■ 麥婉華

2017年中國(guó)鹽改：完善專營(yíng)制度 激活市場(chǎng)活力

■ 麥婉華

食鹽專營(yíng)歷史可追溯到2600多年前齊國(guó)時(shí)期，并在之后朝代更迭中強(qiáng)化。新中國(guó)也實(shí)行食鹽專營(yíng)制度，但隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，這種專營(yíng)體制也暴露出問題。2017年1月1日，國(guó)務(wù)院印發(fā)的《鹽業(yè)體制改革方案》正式實(shí)施，國(guó)家對(duì)食鹽專營(yíng)制度進(jìn)一步完善。

食鹽，是人類重要的食材、調(diào)味料，被稱為百味之首，食肴之將。在中國(guó)的地理分布上，東部出海鹽、中部出井鹽、西部出湖鹽，因鹽而興的城鎮(zhèn)貫穿東西南北。江蘇鹽城、四川自貢、山西運(yùn)城分別是海鹽、井鹽、湖鹽的代表。

乍看之下，一顆顆晶瑩的鹽如此渺小，卻對(duì)人們的生活甚至國(guó)家都非常重要。其中，食鹽專營(yíng)制度是中國(guó)自古以來對(duì)食鹽進(jìn)行管理、銷售的重要方式之一。

2016年5月5日，國(guó)務(wù)院印發(fā)了《鹽業(yè)體制改革方案》(以下簡(jiǎn)稱“《方案》”)，對(duì)推進(jìn)鹽業(yè)體制改革做出總體部署，明確了改革的指導(dǎo)思想、基本原則和主要任務(wù)。2017年1月1日，《方案》正式實(shí)施。

其中，《方案》提出了價(jià)格放開、流通銷售松綁等方面。此次鹽改是否意味著食鹽專營(yíng)制度退出了歷史舞臺(tái)?國(guó)家發(fā)改委體改司巡視員王強(qiáng)表示，此次改革是在食鹽專營(yíng)制度基礎(chǔ)上推進(jìn)的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。食鹽生產(chǎn)和銷售的準(zhǔn)入門檻并沒有放開。

那么，食鹽專營(yíng)制度究竟在中國(guó)歷史上經(jīng)歷了什么變遷?對(duì)中國(guó)的鹽業(yè)有什么影響?本次鹽改將給中國(guó)鹽業(yè)帶來怎樣的變化?

食鹽專營(yíng)歷史源遠(yuǎn)流長(zhǎng)

說到食鹽專營(yíng)制度，其歷史可謂源遠(yuǎn)流長(zhǎng)。四川省自貢市鹽業(yè)歷史博物館副館長(zhǎng)程龍剛向《小康》記者介紹，關(guān)于歷史上的食鹽專營(yíng)制度，最早可以追溯到2600多年前，春秋戰(zhàn)國(guó)時(shí)期的齊國(guó)。當(dāng)時(shí)的齊國(guó)宰相管仲，首創(chuàng)鹽政大法——《正鹽筴》，這是中國(guó)首部鹽業(yè)法典。管仲對(duì)鹽實(shí)行“官山?！钡膰?guó)家專賣政策。

“‘官山?！?dāng)中的‘山?！馑际亲匀坏V物，這當(dāng)中最重要的就包括了鐵和鹽。以鹽為例，鹽的生產(chǎn)以老百姓為主，然后官府進(jìn)行收購(gòu)、運(yùn)輸和銷售。官府寓租稅于鹽價(jià)之中，以增加國(guó)家收入。”程龍剛說。

在漢初，中國(guó)推行“與民休息”的政策，開放鹽禁就是其中的一項(xiàng)重要內(nèi)容。但到了漢武帝時(shí)，長(zhǎng)期對(duì)匈奴的衛(wèi)國(guó)戰(zhàn)爭(zhēng)致使國(guó)庫(kù)日漸空虛。始元六年(公元前81年)二月，霍光以昭帝的名義下詔，召集各郡國(guó)專家60余人，召開了著名的“鹽鐵會(huì)議”?！斑@次會(huì)議重要性在于，它繼續(xù)強(qiáng)化了食鹽專營(yíng)制度?！背听垊傉f。

到了唐代中期，特別是安祿山之亂后，唐代朝廷財(cái)政赤字，于是食鹽國(guó)營(yíng)又被提上了日程。但唐中期后的食鹽國(guó)營(yíng)制度，和以前有很大不同，叫做“榷鹽法”。榷鹽法是指食鹽國(guó)家專賣制度，由以前的官運(yùn)、官銷制改為就場(chǎng)專賣制。也就是說，鹽民生產(chǎn)食鹽，政府低價(jià)買來，再高價(jià)賣給商人，由商人運(yùn)輸?shù)秸付ń?jīng)銷店販?zhǔn)?。這樣，政府不但控制了食鹽的貨源，也掌握了食鹽的批發(fā)環(huán)節(jié)。

“明代，朝廷對(duì)食鹽的管理制度則是采用開中法?！背听垊傉f，開中法主要指的是鼓勵(lì)商人運(yùn)輸糧食到邊塞，然后讓他們換取鹽引，并給予販鹽專利的制度。因此，開中法實(shí)質(zhì)上是以力役和實(shí)物向明王朝換取食鹽專賣權(quán)。

而清朝的食鹽專營(yíng)制度是專商引岸制。清政府賦予一些商人食鹽壟斷權(quán)，商人因之獲利，國(guó)家只對(duì)鹽商進(jìn)行管理和征稅，從而使財(cái)政得到保證。程龍剛說：“總結(jié)起來，專商引岸制就是‘產(chǎn)有定廠、運(yùn)有定商、銷有定地’。古代的食鹽專營(yíng)制的模式其實(shí)都有多多少少的不同，但它們的發(fā)展為現(xiàn)代的食鹽專營(yíng)制度打下了基礎(chǔ)?！?/p>

鹽業(yè)改革曾六次“流產(chǎn)”？

那么新中國(guó)成立后，食鹽的專營(yíng)制度又是如何?1996年5月27日，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《食鹽專營(yíng)辦法》，本辦法再次完善和加強(qiáng)食鹽專營(yíng)制度。食鹽的生產(chǎn)、批發(fā)和儲(chǔ)運(yùn)由政府指定，價(jià)格也由各地政府相關(guān)部門制定。

經(jīng)過了多年的實(shí)施，食鹽專營(yíng)制度也開始出現(xiàn)各種問題。國(guó)家發(fā)改委經(jīng)濟(jì)體制綜合改革司巡視員王強(qiáng)表示，我國(guó)鹽業(yè)體制主要特點(diǎn)是食鹽專營(yíng)，這有歷史的原因，包括需要進(jìn)行食鹽加碘。過去食鹽供給能力差，以及保障偏遠(yuǎn)地區(qū)的碘鹽供應(yīng)等考慮，也取得了一定的成績(jī)，但隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，這種壟斷專營(yíng)體制也暴露出弊端。因此，對(duì)鹽業(yè)體制進(jìn)行改革勢(shì)在必行，要逐步實(shí)現(xiàn)鹽業(yè)專營(yíng)化向市場(chǎng)化的平穩(wěn)過渡。

王強(qiáng)說，弊端主要表現(xiàn)在三個(gè)方面。一是壟斷體制，推高鹽價(jià)，食鹽結(jié)束流通環(huán)節(jié)到消費(fèi)者手里的時(shí)候價(jià)格已經(jīng)大幅增加，極大影響了消費(fèi)者福利和消費(fèi)者選擇權(quán)。二是對(duì)行業(yè)發(fā)展有很大影響，壟斷專營(yíng)體制抑制市場(chǎng)活力，整個(gè)行業(yè)的規(guī)模和效率都沒有得到充分的發(fā)揮，甚至導(dǎo)致不同地區(qū)出現(xiàn)吃鹽難問題，也損害了生產(chǎn)者的利益。三是相關(guān)國(guó)企低效經(jīng)營(yíng)，導(dǎo)致腐敗等問題。效率低下，好指標(biāo)技術(shù)創(chuàng)新不足，質(zhì)量差，尋租等壟斷體制的問題都出現(xiàn)在這個(gè)行業(yè)內(nèi)，需要改革。

事實(shí)上，關(guān)于鹽業(yè)的改革早已啟動(dòng)，只是進(jìn)展不大。據(jù)統(tǒng)計(jì)，從2001年起，國(guó)家曾制定過6次鹽業(yè)改革方案，試圖攻破鹽業(yè)專營(yíng)的堡壘，但均以失敗告終。

2001年3月，原國(guó)家經(jīng)貿(mào)委鹽業(yè)管理辦公室提出主張廢除和修改過時(shí)的管理?xiàng)l例和專營(yíng)辦法，實(shí)行政企分開。從2001年下半年開始有關(guān)部門對(duì)鹽業(yè)體制進(jìn)行調(diào)研，但由于受種種因素干擾，加之國(guó)家經(jīng)貿(mào)委撤銷，鹽業(yè)改革就此擱置。

2003年，恰逢SARS(非典)爆發(fā)，搶鹽風(fēng)潮直接影響了鹽業(yè)改革的進(jìn)程。另外，由于國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革，鹽業(yè)管理職能劃歸給國(guó)家發(fā)改委工業(yè)司，改革方案再度擱淺。

2004年，國(guó)家修訂鹽業(yè)管理?xiàng)l例，第三次鹽業(yè)體制改革開始。同年7月29日，《鹽業(yè)管理?xiàng)l例(完善修改稿)》由中國(guó)鹽業(yè)協(xié)會(huì)完成并轉(zhuǎn)交給國(guó)家發(fā)改委。但方案最終未公布。

2006年，受發(fā)改委工業(yè)司、體改司委托，國(guó)家發(fā)改委經(jīng)濟(jì)體制與管理研究所“我國(guó)鹽業(yè)體制改革研究”課題組到多地調(diào)研。但由于2008年3月國(guó)務(wù)院大部制改革后，發(fā)改委工業(yè)管理職能劃歸給工信部，鹽業(yè)體制改革工作遭遇第四次擱淺。

2009年，時(shí)任國(guó)務(wù)院總理溫家寶作出的《政府工作報(bào)告》中提出要加快鹽業(yè)體制改革。同年4月，由國(guó)家發(fā)改委牽頭，聯(lián)合工信部等部委成立了鹽業(yè)體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組，確定在廣泛調(diào)查和深入研究基礎(chǔ)上制定了鹽業(yè)體制改革方案初稿。但最終，第五次鹽改方案仍然擱淺。

第六次提出鹽業(yè)改革是在2011年。當(dāng)時(shí)，國(guó)家發(fā)改委經(jīng)濟(jì)體制與管理研究所鹽改課題組指出，食鹽專營(yíng)體制改革是我國(guó)鹽業(yè)體制改革的中心環(huán)節(jié)。但是，社會(huì)各界翹首以待的鹽改仍然沒有成功。

完善食鹽專營(yíng)，激活市場(chǎng)活力

經(jīng)歷上述6次的鹽業(yè)改革敗局，本次的鹽業(yè)專營(yíng)體制改革可謂備受期待。

首先，改革的一個(gè)重要部分是開放鹽產(chǎn)品價(jià)格。過去，食鹽是由政府定價(jià)，今后，食鹽價(jià)格由企業(yè)根據(jù)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)成本、食鹽品質(zhì)、市場(chǎng)供求狀況等因素自主決定?！斑@是符合市場(chǎng)運(yùn)行規(guī)律的措施?！背听垊傉f。

其次，對(duì)食鹽生產(chǎn)企業(yè)和食鹽批發(fā)企業(yè)來說，更關(guān)鍵的在于允許現(xiàn)有食鹽定點(diǎn)生產(chǎn)企業(yè)進(jìn)入流通銷售領(lǐng)域，食鹽批發(fā)企業(yè)可開展跨區(qū)域經(jīng)營(yíng)。改革之前，食鹽生產(chǎn)企業(yè)生產(chǎn)的食鹽只能賣給食鹽批發(fā)企業(yè)。改革后，生產(chǎn)企業(yè)作為真正的市場(chǎng)主體可以確立自己的品牌和價(jià)格，省級(jí)食鹽批發(fā)企業(yè)可跨省經(jīng)營(yíng)，省級(jí)以下食鹽批發(fā)企業(yè)可在本省范圍內(nèi)開展經(jīng)營(yíng)。

程龍剛說：“過去，食鹽的生產(chǎn)企業(yè)只擁有生產(chǎn)權(quán)，而沒有食鹽的銷售權(quán)。但是，這次的改革打破了這個(gè)慣例，食鹽生產(chǎn)企業(yè)可以銷售食鹽。而且，本次改革給了食鹽生產(chǎn)企業(yè)更廣闊的空間，允許企業(yè)跨區(qū)域銷售，這就徹底地顛覆了過去的專商引岸制度?？偟膩碚f，本次鹽業(yè)改革可總結(jié)為‘完善食鹽專營(yíng)，激活市場(chǎng)活力’。”

但是，這并不代表食鹽生產(chǎn)和銷售的準(zhǔn)入門檻完全放開。《方案》明確，不再核準(zhǔn)新增食鹽定點(diǎn)生產(chǎn)企業(yè)，確保企業(yè)數(shù)量只減不增。同時(shí)，以現(xiàn)有食鹽定點(diǎn)生產(chǎn)企業(yè)和食鹽批發(fā)企業(yè)為基數(shù)，不再核準(zhǔn)新增食鹽批發(fā)企業(yè)。因此，任何未取得食鹽定點(diǎn)生產(chǎn)許可證、食鹽批發(fā)許可證的單位、個(gè)人，從事食鹽生產(chǎn)、批發(fā)業(yè)務(wù)的均屬于無證違法經(jīng)營(yíng)。

為何強(qiáng)調(diào)“只減不增”?王強(qiáng)表示，主要考慮還是“穩(wěn)定”。如果當(dāng)下完全放開市場(chǎng)，大量企業(yè)涌入，監(jiān)管還無法立馬跟上?！笆雏}的民生敏感度高，先讓食鹽生產(chǎn)、批發(fā)企業(yè)內(nèi)部來競(jìng)爭(zhēng)，更有利于平穩(wěn)過渡。”王強(qiáng)說。

截止至1月3日，發(fā)改委、工信部已批復(fù)北京等31省(自治區(qū)、直轄市)鹽業(yè)體制改革實(shí)施方案。發(fā)改委披露的函件顯示，兩部委要求“鹽業(yè)主管機(jī)構(gòu)或食鹽安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)的行政職能與鹽業(yè)公司未分離的，2017年6月30日前要編制完成省級(jí)鹽業(yè)監(jiān)管體制改革方案，2017年12月31日前要實(shí)現(xiàn)分離”。

保持現(xiàn)有經(jīng)營(yíng)秩序穩(wěn)定過渡

《小康》記者從國(guó)家發(fā)展改革委工作人員王鵬處獲悉，為貫徹落實(shí)《國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)鹽業(yè)體制改革方案的通知》精神，進(jìn)一步加強(qiáng)食鹽管理，工業(yè)和信息化部辦公廳、國(guó)家發(fā)展改革委辦公廳于2016年12月19日發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)改革過渡期間食鹽專營(yíng)管理有關(guān)工作的通知》(以下簡(jiǎn)稱《通知》)。

在2017年1月1日至2018年12月31日的改革過渡期內(nèi)，《通知》從新型食鹽供給側(cè)改革專營(yíng)分銷渠道的新模式、嚴(yán)格規(guī)范食鹽專營(yíng)產(chǎn)銷許可證書、明晰跨區(qū)域批發(fā)的食鹽儲(chǔ)備責(zé)任、支持產(chǎn)銷企業(yè)網(wǎng)上銷售食鹽作出四條明確的政策規(guī)定，并對(duì)食鹽定點(diǎn)生產(chǎn)企業(yè)進(jìn)入市場(chǎng)銷售給予了提前備貨的運(yùn)輸許可支持。

從關(guān)于食鹽企業(yè)銷售管理的措施中可見，凡是鹽業(yè)公司在2016年5月5日以前委托的渠道及以后續(xù)簽協(xié)議的屬于現(xiàn)有渠道。

鹽業(yè)專家認(rèn)為，這充分體現(xiàn)了老人老政策、新人新規(guī)矩的過渡期間用傳統(tǒng)辦法解決歷史遺留問題的務(wù)實(shí)措施，包括原有“受委托代銷食鹽的個(gè)體工商戶、代購(gòu)代銷店”和推進(jìn)食鹽流通現(xiàn)代化“目標(biāo)食鹽供應(yīng)鏈”發(fā)展的轉(zhuǎn)配點(diǎn)、轉(zhuǎn)代批點(diǎn)，保持現(xiàn)有食鹽經(jīng)營(yíng)秩序穩(wěn)定過渡的特殊措施。

另外，對(duì)于支持產(chǎn)銷企業(yè)網(wǎng)上銷售食鹽方面，“食鹽電子商務(wù)”“食鹽銷售”除B2B 直批外，一般意義上還要限制網(wǎng)上食鹽銷售的B2C零售。

《通知》明確表示，食鹽批發(fā)企業(yè)可以開展食鹽電子商務(wù)，并參照《網(wǎng)絡(luò)食品安全違法行為查處辦法》要求，將營(yíng)業(yè)執(zhí)照及其他資質(zhì)證書正本掃描件置于電子商務(wù)網(wǎng)站首頁(yè)的醒目位置并標(biāo)明銷售區(qū)域范圍。但是，無食鹽批發(fā)許可資質(zhì)的企業(yè)和個(gè)人不得開展食鹽電子商務(wù)。

改革后食鹽品質(zhì)將大幅提高

那么，鹽業(yè)改革之后，對(duì)食鹽相關(guān)企業(yè)以及普通消費(fèi)者都將有哪些影響?王強(qiáng)認(rèn)為，鹽業(yè)專營(yíng)企業(yè)首當(dāng)其沖的會(huì)受到影響，對(duì)政策保護(hù)依賴過重的企業(yè)無疑將是重磅一擊。行業(yè)會(huì)經(jīng)歷一輪洗牌，一些產(chǎn)銷一體、跨區(qū)域經(jīng)營(yíng)、具有資源品牌技術(shù)優(yōu)勢(shì)的大企業(yè)會(huì)脫穎而出。

“本次鹽業(yè)體制改革放開了食鹽價(jià)格、允許鹽業(yè)生產(chǎn)企業(yè)進(jìn)入流通銷售領(lǐng)域等措施，實(shí)際上是為原本的鹽業(yè)市場(chǎng)引入了競(jìng)爭(zhēng)的機(jī)制，特別是對(duì)鹽業(yè)生產(chǎn)企業(yè)來講是一個(gè)利好消息。在這種情況下，鹽業(yè)生產(chǎn)企業(yè)在進(jìn)一步發(fā)展鹽業(yè)科技和降低食鹽成本方面將更加積極。并且，鹽業(yè)生產(chǎn)企業(yè)會(huì)將全力樹立自己的品牌?！背听垊傉f。

據(jù)了解，改革也將加速鹽企的兼并重組，最近中國(guó)鹽業(yè)總公司與天津市長(zhǎng)蘆鹽業(yè)總公司、河北省鹽業(yè)專營(yíng)集團(tuán)公司就共同組建了跨區(qū)域、產(chǎn)銷合一的鹽業(yè)企業(yè)。但這當(dāng)中也有某些省份的鹽企欲與其他省份鹽企進(jìn)行整合時(shí)受到阻撓的。2016年7月13日，云南能投與貴鹽集團(tuán)、廣西壯族自治區(qū)鹽業(yè)公司初步達(dá)成資產(chǎn)重組意向。但由于貴州省政府不同意貴州鹽業(yè)(集團(tuán))有限責(zé)任公司與云南能投的資產(chǎn)重組方案而擱淺。

程龍剛認(rèn)為，眾多鹽業(yè)企業(yè)意識(shí)到未來發(fā)展必須擁有先進(jìn)的生產(chǎn)技術(shù)和良好的企業(yè)品牌。因此，企業(yè)與企業(yè)之間才抱團(tuán)取暖，實(shí)行規(guī)?；?、集約化的發(fā)展。這樣的做法對(duì)制鹽業(yè)來講是一個(gè)良好的發(fā)展趨向。以后，這些大的鹽業(yè)集團(tuán)更能在市場(chǎng)洪流中經(jīng)受住考驗(yàn)。

而對(duì)于普通消費(fèi)者來講，關(guān)注的問題則是：鹽價(jià)會(huì)不會(huì)漲?中國(guó)鹽業(yè)協(xié)會(huì)科技信息委員會(huì)主任高級(jí)經(jīng)濟(jì)師胡紅江向《小康》記者表示，放開食鹽價(jià)格后鹽價(jià)預(yù)計(jì)將保持基本穩(wěn)定。

截止2015年，我國(guó)鹽生產(chǎn)能力超過1.1億噸，實(shí)際產(chǎn)量達(dá)到8876萬噸。其中，食鹽定點(diǎn)生產(chǎn)企業(yè)年產(chǎn)能約4800萬噸，食鹽年需求僅約1000萬噸，供過于求的市場(chǎng)格局是食鹽價(jià)格維持較低水平的客觀保證。

胡紅江認(rèn)為，我國(guó)鹽資源儲(chǔ)量豐富，完全能夠保障持續(xù)生產(chǎn)的需要。以目前鹽的產(chǎn)能、產(chǎn)量和資源分布狀況，要保證占比僅為10%的食鹽供應(yīng)和價(jià)格穩(wěn)定，完全沒有問題。而且，經(jīng)過市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，食鹽生產(chǎn)和流通費(fèi)用大幅度降低，能夠保證食鹽價(jià)格穩(wěn)定。

邊遠(yuǎn)貧困和邊疆民族地區(qū)的運(yùn)輸成本較高，那么當(dāng)?shù)厝罕娝?gòu)買的食鹽會(huì)不會(huì)因此缺少或價(jià)格更高？胡紅江表示，省級(jí)衛(wèi)生計(jì)生部門負(fù)責(zé)劃定邊遠(yuǎn)貧困碘缺乏地區(qū)，在供應(yīng)碘鹽上繼續(xù)給予幫扶;各地可根據(jù)實(shí)際情況，靈活選擇政府補(bǔ)貼運(yùn)銷費(fèi)用或直接補(bǔ)貼貧困人口等方式，保證邊遠(yuǎn)貧困地區(qū)和經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的邊疆民族地區(qū)人口能夠吃得上、吃得起合格碘鹽，并建立與社會(huì)救助標(biāo)準(zhǔn)、物價(jià)掛鉤的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，及時(shí)調(diào)整保障標(biāo)準(zhǔn)。

“當(dāng)然，我們也必須看到，鹽業(yè)體制改革后，在普通食鹽保持低價(jià)的同時(shí)，面向細(xì)分市場(chǎng)的高端食鹽、特色品種鹽會(huì)出現(xiàn)不同階梯的較高售價(jià)。鹽價(jià)的分化有利于滿足不同層次消費(fèi)需求，有利于企業(yè)提升科技創(chuàng)新能力，有利于打造世界一流品牌，有利于培育具有核心競(jìng)爭(zhēng)力的鹽業(yè)企業(yè)。”胡紅江補(bǔ)充道。

（來源：《小康》2017年第5期）