■文/楊珂

中國迎來環(huán)保制度大變革時代

China is welcoming the era of a revolution in environmental protection system

■文/楊珂

TOP 8 中國出臺多項重磅環(huán)保新政，迎來環(huán)保制度大變革時代

2016年陸續(xù)出臺的環(huán)保新政，標(biāo)志著中國環(huán)境治理基礎(chǔ)制度系統(tǒng)性大改革均已開啟，環(huán)境保護(hù)制度改革在深水區(qū)奮力前行。這成為中國環(huán)保進(jìn)程的重要里程碑，有力推動了中國環(huán)境管理向系統(tǒng)化、科學(xué)化、精細(xì)化邁出更加堅實的步伐，為實現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量改善目標(biāo)提供了全面制度保障。

2016年，中國多項重磅環(huán)保新政出臺：“水氣土”三個環(huán)境管理司成立；《土壤污染防治行動計劃》（簡稱“土十條”）出臺并與“大氣十條”和 “水十條”共同形成污染防治行動頂層設(shè)計藍(lán)圖；省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度實行；覆蓋所有固定污染源的企業(yè)排放許可制建立；中央環(huán)保督察巡視工作開展；環(huán)境保護(hù)稅法獲全國人大常委會通過并將于2018年1月1日起開征。這些環(huán)保新政必將帶來環(huán)境治理能力不斷提升，成為中國環(huán)保進(jìn)程中的重要里程碑。

一、水氣土三司成立，環(huán)境監(jiān)管精細(xì)轉(zhuǎn)型

2016年3月3日，環(huán)境保護(hù)部宣布，根據(jù)中央有關(guān)部門的批復(fù)，決定設(shè)置水、大氣、土壤三個環(huán)境管理司，原有污染防治司、污染物排放總量控制司不再保留。按照職責(zé)設(shè)定，這三個司分別負(fù)責(zé)全國大氣、噪聲、光、化石能源等污染防治的監(jiān)督管理，全國水環(huán)境保護(hù)的監(jiān)督管理和全國土壤、固體廢物、化學(xué)品、重金屬等污染防治的監(jiān)督管理。

“水氣土”三個環(huán)境管理司成立，主要目的是圍繞環(huán)境質(zhì)量改善的總目標(biāo)，以水、大氣、土壤三個有明確質(zhì)量要求的環(huán)境介質(zhì)管理為核心業(yè)務(wù)，理順內(nèi)部職責(zé)和業(yè)務(wù)關(guān)系，提高工作效率，更好履行環(huán)境保護(hù)的各項管理職能。這是適應(yīng)新的形勢，完成環(huán)境質(zhì)量總體改善目標(biāo)的重要改革舉措，是促進(jìn)環(huán)境管理轉(zhuǎn)型的必然要求。它標(biāo)志著中國的環(huán)境管理向系統(tǒng)化、科學(xué)化、精細(xì)化邁出了實質(zhì)性的一步。

二、“土十條”出臺，污染防治行動頂層設(shè)計藍(lán)圖全面展現(xiàn)

繼“大氣十條”、“水十條”之后，國務(wù)院又于2016年5月28日印發(fā)了《土壤污染防治行動計劃》（簡稱“土十條”）?！巴潦畻l”作為當(dāng)前乃至今后一段時期內(nèi)中國土壤污染防治工作的行動綱領(lǐng)，不僅提出防治硬措施，要求重點防治土壤污染，加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)和土壤修復(fù)，還給出了任務(wù)時間表：到2020年全國土壤污染加重趨勢得到初步遏制；到2030年全國土壤環(huán)境穩(wěn)中向好；到本世紀(jì)中葉，土壤環(huán)境質(zhì)量全面改善。

“土十條”的出臺回應(yīng)了社會各界對土壤保護(hù)的殷切期待，體現(xiàn)了黨中央、國務(wù)院對土壤保護(hù)的高度重視和堅決向土壤污染宣戰(zhàn)的堅定決心?！巴潦畻l”與“大氣十條”和“水十條”共同勾勒出中國覆蓋大氣、水、土壤三大領(lǐng)域的污染防治行動指南。

三、省以下環(huán)保監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂管,落實環(huán)境保護(hù)主體責(zé)任

2016年9月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革試點工作的指導(dǎo)意見》，這是黨中央、國務(wù)院在新時期新形勢下作出的一項重大決策，是對地方環(huán)境保護(hù)管理體制的一項根本性改革，是推進(jìn)生態(tài)文明體制改革的新突破。

黨的十八屆三中全會后，中共中央、國務(wù)院相繼出臺《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》《生態(tài)文明體制改革總體方案》等生態(tài)文明體制“1+N”改革方案。這些文件都將著眼點放在落實地方政府環(huán)境保護(hù)主體責(zé)任和強(qiáng)化排污者污染治理主體責(zé)任。垂直管理制度改革是生態(tài)文明體制改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和具體實踐。實行省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度，將切實解決“難以落實對地方政府及其相關(guān)部門的監(jiān)督責(zé)任”“難以解決地方保護(hù)主義對環(huán)境監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法的干預(yù)”“難以適應(yīng)統(tǒng)籌解決跨區(qū)域跨流域環(huán)境問題的新要求”等制度層面的突出問題，打破地方行政干預(yù)，增強(qiáng)執(zhí)法效力。

四、企業(yè)排放許可制建立，固定污染源“一證式”管理

2016年11月21日，國務(wù)院發(fā)布《控制污染物排放許可制實施方案》，為建立覆蓋所有固定污染源的企業(yè)排放許可制作出“頂層設(shè)計”。排污許可成為固定點源環(huán)境管理的核心制度，這是中國改革環(huán)境保護(hù)制度、提升環(huán)境治理能力的重大突破。

針對當(dāng)前污染源的不同環(huán)境管理制度之間銜接不上，對企業(yè)的要求缺乏一貫性等問題，排污許可制度改革的最終目標(biāo)是以排污許可制度為核心，整合各項環(huán)境管理制度，建立統(tǒng)一的環(huán)境管理平臺，實現(xiàn)對排污企業(yè)的全過程管理、“一證式管理”；明晰各方責(zé)任，強(qiáng)化監(jiān)管，落實企業(yè)守法主體責(zé)任……排污許可證成為企事業(yè)單位在生產(chǎn)運(yùn)營期接受環(huán)境監(jiān)管和環(huán)保部門實施監(jiān)管應(yīng)當(dāng)遵守的主要法律文書。它將帶來政府部門之間和不同層級的政府間在污染控制上的權(quán)力和責(zé)任再平衡，也將對政府與排污企業(yè)間監(jiān)督與被監(jiān)督內(nèi)容、方式產(chǎn)生重大變革。

五、中央環(huán)保督察組亮劍，“環(huán)保欽差”入駐全國15省市

按照2015年7月中央深改組第十四次會議審議通過的《環(huán)境保護(hù)督察方案（試行）》要求， 2016年7月起，中央環(huán)保督察組啟動第一批環(huán)境保護(hù)督察工作，對內(nèi)蒙古、黑龍江、江蘇、江西、河南、廣西、云南、寧夏等8地開展環(huán)保督察。截至2016年底，中央環(huán)保督察共受理群眾舉報3.3萬余件，立案處罰8500余件、罰款4.4億多元，立案偵查800余件、拘留720人，約談6307人，問責(zé)6454人。

建立環(huán)保督察機(jī)制是推動地方黨委政府落實保護(hù)生態(tài)環(huán)境的主體責(zé)任的重要改革舉措。這項制度首次提出環(huán)境保護(hù)“黨政同責(zé)”、“一崗雙責(zé)”。督察工作以中央環(huán)境保護(hù)督察組的形式，對省區(qū)市黨委和政府及其有關(guān)部門開展，并下沉至部分地市級黨委政府部門。督察結(jié)束后，重大問題要向中央報告，督察結(jié)果將作為對領(lǐng)導(dǎo)干部考核評價任免的重要依據(jù)。督察機(jī)制使地方黨委將與政府一道接受監(jiān)督，督察內(nèi)容從“督企”向“督政”轉(zhuǎn)變，地方黨委政府保護(hù)生態(tài)環(huán)境的責(zé)任得到全面強(qiáng)化。

六、環(huán)保稅法獲人大通過

走過6年立法之路、歷經(jīng)兩次審議，2016年12月25日，《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)稅法》在十二屆全國人大常委會第二十五次會議上獲表決通過。這標(biāo)志著醞釀近十年的環(huán)境保護(hù)稅落地，這一新稅種將于2018年1月1日起開征，排污“費改稅”成中國環(huán)保里程碑。

環(huán)境保護(hù)稅法的總體思路是由“費”改“稅”，即按照“稅負(fù)平移”原則，實現(xiàn)排污費制度向環(huán)保稅制度的平穩(wěn)轉(zhuǎn)移。該法將“保護(hù)和改善環(huán)境，減少污染物排放，推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)”寫入立法宗旨，明確“直接向環(huán)境排放應(yīng)稅污染物的企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者”為納稅人，確定大氣污染物、水污染物、固體廢物和噪聲為應(yīng)稅污染物。實行環(huán)境保護(hù)費改稅有利于解決排污費制度存在的執(zhí)法剛性不足、地方政府干預(yù)等問題，提高納稅人環(huán)保意識和遵從度，強(qiáng)化企業(yè)治污減排的責(zé)任，促進(jìn)生產(chǎn)者向綠色發(fā)展轉(zhuǎn)型。

2016年，一系列重磅環(huán)保新政出臺，環(huán)境治理基礎(chǔ)制度系統(tǒng)性的大改革均已開啟，中國迎來環(huán)保制度大變革時代。制度紅利的不斷釋放，必將帶來環(huán)境公共產(chǎn)品供給側(cè)改革的不斷深化，加速環(huán)境質(zhì)量全面改善。群眾期盼的天藍(lán)地綠水清必能早日實現(xiàn)。

作者單位：環(huán)境保護(hù)部宣傳教育中心