吳立恒,李湘峰

(水電水利規(guī)劃設(shè)計(jì)總院,北京100120)

探討逐年貨幣補(bǔ)償安置方式利弊及實(shí)踐操作

吳立恒,李湘峰

(水電水利規(guī)劃設(shè)計(jì)總院,北京100120)

逐年貨幣補(bǔ)償安置方式突破了水電移民的傳統(tǒng)安置模式,是水電移民工作“以土安置 ”方式的有益補(bǔ)充,是破解水電工程“移民難,難移民”困局的有益嘗試。分析了逐年貨幣補(bǔ)償安置方式的利弊及適應(yīng)性,并以西南SHK水電站為例,研究了該電站實(shí)施逐年貨幣補(bǔ)償安置的實(shí)踐操作,并進(jìn)行了總結(jié)。在實(shí)踐中,該方式還存在許多不完善的地方,但其是解決水電移民地區(qū)“少土”或者“無(wú)土”安置的又一途徑,在開(kāi)發(fā)我國(guó)西南水電資源的工作中具有一定價(jià)值的借鑒意義。

移民安置方式；逐年貨幣補(bǔ)償；利弊；實(shí)踐

目前,我國(guó)水電工程開(kāi)發(fā)已逐步向著高山峽谷等邊遠(yuǎn)山區(qū)、貧困地區(qū)推進(jìn)。由于這些待開(kāi)發(fā)地區(qū)土地資源較為緊缺,人地矛盾突出,采用傳統(tǒng)的大農(nóng)業(yè)安置方式將面臨土地環(huán)境容量有限、土地開(kāi)發(fā)工程量偏大及開(kāi)發(fā)費(fèi)用經(jīng)濟(jì)性差等局面。為解決移民安置問(wèn)題并促進(jìn)水電建設(shè)健康發(fā)展,有必要開(kāi)闊土地資源相對(duì)匱乏區(qū)域的移民安置思路,通過(guò)采用“少土”或“無(wú)土”等非農(nóng)安置措施來(lái)達(dá)到妥善安置水電工程移民的目的。逐年貨幣補(bǔ)償移民安置方式作為當(dāng)前水電移民工作的有益嘗試,已在我國(guó)部分水電工程進(jìn)行了探索試點(diǎn),取得了良好效果,但也存在對(duì)逐年貨幣補(bǔ)償安置方式利弊分析不足、風(fēng)險(xiǎn)保障措施不完善和實(shí)踐操作方式較為隨意等一系列問(wèn)題。

1 逐年補(bǔ)償方式利弊及適應(yīng)性分析

逐年補(bǔ)償就是將征地補(bǔ)償費(fèi)用由一次性支付調(diào)整為在一定期限內(nèi)通過(guò)實(shí)物或貨幣進(jìn)行逐年支付。在我國(guó)其資金計(jì)算方法及補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)研究的理論依據(jù)主要是資金的時(shí)間價(jià)值理論和馬克思的地租地價(jià)理論。根據(jù)逐年貨幣補(bǔ)償發(fā)放體現(xiàn)形式劃分,逐年補(bǔ)償安置方式可分為逐年實(shí)物補(bǔ)償和逐年現(xiàn)金補(bǔ)償。目前,我國(guó)在廣西長(zhǎng)洲、湖南托口等水電站采取的是前者,在金沙江中游等項(xiàng)目采取的是后者。

由于逐年補(bǔ)償安置方式將征地補(bǔ)償費(fèi)用由一次性支付調(diào)整為在一定期限內(nèi)逐年支付,且可以避免土地環(huán)境容量對(duì)移民安置的制約。因此,對(duì)電站建設(shè)單位而言,可減少電站前期投資壓力及融資成本,減少移民搬遷規(guī)模,并縮減移民安置規(guī)劃設(shè)計(jì)及實(shí)施時(shí)間,從而可以盡早發(fā)揮電站效益；對(duì)移民而言,可以從“依靠種地”的模式上解放出來(lái),不需從事田間勞作即可獲得一份長(zhǎng)期固定的補(bǔ)償收入,共享電站建設(shè)效益,還可以利用閑置的勞動(dòng)力進(jìn)一步拓寬收入來(lái)源；對(duì)地方政府而言,可以不再為移民配備生產(chǎn)土地,不需要考慮土地開(kāi)發(fā)或者土地調(diào)劑以及因此而配套的水利設(shè)施建設(shè)措施等,從而減少了地方政府建設(shè)管理難度,避免了工程建設(shè)腐敗的滋生。如西南shk水電工程,位于典型的人多地少的少數(shù)民族地區(qū),建設(shè)征地涉及的3個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人均耕地不足,移民安置環(huán)境容量嚴(yán)重匱乏,同時(shí)電站存在淹沒(méi)耕地?cái)?shù)量多而直接淹沒(méi)影響人口數(shù)量極少的特點(diǎn)。若進(jìn)行有土安置,按照移民搬遷后生產(chǎn)生活水平不降低的原則,必須新開(kāi)墾或調(diào)劑同淹沒(méi)數(shù)量一致的耕地300 hm2以上,且需擴(kuò)遷1 000 余人；而采取逐年補(bǔ)償安置則僅需對(duì)淹沒(méi)的300 hm2耕地進(jìn)行逐年補(bǔ)償,并減少了移民搬遷規(guī)模900多人,實(shí)施效果良好。但對(duì)電站建設(shè)單位而言,其缺點(diǎn)是移民身份會(huì)隨著電站運(yùn)行一直保持下去,從而加大電站長(zhǎng)期補(bǔ)償?shù)男睦韷毫?。由于要在電站運(yùn)行期發(fā)放逐年補(bǔ)償費(fèi)用而增加電站運(yùn)行成本,且該費(fèi)用會(huì)隨著土地補(bǔ)償政策和物價(jià)水平總體呈上升趨勢(shì),運(yùn)行期結(jié)束或電站報(bào)廢停產(chǎn),則還需要一筆資金解決移民生產(chǎn)恢復(fù)問(wèn)題；對(duì)移民而言,逐年補(bǔ)償金額與移民心理期望會(huì)有一定的差距,且會(huì)伴生勞動(dòng)力閑置后的自身發(fā)展及心理調(diào)整問(wèn)題；對(duì)地方政府而言,需要面對(duì)移民勞動(dòng)力閑置與就業(yè)、移民后續(xù)發(fā)展、社會(huì)維穩(wěn)等系列問(wèn)題。

從各地探索試點(diǎn)來(lái)看,盡管逐年補(bǔ)償安置方式存在一些問(wèn)題；但在正確的政策引導(dǎo)及規(guī)范操作下,仍是一種行之有效的安置方式,受到了移民、地方政府和項(xiàng)目法人的歡迎。根據(jù)該安置方式自身特點(diǎn)及利弊分析,對(duì)于大量占用土地而庫(kù)周、移民安置區(qū)土地資源容量有限,具備后續(xù)發(fā)展或就業(yè)機(jī)會(huì),且項(xiàng)目資金有保障的水電工程項(xiàng)目可以嘗試推行逐年補(bǔ)償安置方式。

2 實(shí)踐操作探討

從各地探索試點(diǎn)來(lái)看,由于缺乏統(tǒng)一的規(guī)定,各地在實(shí)踐操作時(shí)做法不統(tǒng)一,在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償對(duì)象、補(bǔ)償期限、調(diào)整及保障機(jī)制等方面各不相同,有的差異還較大,移民間的攀比現(xiàn)象較嚴(yán)重,社會(huì)維穩(wěn)壓力大。因此,有必要對(duì)逐年補(bǔ)償實(shí)踐操作進(jìn)行研究探討。

首先,實(shí)踐操作的前提是要有充分的調(diào)研和堅(jiān)強(qiáng)的政策保障。仍以西南地區(qū)的shk水電工程為例,為做好水電站移民安置逐年貨幣補(bǔ)償實(shí)施工作,在省移民主管部門(mén)的組織下,縣級(jí)地方政府及移民部門(mén)首先對(duì)庫(kù)區(qū)進(jìn)行了調(diào)查摸底,征求了庫(kù)區(qū)部分群眾的意見(jiàn),并將調(diào)查的情況向省、市移民部門(mén)進(jìn)行了匯報(bào)。同時(shí),省級(jí)移民主管部門(mén)組織地方政府以及電站建設(shè)單位,對(duì)國(guó)內(nèi)其他水利水電工程實(shí)行移民逐年補(bǔ)償試點(diǎn)的庫(kù)區(qū)移民情況進(jìn)行了考察調(diào)研?？疾旌笙蚴≌峤涣苏{(diào)研報(bào)告,省人民政府高度重視,多次召開(kāi)省長(zhǎng)辦公會(huì)議,召集發(fā)改、財(cái)政、國(guó)土、林業(yè)等相關(guān)部門(mén)進(jìn)行研究,并責(zé)成省級(jí)移民主管部門(mén)提出具體實(shí)施辦法。省級(jí)移民主管部門(mén)在征求地方政府和電站建設(shè)單位意見(jiàn),并組織有關(guān)專家充分論證并多次修改完善后的基礎(chǔ)上,制訂了《shk水電工程征占耕地逐年補(bǔ)償方案》,報(bào)請(qǐng)省委并經(jīng)省委常委審核同意后執(zhí)行。由于嚴(yán)格履行了移民意愿、實(shí)地調(diào)研和操作辦法制定等程序工作,加上省政府及相關(guān)部門(mén)的大力政策支持,shk水電工程征占耕地逐年補(bǔ)償方案得到了較好的實(shí)施。

其次,實(shí)踐操作中應(yīng)明確逐年補(bǔ)償具體實(shí)施兌現(xiàn)辦法。逐年補(bǔ)償兌現(xiàn)辦法應(yīng)明確補(bǔ)償對(duì)象、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、調(diào)整機(jī)制、實(shí)施時(shí)限、費(fèi)用來(lái)源、兌付程序及方式等內(nèi)容。補(bǔ)償對(duì)象應(yīng)根據(jù)《中華人民共和國(guó)土地承包法》《中華人民共和國(guó)村民組織法》和近年來(lái)土地確權(quán)的成果,并根據(jù)《國(guó)家發(fā)展改革委關(guān)于做好水電工程先移民后建設(shè)有關(guān)工作的通知》(發(fā)改能源〔2012〕293號(hào)文)有關(guān)“因地制宜穩(wěn)步探索以被征收承包到戶耕地凈產(chǎn)值為基礎(chǔ)逐年貨幣補(bǔ)償?shù)壬偻?、無(wú)土安置措施”的規(guī)定確定。通過(guò)各地實(shí)踐試點(diǎn)看,建議納入逐年補(bǔ)償?shù)耐恋胤秶鸀椤氨徽魇粘邪綉舻母亍?而補(bǔ)償費(fèi)支付對(duì)象應(yīng)根據(jù)各省關(guān)于土地補(bǔ)償費(fèi)在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部分配的相關(guān)規(guī)定以及承包土地有關(guān)種植收益的權(quán)屬規(guī)定確定。在我國(guó)本輪承包期內(nèi),建議補(bǔ)償費(fèi)支付對(duì)象按照農(nóng)戶被征占耕地的種類、面積確定；而不宜按照以人為單位進(jìn)行平均分配。隨著我國(guó)電價(jià)體制改革和承包制度的改善,或者對(duì)于除耕園地以外其他農(nóng)業(yè)收入為主的地區(qū),可由各省區(qū)考慮當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況,據(jù)實(shí)研究將其他土地納入逐年補(bǔ)償范圍的可行性；對(duì)于補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),鑒于目前我國(guó)各省區(qū)(除西藏自治區(qū)外)已按照《國(guó)土資源部關(guān)于開(kāi)展制訂征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)和征地區(qū)片綜合地價(jià)工作的通知》(國(guó)土資發(fā)〔2005〕144號(hào))的規(guī)定制定了被征收土地年單位面積產(chǎn)值的政府定價(jià),且考慮到我國(guó)征地屬于政府行為的特征以及補(bǔ)償損失對(duì)等置換等原則,逐年補(bǔ)償基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)以各省區(qū)公布的征收土地年單位面積產(chǎn)值為基本依據(jù),并考慮土地產(chǎn)出成本、生產(chǎn)習(xí)慣改變、實(shí)際購(gòu)買(mǎi)力變化等因素合理確定；關(guān)于補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整機(jī)制,應(yīng)根據(jù)省級(jí)統(tǒng)計(jì)部門(mén)公布的物價(jià)指數(shù)變化情況或者省級(jí)政府公布的征收土地年產(chǎn)值變化情況進(jìn)行了據(jù)實(shí)調(diào)整；關(guān)于實(shí)施時(shí)限,開(kāi)始時(shí)間應(yīng)以土地被征收之日起算、結(jié)束時(shí)間應(yīng)以電站報(bào)廢時(shí)為止；關(guān)于費(fèi)用來(lái)源,應(yīng)根據(jù)費(fèi)用支付時(shí)間以及工程概算管理的相關(guān)規(guī)定,并考慮盡量減少項(xiàng)目前期融資壓力的原則進(jìn)行合理劃分(即對(duì)于電站建設(shè)尚未發(fā)電期,逐年補(bǔ)償支付資金在工程概算中計(jì)列,對(duì)于發(fā)電盈利期逐年貨幣補(bǔ)償資金從發(fā)電成本中列支)。關(guān)于兌付程序及方式,地方政府和電站業(yè)主應(yīng)根據(jù)制訂的逐年補(bǔ)償實(shí)施方案簽訂補(bǔ)償合同,地方政府根據(jù)合同要求及時(shí)編報(bào)資金使用計(jì)劃,電站業(yè)主按照合同要求及時(shí)根據(jù)資金使用計(jì)劃將費(fèi)用撥付給地方政府；地方政府負(fù)責(zé)將逐年補(bǔ)償費(fèi)用匯入移民個(gè)人賬戶。

最后,實(shí)踐操作中應(yīng)建立完善的補(bǔ)償風(fēng)險(xiǎn)保障措施及移民后續(xù)發(fā)展規(guī)劃。為避免電站因市場(chǎng)、氣候等原因?qū)е滦б嫦陆刀y以支付補(bǔ)償費(fèi)的情況,建議從電站收益中預(yù)提2～3年的補(bǔ)償費(fèi)作為補(bǔ)償風(fēng)險(xiǎn)金,解決被征地農(nóng)民的生活保障問(wèn)題。關(guān)于采取逐年補(bǔ)償后出現(xiàn)的勞動(dòng)力剩余問(wèn)題,為保持社會(huì)的穩(wěn)定,地方政府有必要也有責(zé)任結(jié)合庫(kù)周剩余優(yōu)勢(shì)資源開(kāi)展剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)或庫(kù)區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展工作。以西南某工程為例,省政府及業(yè)主共同委托設(shè)計(jì)單位對(duì)庫(kù)區(qū)后備資源進(jìn)行了調(diào)查,調(diào)查發(fā)現(xiàn)庫(kù)周具有豐富的旅游業(yè)、林果業(yè)、漁業(yè)、畜牧業(yè)等資源,經(jīng)規(guī)劃,利用逐年補(bǔ)償后的剩余集體資金及庫(kù)區(qū)發(fā)展基金付諸實(shí)施后,不僅增加移民人均年純收入5 000元,而且也解決了移民的就業(yè)穩(wěn)定問(wèn)題,地方政府和移民均反映很好。

3 經(jīng)驗(yàn)總結(jié)及工作建議

3.1 實(shí)施逐年補(bǔ)償安置的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)

一是各級(jí)政府和移民部門(mén)高度重視移民工作,加強(qiáng)移民的政治思想和宣傳動(dòng)員工作,向移民解釋水電開(kāi)發(fā)的意義和移民安置后的前景,隨時(shí)糾正移民群眾中存在的思想問(wèn)題,穩(wěn)步推進(jìn)移民工作,破解了水電開(kāi)發(fā)工作中存在的“移民難,難移民”的困局,引導(dǎo)移民工作向著有利于水電開(kāi)發(fā)的方向前進(jìn)。

二是嚴(yán)格操作規(guī)程,公開(kāi)辦事程序,不得違背移民期望,徇私舞弊,弄虛作假,充分尊重移民意愿,盡量滿足移民的合理訴求,達(dá)到移民安居樂(lè)業(yè)的目的。

三是要制定符合法規(guī)政策規(guī)定且符合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況的逐年貨幣補(bǔ)償實(shí)施兌現(xiàn)辦法,并嚴(yán)格執(zhí)行辦法明確的補(bǔ)償對(duì)象、兌現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)及標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整機(jī)制。

3.2 工作建議

一,建議國(guó)家和省級(jí)層面完善逐年補(bǔ)償政策及實(shí)施辦法。完善逐年補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施兌現(xiàn)、動(dòng)態(tài)調(diào)整、逐年補(bǔ)償移民后續(xù)發(fā)展等工作機(jī)制,為逐年補(bǔ)償提供法律和政策保障。

二,進(jìn)一步研究?jī)?yōu)化逐年補(bǔ)償資金總額及來(lái)源構(gòu)成。不僅要保證按規(guī)定足額支付土地補(bǔ)償費(fèi)用；也要控制電站業(yè)主電站建設(shè)就運(yùn)營(yíng)期總成本,合理劃分逐年補(bǔ)償期限截止交接時(shí)間及各方職責(zé)及責(zé)任范圍,以及資金歸屬范圍及稅費(fèi)優(yōu)惠政策。

三,進(jìn)一步探討逐年補(bǔ)償資金管理及利益分配模式。未來(lái)可結(jié)合電站債券、土地入股、資產(chǎn)收益等政策,進(jìn)一步優(yōu)化逐年補(bǔ)償資金管理及分紅模式,對(duì)于管理經(jīng)驗(yàn)豐富、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)、風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)力較強(qiáng)的地區(qū),可積極探索地方政府成立逐年補(bǔ)償資金管理運(yùn)行公司,參與電站建設(shè)運(yùn)營(yíng),分享電站收益、共擔(dān)電站風(fēng)險(xiǎn)的新管理運(yùn)營(yíng)模式。

綜上所述，逐年補(bǔ)償是針對(duì)水電工程移民安置區(qū)耕地資源匱乏,農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安置環(huán)境容量不足而采取的一項(xiàng)新的生產(chǎn)安置方式。逐年補(bǔ)償安置方式有利有弊,但總體而言,該方式是對(duì)傳統(tǒng)移民安置方式的一種創(chuàng)新,是妥善解決我國(guó)部分水電工程開(kāi)發(fā)地區(qū)移民安置和民生問(wèn)題的有效途徑。

[1]2016-3-17 中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要[S]．

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[5]中國(guó)水電工程顧問(wèn)集團(tuán). 2012年水電移民政策技術(shù)管理論壇論文集[M]. 北京： 中國(guó)水利水電出版社, 2012．

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(責(zé)任編輯陳 萍)

DiscussiononAnnualMonetaryCompensationResettlementModeandItsPracticalOperation

WU Liheng, LI Xiangfeng
(China Renewable Energy Engineering Institute, Beijing 100120, China)

Annual monetary compensation resettlement mode breaks through the traditional mode of hydropower resettlement. It is not only a good complement to land resettlement way, but also a useful trial to solve the dilemma of "Difficult Immigrant and Hard to Resettling" for hydropower project. The advantages and disadvantages of annual monetary compensation resettlement mode is analyzed, and taking the SHK hydropower station in Southwest China as an example, the practical operation of this resettlement mode is studied. Although there are many drawbacks in the implementation of this resettlement mode, but it is an effective measure to solve resettlement problem in less land or no land areas. It has a certain value for reference in the development of hydropower resources in Southwest China．

resettlement mode; annual monetary compensation; advantages and disadvantages; practice

2016- 09- 29

吳立恒(1987—),男,河南新鄉(xiāng)人，工程師,碩士,主要從事水利水電工程移民政策方面的研究．

TV697.4

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：0559- 9342(2017)06- 0013- 03