接管理的具有社團(tuán)法人資格的全國(guó)性綜合性行業(yè)組織，原屬國(guó)內(nèi)貿(mào)易局的多個(gè)事業(yè)單位，包括報(bào)刊、出版社和信息機(jī)構(gòu)等，整體劃歸中國(guó)商業(yè)聯(lián)合會(huì)。其他8個(gè)國(guó)家局的轉(zhuǎn)制也基本采取類(lèi)似的原班人馬整體轉(zhuǎn)移方式。

社會(huì)組織在轉(zhuǎn)變政府職能中的重要角色表明，社會(huì)組織與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)之間存在緊密聯(lián)系。轉(zhuǎn)變政府職能其實(shí)是中國(guó)特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的重要內(nèi)容，要改變計(jì)劃體制下全能政府模式，減少政府對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)特別是微觀經(jīng)濟(jì)行為的干預(yù)，發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置、經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)等環(huán)節(jié)中的作用。社會(huì)組織從承接政府轉(zhuǎn)移的職能開(kāi)始，在政府和市場(chǎng)之間發(fā)揮中介作用，并因?yàn)檎褪袌?chǎng)各自在服務(wù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、提供公共服務(wù)等方面存在不足而逐步成為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制不可或缺的、政府和市場(chǎng)之外的第三方主體。[8]

三、服務(wù)型政府：社會(huì)組織新的社會(huì)地位

建設(shè)服務(wù)型政府是21世紀(jì)以來(lái)中國(guó)改革發(fā)展進(jìn)程的重大轉(zhuǎn)變，它對(duì)社會(huì)政治生活的影響十分深刻。正如有學(xué)者指出的，由于改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)政府一直將經(jīng)濟(jì)發(fā)展放在首要位置，政府管理上也停留在管制型政府的官本位、權(quán)力本位的理念之下，地方政府的“單邊主義”和信用缺失現(xiàn)象比較嚴(yán)重，由此導(dǎo)致的政府官僚主義使得政府與公眾之間的關(guān)系漸行漸遠(yuǎn)。此外，伴隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的全面轉(zhuǎn)型,廣大群眾日益迫切地要求政府能夠?yàn)樗麄兲峁┗径斜Ｕ系墓伯a(chǎn)品和有效的公共管理、公共服務(wù)；廣大群眾越來(lái)越期望建設(shè)一個(gè)公開(kāi)、透明和沒(méi)有腐敗的政府。[9]服務(wù)型政府建設(shè)正是在這種背景下開(kāi)啟的。在如何建設(shè)服務(wù)型政府的問(wèn)題上，不少學(xué)者都認(rèn)為應(yīng)該發(fā)揮包括社會(huì)組織在內(nèi)的各種社會(huì)力量的“合力”。[10]從服務(wù)型政府建設(shè)的基本規(guī)律——“雙向互動(dòng)”的角度看，社會(huì)組織是政府主導(dǎo)、多元主體參與中多元主體的重要角色；[11]而提供公益服務(wù)也是社會(huì)組織的四大職能之一。[12]實(shí)踐中，社會(huì)組織在公共服務(wù)的各個(gè)領(lǐng)域都發(fā)揮著特定的作用，不管是官方色彩較濃的人民團(tuán)體，還是純民間的草根組織，亦或具有一定營(yíng)利性的民辦非企業(yè)單位，以慈善事業(yè)為宗旨的基金會(huì)，都是服務(wù)型政府建設(shè)的參與者和特定公共服務(wù)的供給者。

在社會(huì)組織參與服務(wù)型政府建設(shè)的具體形式上，目前關(guān)注最多的是政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)。作為公共服務(wù)市場(chǎng)化和社會(huì)化的重要“工具”，政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)在20世紀(jì)70年代開(kāi)始成為政府改革的重要方向。中國(guó)在探索服務(wù)型政府建設(shè)的路徑時(shí)，也逐步認(rèn)識(shí)到購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)是激發(fā)社會(huì)組織活力的有效措施。賈西津等認(rèn)為政府向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)，就是“政府與社會(huì)組織簽立合同，使用財(cái)政資金，由社會(huì)組織承包服務(wù)，實(shí)現(xiàn)特定的公共服務(wù)目標(biāo)的機(jī)制。它的核心意義是公共服務(wù)提供的契約化，政府與社會(huì)組織之間構(gòu)成平等、獨(dú)立的契約雙方”[13]。王浦劬等對(duì)全國(guó)多個(gè)城市政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的實(shí)踐研究表明，在居家養(yǎng)老、農(nóng)村醫(yī)療、殘疾人服務(wù)、社區(qū)服務(wù)、城市管理、社會(huì)救助等領(lǐng)域，政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)已經(jīng)取得較大進(jìn)展，社會(huì)組織作用和公共服務(wù)水平提升呈現(xiàn)雙贏的局面。[14]曾永和對(duì)上海市閘北區(qū)臨汾路街道社區(qū)事務(wù)工作站的研究表明，自從采取了“一站多居”的購(gòu)買(mǎi)模式之后，居委會(huì)工作從135項(xiàng)減少到66項(xiàng)，每年為街道節(jié)省工作經(jīng)費(fèi)30多萬(wàn)元，效果明顯。[15]購(gòu)買(mǎi)服務(wù)事實(shí)上成為政府吸納社會(huì)組織的重要形式；一旦吸納成功，政府和社會(huì)組織雙方都因此而獲益。

如果說(shuō)社會(huì)組織發(fā)展早期的功能還主要是在政府與市場(chǎng)之間發(fā)揮中介作用、承擔(dān)政府轉(zhuǎn)移的職能，那么，隨著服務(wù)型政府建設(shè)作為改革進(jìn)程的新階段提上日程，社會(huì)組織就必須開(kāi)拓出新的職能領(lǐng)域——提供公共服務(wù)。事實(shí)上，社會(huì)組織作為一種公益性的組織，提供公益服務(wù)是其本職工作；只不過(guò)在改革開(kāi)放的前一階段，中國(guó)政府的職能重心不在公共服務(wù)上，社會(huì)組織相應(yīng)的也沒(méi)有以公共服務(wù)為主要職能；當(dāng)政府的職能重心逐步向公共服務(wù)轉(zhuǎn)移時(shí)，社會(huì)組織也需要重拾服務(wù)本能，與整個(gè)改革的進(jìn)程保持一致。而且，轉(zhuǎn)向公共服務(wù)的社會(huì)組織必然獲得巨大的發(fā)展空間，畢竟，服務(wù)才是它們的本職角色。21世紀(jì)以來(lái)各種提供教育、扶貧、助殘、環(huán)保、養(yǎng)老等公共服務(wù)的社會(huì)組織獲得快速發(fā)展就是力證。

四、社會(huì)管理和和諧社會(huì)建設(shè)：社會(huì)組織的協(xié)同角色

《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)若干重大問(wèn)題的決定》中明確指出，要“支持社會(huì)組織參與社會(huì)管理和公共服務(wù)”，從而將社會(huì)組織與社會(huì)管理、和諧社會(huì)緊密聯(lián)系在一起；《決定》同時(shí)明確提出“健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與的社會(huì)管理格局”，明確了社會(huì)組織在社會(huì)管理和和諧社會(huì)建設(shè)中的地位，即社會(huì)組織是“四位一體”格局中發(fā)揮“協(xié)同”作用的社會(huì)力量之一。在此前各項(xiàng)改革的具體安排中，社會(huì)組織都沒(méi)有直接被作為一種要素納入；而在社會(huì)管理和和諧社會(huì)建設(shè)中，社會(huì)組織上升到與黨委、政府、公眾并行“四位”要素之一，這不能不說(shuō)是對(duì)社會(huì)組織極大地肯定和吸納。

按照何增科等人的理解，社會(huì)管理內(nèi)容豐富，涉及當(dāng)前主要的社會(huì)問(wèn)題，包括：社會(huì)矛盾沖突和利益協(xié)調(diào)、收入分配調(diào)節(jié)、社會(huì)保障體制、流動(dòng)人口管理、社會(huì)組織管理、基層社會(huì)管理、公共服務(wù)、社會(huì)應(yīng)急管理、社會(huì)治安管理等。[16]在這些社會(huì)問(wèn)題的管理中，社會(huì)組織是一種重要的協(xié)同參與力量，且它們的專(zhuān)業(yè)性較強(qiáng)，貼近公眾且靈活性強(qiáng)，這讓它們更能適應(yīng)社會(huì)紛繁復(fù)雜的事務(wù)。社會(huì)組織可以充分發(fā)揮其非政府、非營(yíng)利的優(yōu)勢(shì)，廣泛發(fā)動(dòng)公眾，連接公眾和政府，表達(dá)公眾利益訴求、動(dòng)員社會(huì)資源、提供公共服務(wù)、影響公共政策、緩解社會(huì)矛盾。

從和諧社會(huì)的角度講，社會(huì)組織除了參與社會(huì)管理、解決當(dāng)前的社會(huì)問(wèn)題之外，它還是一種重要的社會(huì)矛盾調(diào)解、緩和機(jī)制，有著重要的“減壓閥”功能。社會(huì)組織作為一種非強(qiáng)制性的公共組織，一方面與公眾聯(lián)系緊密，以維護(hù)和實(shí)現(xiàn)公眾（或成員）的普遍利益為目標(biāo)，另一方面又不擁有強(qiáng)制性手段，主要通過(guò)社會(huì)化的方式處理問(wèn)題；所以，社會(huì)組織不像政府那樣具有強(qiáng)制性，從而更容易得到公眾的認(rèn)同和支持。在社會(huì)組織比較發(fā)達(dá)的地方，它們就成為政府與公眾之間的緩沖帶和“減壓閥”，承擔(dān)起調(diào)和政府與公眾矛盾的任務(wù)：其非官方性質(zhì)使它更容易為公眾接受，而不會(huì)像政府一樣，公眾基于一種本能的對(duì)立情緒拉開(kāi)了雙方的距離；它代表著公眾的利益，雖然這種利益代表與公眾的具體利益要求間可能存在差距，但從根本上說(shuō)，它是在為公眾“說(shuō)話”；它作為組織化力量，在與政府的接觸中，比單個(gè)公眾的影響大，政府不能輕易忽視它的存在；它與政府間往往存在各種聯(lián)系，業(yè)務(wù)的、資金的，等等，使它比較容易與政府溝通；在矛盾狀態(tài)下，政府也需要中間調(diào)節(jié)，它的出現(xiàn)對(duì)政府也是一種應(yīng)急之需。綜合各方面的因素，社會(huì)組織作為政府與公眾之間的矛盾協(xié)調(diào)者是合適的。建設(shè)這樣一種緩沖地帶，在政府與公眾的“剛性”結(jié)構(gòu)間加入彈性機(jī)制，政府從過(guò)去直接與公眾接觸變?yōu)橥ㄟ^(guò)社會(huì)組織與公眾間接發(fā)生聯(lián)系，減少直接對(duì)抗的機(jī)會(huì)，對(duì)整個(gè)體制而言是一種進(jìn)步。

在公共服務(wù)的基礎(chǔ)上，社會(huì)管理和和諧社會(huì)建設(shè)為社會(huì)組織提供了更為廣闊的發(fā)展空間。和諧社會(huì)建設(shè)涉及方方面面，有經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的收入分配和調(diào)節(jié)，公共管理領(lǐng)域的基層治理、流動(dòng)人口管理、公共安全、應(yīng)急管理等，有社會(huì)保障等各項(xiàng)公共服務(wù)，還有公共文化等文化精神生活領(lǐng)域。可以說(shuō)，作為社會(huì)協(xié)同力量，社會(huì)組織的角色和功能已經(jīng)延伸到除政治之外的各個(gè)領(lǐng)域。

五、協(xié)商民主：社會(huì)組織的功能開(kāi)發(fā)

協(xié)商民主是社會(huì)主義民主的兩種形式之一。黨的“十八大”報(bào)告提出要“健全社會(huì)主義協(xié)商民主制度”，“要完善協(xié)商民主制度和工作機(jī)制，推進(jìn)協(xié)商民主廣泛、多層、制度化發(fā)展”。按照《中共中央關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)的意見(jiàn)》，社會(huì)組織協(xié)商是與政黨協(xié)商、政府協(xié)商、政協(xié)協(xié)商、人大協(xié)商、基層協(xié)商和人民團(tuán)體協(xié)商并行的形式。在此前關(guān)于社會(huì)組織功能的探討中，協(xié)商民主并不是一個(gè)主要議題；社會(huì)組織協(xié)商的提出，進(jìn)一步拓展了社會(huì)組織的功能，更重要的是，它將社會(huì)組織與社會(huì)主義民主政治聯(lián)系在一起，從而使社會(huì)組織成為一種政治因素。

實(shí)際上，在中國(guó)的協(xié)商民主框架里，社會(huì)組織一直就是一種重要的協(xié)商主體。中國(guó)的協(xié)商民主包括黨派團(tuán)體、政協(xié)組織、國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)、政府、基層社會(huì)等五大體系，每一個(gè)體系的協(xié)商民主雖然有各自的側(cè)重點(diǎn)，但協(xié)商都離不開(kāi)參與主體，政協(xié)組織、政府和基層社會(huì)的協(xié)商民主中，社會(huì)組織都是重要的協(xié)商主體。政協(xié)組織的協(xié)商民主主要形式為34個(gè)界別之間的協(xié)商，其中8個(gè)團(tuán)體界別就是社會(huì)組織的代表；政府治理中，社會(huì)組織首先是意見(jiàn)表達(dá)的主體，也是政府召開(kāi)的各種調(diào)研會(huì)、聽(tīng)證會(huì)、協(xié)調(diào)會(huì)的重要參與者；基層社會(huì)的協(xié)商民主中，社會(huì)組織的作用更加直接和突出，在諸如民主懇談、社區(qū)論壇、民主評(píng)議、網(wǎng)絡(luò)議事等協(xié)商民主形式中，社會(huì)組織往往以專(zhuān)業(yè)性、廣泛性、靈活性等特點(diǎn)而備受矚目。隨著社會(huì)組織協(xié)商被納入社會(huì)主義協(xié)商民主的體系，社會(huì)組織的這種主體地位得以明確和強(qiáng)化，協(xié)商民主也完成對(duì)社會(huì)組織的“吸納”。

社會(huì)組織確實(shí)能夠?yàn)樯鐣?huì)主義協(xié)商民主提供支持。首先，社會(huì)組織是協(xié)商民主所需的社會(huì)基礎(chǔ)的重要組成部分。社會(huì)主義協(xié)商民主是國(guó)家形態(tài)民主與非國(guó)家形態(tài)民主的融合，既包含正式的國(guó)家制度形式，也包括基層民主等非制度形式，所以，它不僅需要正式制度基礎(chǔ)，也需要一定的社會(huì)基礎(chǔ)。社會(huì)組織及其與之相關(guān)的社會(huì)中間層、公民文化和公民精神等，是構(gòu)成協(xié)商民主發(fā)展所不可或缺的社會(huì)基礎(chǔ)的重要成分，并為協(xié)商民主提供協(xié)商的場(chǎng)域及必須的價(jià)值和理念。[17]其次，社會(huì)組織可以促進(jìn)有序政治參與，有利于社會(huì)和諧。社會(huì)主義協(xié)商民主之所以受到廣泛關(guān)注，重要原因就是它可以避免競(jìng)爭(zhēng)性選舉中的無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)，這與社會(huì)主義的基本價(jià)值追求是一致的。社會(huì)組織則代表著一種利益表達(dá)渠道和社會(huì)整合機(jī)制，可以將公民個(gè)人的利益訴求集中起來(lái)、通過(guò)合理渠道納入?yún)f(xié)商體系。從這個(gè)角度講，作為一種協(xié)商主體的社會(huì)組織是積極和有效的。

在協(xié)商民主的各種形式中，社會(huì)組織協(xié)商屬于需要積極探索的形式。與政黨協(xié)商、政協(xié)協(xié)商等有著長(zhǎng)期實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的民主形式相比，社會(huì)組織協(xié)商并沒(méi)有形成穩(wěn)定的主體、成熟的經(jīng)驗(yàn)和相應(yīng)的制度保障。但是，社會(huì)組織協(xié)商的提出卻有著積極而深遠(yuǎn)的意義。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，協(xié)商民主正在逐步成為中國(guó)特色的民主形式，并將逐步豐富和發(fā)展成與西方代議民主相提并論的國(guó)家民主形式，體現(xiàn)中國(guó)對(duì)人類(lèi)政治文明發(fā)展的貢獻(xiàn)。社會(huì)組織就是這種民主形式的因素之一。從短期看，社會(huì)組織納入?yún)f(xié)商民主范疇，實(shí)際解決了長(zhǎng)期困擾社會(huì)組織的難題，即社會(huì)組織與政治的關(guān)系。此前各個(gè)階段的政治主題，都是經(jīng)濟(jì)或行政領(lǐng)域，只有協(xié)商民主涉及的是政治的核心問(wèn)題。社會(huì)組織能夠被吸納進(jìn)政治生活領(lǐng)域的核心問(wèn)題中，必將極大促進(jìn)其發(fā)展。

六、總結(jié)：政府主導(dǎo)的改革與社會(huì)組織發(fā)展的融合

縱觀改革開(kāi)放以來(lái)中國(guó)社會(huì)組織的發(fā)展歷程，一個(gè)顯而易見(jiàn)的規(guī)律是：社會(huì)組織與特定時(shí)段的政治生活的主題高度相關(guān)。從客觀的角度看，特定時(shí)期的改革主題確實(shí)需要社會(huì)組織在其中扮演重要角色，像政府職能轉(zhuǎn)變、服務(wù)型政府建設(shè)體現(xiàn)得更為顯著；從主觀的角度看，社會(huì)組織自身乃至主管部門(mén)也都希望它們能夠貼近政治生活的主題，從而獲得生存和發(fā)展所需的“合法性”。這種發(fā)展路徑必然導(dǎo)致社會(huì)組織被吸納進(jìn)政治體制內(nèi)，從而具有較顯著的政治性。當(dāng)然，社會(huì)組織也因此會(huì)獲得發(fā)展的空間。

社會(huì)組織的這種發(fā)展路徑也印證了政府主導(dǎo)的改革模式的整體性影響。主導(dǎo)不僅僅局限于某個(gè)具體的改革措施，也不限于政治經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，而是突出政府的地位和重要性；因?yàn)檎诟母镏芯佑谥鲗?dǎo)地位，所以它具有高度的吸納能力，經(jīng)濟(jì)社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域的發(fā)展變化都會(huì)主動(dòng)或被動(dòng)地跟隨政府的指揮棒；一旦某個(gè)改革和發(fā)展出現(xiàn)偏離，政府也有能力糾正。正是政府的這種主導(dǎo)性和吸納能力為發(fā)展初期的社會(huì)組織提供了必要的空間，甚至一些社會(huì)組織初期的功能也直接來(lái)自政府的轉(zhuǎn)移。雖然社會(huì)組織與政府的這種關(guān)系也招致諸多批評(píng)，認(rèn)為社會(huì)組織因此而失去了自主性，但實(shí)踐已表明，在這種路徑下，中國(guó)社會(huì)組織的規(guī)模、能力和影響力都在穩(wěn)步提升。這不能不說(shuō)是一種適宜的社會(huì)組織發(fā)展道路，其結(jié)果則是康曉光等人總結(jié)的國(guó)家與社會(huì)關(guān)系上的“行政吸納社會(huì)”模式：政府通過(guò)控制或功能替代等形式，使社會(huì)組織被納入國(guó)家的整體框架中，避免社會(huì)與國(guó)家的對(duì)抗。[18]

當(dāng)然，社會(huì)組織發(fā)展過(guò)程中也會(huì)與政府的主導(dǎo)之間產(chǎn)生一定偏離或“摩擦”。比如，行業(yè)協(xié)會(huì)利用政府轉(zhuǎn)移的鑒定、評(píng)價(jià)、監(jiān)督職能謀取利益，使監(jiān)管和鑒評(píng)失去了公正性；草根組織不愿意或不能夠滿足登記注冊(cè)的條件成為合法組織，而不登記注冊(cè)其活動(dòng)又面臨種種限制。這些局部的偏離或摩擦都不會(huì)改變社會(huì)組織與政府間因政治吸納而獲得發(fā)展空間的整體態(tài)勢(shì)，而且，來(lái)自政府的吸納已形成經(jīng)濟(jì)吸納、行政吸納和政治吸納的全方位態(tài)勢(shì)，這也意味著中國(guó)社會(huì)組織會(huì)在改革的整體框架內(nèi)獲得越來(lái)越多的空間。

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Political Absorption and Spatial Expansion:a Political Analysis of the Development of Social Organizations in China

Guo Daojiu

The remarkable feature of the deve1opment of China's socia1 organizations is that they are always c1osely linked with the central task of socia1 and politica1 life in a specific period.The centra1 task is open to socia1 organizations,and socia1 organizations serve it.This is the govemment's political absorption of socia1 organizations.Socia1 organizations will not become factor outside the system and get development space in this way.Specifically,social organizations get the basic development conditions and environment from the market economy system reform,gain the direct driving force from the transformation of govemment functions,establish their socia1 status by participating in the construction of service-oriented government,identify their collaborative roles by participating in socia1 management and harmonious society building,and expand their function;from deliberative democracy.Govemment's politica1 absorption can expand the space of socia1 organizations,and it's a special and suitable path for the development of social organizations in China.

Social Organizations;Political Absorption;Spatia1 Expansion

（責(zé)任編輯方卿）

C916

A

1009-3176（2017）04-033-（7）

天津市教委社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目“第三部門(mén)參與社會(huì)管理機(jī)制研究”（2012ZD）和天津市社科基金重點(diǎn)項(xiàng)目“地方政府改革中的公眾和社會(huì)參與研究”（TJZZ16-001）。

2017-3-29

郭道久男（1976-）南開(kāi)大學(xué)周恩來(lái)政府管理學(xué)院副教授法學(xué)博士