劉志偉

(遼寧省江河流域管理局， 遼寧 沈陽(yáng) 110003)

遼寧省河道采砂管理體制和制度建設(shè)

劉志偉

(遼寧省江河流域管理局， 遼寧 沈陽(yáng) 110003)

河道采砂管理是河道管理的重點(diǎn)和難點(diǎn)，本文詳細(xì)介紹了2011年以來(lái)，遼寧省在理順河道采砂管理體制和建立健全河道采砂制度等方面開(kāi)展的探索實(shí)踐，并針對(duì)目前在規(guī)范河道采砂管理方面存在的主要問(wèn)題進(jìn)行了闡述分析，提出了解決問(wèn)題的建議和工作展望。

遼寧?。?河道采砂； 管理體制； 制度建設(shè)

遼寧省河流眾多，全省流域面積達(dá)50km2以上的河流共有845條，河流長(zhǎng)度28560余km，渾河、太子河、清河、大洋河、愛(ài)河、鴨綠江等大型河流，以及遼東、遼南、遼西部分中小河流砂石資源非常豐富。由于遼寧省大部分河流屬于季節(jié)性河流，河道采砂以旱采為主，存在采砂工藝簡(jiǎn)單、流動(dòng)性強(qiáng)、破壞力大等特點(diǎn)，加上存在著采砂立法滯后、思想觀(guān)念不適應(yīng)、監(jiān)管能力和執(zhí)法手段軟弱等共性問(wèn)題，河道采砂管理的任務(wù)越來(lái)越重，各級(jí)管理部門(mén)的壓力越來(lái)越大。多年來(lái)，為突出抓好河道砂石資源的可持續(xù)利用和河道生態(tài)文明建設(shè)，遼寧省在理順河道采砂管理體制和強(qiáng)化采砂管理制度建設(shè)方面不斷探索，出臺(tái)了一系列河道采砂管理政策文件，有效推動(dòng)全省河道采砂管理工作朝規(guī)范化和制度化方向開(kāi)展。

1 理順河道采砂管理體制

由于目前尚無(wú)比較系統(tǒng)的河道采砂管理法律法規(guī)體系，僅《中華人民共和國(guó)水法》對(duì)河道采砂管理作出了原則性規(guī)定，且與《中華人民共和國(guó)礦產(chǎn)資源法》對(duì)采砂管理權(quán)的規(guī)定存在交叉，導(dǎo)致多年以來(lái)水利、國(guó)土資源和交通等部門(mén)均參與河道采砂管理，在全省不同區(qū)域存在不同的管理體制，出現(xiàn)了河道采砂多家發(fā)證、多家收費(fèi)、多頭管理狀況，導(dǎo)致采砂管理主體不明確、權(quán)責(zé)不清晰、推諉扯皮等問(wèn)題發(fā)生；在水利行業(yè)內(nèi)部，也存在著省、市、縣各自承擔(dān)的職責(zé)不明確、權(quán)限不清問(wèn)題。為有效解決上述問(wèn)題，2011年，省編委在充分調(diào)研的基礎(chǔ)上，下發(fā)了《關(guān)于調(diào)整河道采砂管理職責(zé)問(wèn)題的通知》，明確將全省(不含遼河凌河保護(hù)區(qū)，下同)河道采砂管理工作統(tǒng)交水利部門(mén)負(fù)責(zé)，實(shí)行水利部門(mén)發(fā)放河道采砂許可證、征收采砂權(quán)出讓價(jià)款，并由水利部門(mén)負(fù)責(zé)管理，有效解決了河道采砂權(quán)責(zé)不清、多頭管理等問(wèn)題。同年,省編委批復(fù)設(shè)立了省江河流域管理局和省公安廳江河流域公安局,明確了河道砂石資源監(jiān)管保護(hù)和打擊水事違法犯罪活動(dòng)的職責(zé)；此后，全省各地也參照省模式相繼成立了市縣江河流域管理機(jī)構(gòu)和公安隊(duì)伍，水利和公安聯(lián)合巡查、聯(lián)合執(zhí)法等機(jī)制逐漸在全省范圍內(nèi)得到建立和推廣。

2 建立健全河道采砂管理制度

2.1 謀建章立制，健全采砂管理政策

2011年以來(lái)，尤其是黨的十八大以來(lái)，省水利廳加大了河道采砂管理制度建設(shè)力度，先后出臺(tái)了《遼寧省河道采砂管理實(shí)施細(xì)則》《遼寧省河道采砂權(quán)拍賣(mài)掛牌出讓辦法》《遼寧省河道采砂權(quán)出讓價(jià)款征收使用管理辦法》和《關(guān)于調(diào)整河道采砂權(quán)出讓價(jià)款分成體制等征管事項(xiàng)的通知》，開(kāi)始在全省范圍內(nèi)推行河道采砂規(guī)劃計(jì)劃和拍賣(mài)掛牌出讓等制度。2014年，針對(duì)采砂政策實(shí)際執(zhí)行中遇到的新問(wèn)題和國(guó)家對(duì)簡(jiǎn)政放權(quán)的有關(guān)要求，又對(duì)相關(guān)政策進(jìn)行了修訂完善，下放了部分采砂規(guī)劃計(jì)劃的審批權(quán)限，明確了重點(diǎn)工程用砂和“河道清淤”等程序，2015年又聯(lián)合省財(cái)政廳出臺(tái)了《遼寧省河道采砂恢復(fù)保證金管理辦法(暫行)》，使全省采砂管理制度體系得以基本健全。為增強(qiáng)河道采砂管理的法律保障，積極配合開(kāi)展《遼寧省河道管理?xiàng)l例》的修訂，在《遼寧省河道管理?xiàng)l例》中專(zhuān)設(shè)了“河道采砂”章節(jié)，明確了河道管理的許可權(quán)限和管理權(quán)限，理順了河道管理責(zé)、權(quán)、利之間的關(guān)系，細(xì)化了管理要求，加大了處罰打擊力度，成為保障遼寧省河道采砂管理開(kāi)展的“基本法”。

2.2 抓貫徹落實(shí)，強(qiáng)化制度剛性運(yùn)行

河道采砂管理各項(xiàng)制度的有效落實(shí)執(zhí)行是規(guī)范采砂管理的關(guān)鍵。省水利廳在指導(dǎo)地方開(kāi)展采砂許可工作中，嚴(yán)格監(jiān)督各地貫徹落實(shí)河道采砂規(guī)劃、計(jì)劃和采砂權(quán)公開(kāi)出讓制度，堅(jiān)持未列入年度采砂計(jì)劃的河流(河段)禁止一切經(jīng)營(yíng)性采砂行為，在保證河道防洪安全、生態(tài)安全和供水安全的前提下合理開(kāi)發(fā)河道砂石資源；在全省推行采砂公示牌和有獎(jiǎng)舉報(bào)制度，鼓勵(lì)社會(huì)群眾進(jìn)行采砂監(jiān)督；積極探索推行采砂前、中、后動(dòng)態(tài)監(jiān)管和采砂視頻監(jiān)控試點(diǎn)建設(shè)等措施，規(guī)范了砂場(chǎng)日常運(yùn)行；在全省建立河道采砂監(jiān)管巡查制度，明確巡查主體、頻次等要求，強(qiáng)化各級(jí)管理部門(mén)防范非法違規(guī)采砂管理能力。省水利廳還加大了采砂管理監(jiān)督檢查和考核力度，制定了河道采砂管理考核激勵(lì)政策以進(jìn)一步調(diào)動(dòng)地方采砂管理的積極性，推動(dòng)河道采砂各項(xiàng)制度剛性運(yùn)行。

2.3 落管理責(zé)任，強(qiáng)化采砂監(jiān)管執(zhí)法

在采砂日常管理方面，2014年以來(lái)，省水利廳又先后下發(fā)了多個(gè)管理文件，推動(dòng)建立河道、水政、公安“三位一體”巡查防控體系，明確各級(jí)河道、水政、江河公安部門(mén)及鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站、村水管員的責(zé)任，落實(shí)省、市、縣、鄉(xiāng)、村五級(jí)采砂巡查監(jiān)管隊(duì)伍和日常管理責(zé)任人，實(shí)行對(duì)采砂日常管理責(zé)任人的考核與聘用掛鉤；在全省推行采砂公示牌和有獎(jiǎng)舉報(bào)制度，發(fā)動(dòng)和鼓勵(lì)全社會(huì)對(duì)河道采砂進(jìn)行監(jiān)督。全面推廣水利和公安聯(lián)合巡查、執(zhí)法模式，在全省范圍內(nèi)持續(xù)開(kāi)展打擊非法采砂專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)，合力打擊非法采砂、犯罪活動(dòng)。據(jù)初步統(tǒng)計(jì)，2013—2015年專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)期間，全省共打擊處理非法采砂案件1101件、扣押設(shè)備718臺(tái)套、行政罰款1644.2萬(wàn)元、刑事查處案件53起，打擊力度明顯加大，有力地維護(hù)了河道采砂管理的正常秩序。

3 存在的主要問(wèn)題

3.1 刑事打擊非法采砂犯罪難

由于水法律法規(guī)不完善，與《中華人民共和國(guó)刑法》缺乏有效銜接，致使在追究非法采砂犯罪嫌疑人責(zé)任時(shí)，存在定罪難和量刑難的問(wèn)題。盡管經(jīng)過(guò)近幾年不懈努力，全省按“非法采礦罪”探索打擊了一批，但由于是新生事物，各地法院在審判時(shí)大多判處當(dāng)事人緩刑，打擊震懾效果未充分發(fā)揮；對(duì)類(lèi)似已危及河道防洪工程安全又達(dá)不到“非法采礦罪”立案標(biāo)準(zhǔn)的非法采砂活動(dòng)，缺少刑罰的罪名和判例，部分司法機(jī)關(guān)不愿“冒險(xiǎn)”。

3.2 河道采砂監(jiān)管能力有待加強(qiáng)

一是河道管理范圍不明確，與河爭(zhēng)地、侵占河道等現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，不但給河道防洪安全和工程安全帶來(lái)隱患，也導(dǎo)致管理部門(mén)不能依法行使法律法規(guī)賦予的管護(hù)權(quán)力，河道采砂管理和執(zhí)法難度大。二是河道采砂日常巡查監(jiān)管任務(wù)重，基層管理單位普遍存在采砂監(jiān)管經(jīng)費(fèi)短缺、管理隊(duì)伍不穩(wěn)定問(wèn)題，嚴(yán)重制約了河道采砂日常巡查監(jiān)管的正常開(kāi)展。三是對(duì)于“晝伏夜出”“螞蟻搬家”，以及“閃電”“游擊”式的盜采活動(dòng)，取證較難，管理和執(zhí)法能力有待進(jìn)一步加強(qiáng)。

4 建 議

4.1 加強(qiáng)河道采砂法制建設(shè)

因河道采砂管理所依據(jù)的水法律法規(guī)不完善，又與《中華人民共和國(guó)刑法》缺乏有效銜接，導(dǎo)致在打擊河道非法采砂犯罪中定罪難、量刑難。因此，強(qiáng)烈建議國(guó)家對(duì)《中華人民共和國(guó)刑法》第三百四十三條進(jìn)行修正，單獨(dú)增設(shè)“非法采砂罪”，或出臺(tái)相關(guān)司法解釋?zhuān)瑥母旧辖鉀Q打擊非法采砂量刑定罪難的問(wèn)題。

4.2 出臺(tái)指導(dǎo)政策，探索采砂管理措施

建議國(guó)家盡早出臺(tái)全國(guó)性的河道采砂政策，完善監(jiān)督管理機(jī)制，進(jìn)一步指導(dǎo)各地在探索采取“保證金”“特許經(jīng)營(yíng)”措施的規(guī)范化和法制化開(kāi)展。

4.3 加大保障力度，切實(shí)扭轉(zhuǎn)重建輕管

建議國(guó)家制定出臺(tái)有關(guān)基層河道管理單位和人員編制設(shè)置的意見(jiàn)，將基層管理單位運(yùn)行及人員經(jīng)費(fèi)全額納入財(cái)政預(yù)算，加大經(jīng)費(fèi)投入力度，保障河道采砂日常管理工作正常開(kāi)展，切實(shí)扭轉(zhuǎn)“重建輕管”現(xiàn)象，實(shí)現(xiàn)河道采砂長(zhǎng)效監(jiān)管。

5 展 望

河道采砂管理仍將是今后一段時(shí)期河道管理工作中的重點(diǎn)和難點(diǎn)，我們要進(jìn)一步增強(qiáng)對(duì)河道采砂管理重要性、復(fù)雜性、敏感性和長(zhǎng)期性的認(rèn)識(shí)，依法履行管理職責(zé)，加強(qiáng)部門(mén)溝通合作，強(qiáng)化采砂事中事后監(jiān)督檢查，并通過(guò)不斷推進(jìn)河道采砂體制、制度建設(shè)和進(jìn)行持續(xù)的創(chuàng)新實(shí)踐，進(jìn)一步開(kāi)拓依法行政、便捷高效的河道采砂管理新局面。

[1] 徐勤勤.長(zhǎng)江河道采砂管理工作回顧與展望[J].中國(guó)水利，2012(10).

[2] 涂劍.堅(jiān)持依法行政原則提高采砂監(jiān)管水平[J].中國(guó)水利，2012(21).

[3] 王瑞,楊玲.關(guān)于河道采砂管理體制的思考[J].水利建設(shè)與管理，2010(3).

[4] 白玉新.遼寧省河道采砂規(guī)范化管理對(duì)策[J].水利發(fā)展研究，2013(5).

River channel sand mining management system in Liaoning Province and system construction

LIU Zhiwei

(RiverBasinsAdministrationofLiaoningProvince,Shenyang110003,China)

River channel sand mining management is critical and difficult in river channel management. In the paper, the exploration practice of Liaoning Province in the aspects of sorting river channel sand mining management systems and establishing sound river channel sand mining systems, etc. since 2011 are introduced in detail. Main existing problems in regulating river channel sand mining management are described and analyzed. Suggestions of solving problems and work prospect are proposed.

Liaoning Province; river channel sand mining; management system; system construction

10.16616/j.cnki.11- 4446/TV.2017.04.018

TV85

B

1005-4774(2017)04- 0068- 03