都吉龍

(古城鎮(zhèn)政府， 遼寧 桓仁 117204)

遼寧省農(nóng)業(yè)節(jié)水綜合補(bǔ)償機(jī)制研究

都吉龍

(古城鎮(zhèn)政府， 遼寧 桓仁 117204)

提高農(nóng)業(yè)節(jié)水率是緩解我國(guó)水資源供需矛盾的重要途徑。文章首先分析了農(nóng)業(yè)節(jié)水補(bǔ)償措施的必要性，然后以遼寧省為例，從資金補(bǔ)償、工程補(bǔ)償、技術(shù)補(bǔ)償和制度補(bǔ)償?shù)人膫€(gè)層面，分析了農(nóng)業(yè)節(jié)水補(bǔ)償機(jī)制方面存在的問(wèn)題，并提出了相應(yīng)的完善對(duì)策。

農(nóng)業(yè)節(jié)水； 綜合補(bǔ)償； 遼寧省

我國(guó)是世界上13個(gè)嚴(yán)重缺水的國(guó)家之一，人均水資源量不足世界平均水平的1/4。根據(jù)最新統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，我國(guó)全年供水總量的70%用于農(nóng)業(yè)，農(nóng)業(yè)用水中的絕大部分用于農(nóng)田灌溉。據(jù)測(cè)算，如不采取有效措施，我國(guó)的水資源將無(wú)法滿足2030年的糧食生產(chǎn)需要[1]。因此，節(jié)水灌溉就成為我國(guó)擺脫水資源危機(jī)，保障糧食生產(chǎn)安全的首要選擇。在這一背景下，構(gòu)建和完善農(nóng)業(yè)節(jié)水激勵(lì)機(jī)制，對(duì)提高農(nóng)民的節(jié)水意識(shí)，提高農(nóng)業(yè)節(jié)水措施的約束和執(zhí)行力具有重要意義。

1 農(nóng)業(yè)節(jié)水補(bǔ)償?shù)谋匾?/h2>

1.1 節(jié)水補(bǔ)償是農(nóng)業(yè)節(jié)水工程建設(shè)的需要

鑒于農(nóng)業(yè)節(jié)水在保障水資源安全中的重要性，中央和地方政府每年都會(huì)撥付大量資金用于節(jié)水工程建設(shè)[2]。從工程屬性來(lái)看，農(nóng)業(yè)節(jié)水工程具有公共產(chǎn)品屬性，具有顯著的社會(huì)效益和生態(tài)效益，而經(jīng)濟(jì)效益并不明顯。因此，要保證水利農(nóng)業(yè)節(jié)水工程建設(shè)的順利推進(jìn)，政府必須建立相應(yīng)的補(bǔ)償措施。

1.2 節(jié)水補(bǔ)償是由農(nóng)民的弱勢(shì)群體身份決定的

當(dāng)前，種植業(yè)仍然是農(nóng)民的主要收入來(lái)源。農(nóng)民通過(guò)土地獲得的收入，不足以支撐發(fā)展農(nóng)業(yè)節(jié)水所需的巨額資金[3]。雖然現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)節(jié)水技術(shù)具有良好的節(jié)水效果，可以極大提升水資源的利用效率，但是對(duì)處于經(jīng)濟(jì)弱勢(shì)地位的農(nóng)民而言，卻難以負(fù)擔(dān)其相對(duì)高昂的應(yīng)用成本。因此，應(yīng)用成本是當(dāng)前制約農(nóng)業(yè)節(jié)水技術(shù)推廣的主要瓶頸，要破解這一難題，就需要政府對(duì)節(jié)水主體予以適當(dāng)補(bǔ)償。

1.3 農(nóng)業(yè)節(jié)水工程的環(huán)境作用

農(nóng)業(yè)節(jié)水工程不僅具有社會(huì)效益，還具有生態(tài)效益。噴灌、滴灌等現(xiàn)代灌溉技術(shù)，不僅減少了水資源的滲漏蒸發(fā)，還不易造成肥料和農(nóng)藥的流失，對(duì)防止和改善土壤和水體污染具有重要作用[4]。此外，農(nóng)業(yè)節(jié)水工程節(jié)約的水資源可以流向城鎮(zhèn)生產(chǎn)、生活領(lǐng)域，提高居民生活水平和經(jīng)濟(jì)效益。因此，政府作為農(nóng)業(yè)節(jié)水的主要受益者，有義務(wù)對(duì)農(nóng)業(yè)節(jié)水工程建設(shè)和節(jié)水技術(shù)的推廣提供補(bǔ)償。

2 遼寧省農(nóng)業(yè)節(jié)水補(bǔ)償領(lǐng)域存在的問(wèn)題

2.1 資金補(bǔ)償領(lǐng)域存在的問(wèn)題

近年來(lái)，遼寧省不斷加大水利建設(shè)投資力度，基本形成了穩(wěn)定的水利資金來(lái)源渠道。但是，在農(nóng)業(yè)節(jié)水補(bǔ)償領(lǐng)域仍然存在補(bǔ)償程度偏低和補(bǔ)償結(jié)構(gòu)不合理的突出問(wèn)題。首先，遼寧省水利建設(shè)投資規(guī)模逐年增長(zhǎng)，但是與江蘇、浙江等省相比仍然有較大差距。其中，用于農(nóng)村節(jié)水工程建設(shè)的資金最高額僅有4.3億元，不足以保障節(jié)水農(nóng)業(yè)的發(fā)展。其次，遼寧省水利建設(shè)的資金來(lái)源主要是自籌資金，政府補(bǔ)償資金數(shù)量不足，這種投資結(jié)構(gòu)無(wú)法滿足節(jié)水農(nóng)業(yè)發(fā)展的資金需求。

2.2 工程補(bǔ)償領(lǐng)域存在的問(wèn)題

農(nóng)民采用節(jié)水灌溉技術(shù)后，節(jié)約的灌溉用水必然向非農(nóng)領(lǐng)域轉(zhuǎn)移[5]。受益者往往會(huì)以資金或節(jié)水工程的方式對(duì)節(jié)水主體進(jìn)行補(bǔ)償。為了鼓勵(lì)農(nóng)業(yè)節(jié)水主體的積極性，遼寧省政府在農(nóng)業(yè)節(jié)水工程補(bǔ)償中扮演了重要角色，同時(shí)也暴露出以下問(wèn)題：一是部分地區(qū)財(cái)力有限，農(nóng)業(yè)節(jié)水工程補(bǔ)償不到位，制約了農(nóng)業(yè)節(jié)水工程的發(fā)展；二是農(nóng)業(yè)節(jié)水工程管理不到位，影響了工程本身的實(shí)際效能，影響了其對(duì)農(nóng)業(yè)節(jié)水發(fā)展的保障功能；三是節(jié)水技術(shù)欠缺和技術(shù)的復(fù)雜性影響了補(bǔ)償工程的推進(jìn)，導(dǎo)致現(xiàn)有的節(jié)水補(bǔ)償工程建設(shè)與運(yùn)行效果不佳。

2.3 技術(shù)補(bǔ)償領(lǐng)域存在的問(wèn)題

要發(fā)展節(jié)水農(nóng)業(yè)，首先要發(fā)展和推廣農(nóng)業(yè)節(jié)水技術(shù)。由于農(nóng)業(yè)節(jié)水技術(shù)應(yīng)用成本較高，農(nóng)業(yè)用水主體無(wú)力全部承擔(dān)，必須要有一定的補(bǔ)償措施[6]。遼寧省農(nóng)業(yè)節(jié)水技術(shù)補(bǔ)償取得了一定的成效，但是也存在如下問(wèn)題：一是政府財(cái)政用于農(nóng)業(yè)節(jié)水技術(shù)的補(bǔ)償不足，影響了噴灌、微灌等節(jié)水灌溉技術(shù)的推廣；二是補(bǔ)償范圍過(guò)窄，補(bǔ)償手段單一，使得農(nóng)業(yè)用水主體僅能通過(guò)節(jié)省水資源費(fèi)的途徑獲得補(bǔ)償。由于這種補(bǔ)償與節(jié)水技術(shù)的成本投入有巨大差距，激勵(lì)作用極為有限。

2.4 制度補(bǔ)償領(lǐng)域存在的問(wèn)題

在我國(guó)實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理的背景下，遼寧省對(duì)水資源的管理水平有顯著提高，然而調(diào)查顯示，在水資源的實(shí)際管理中仍存在以下問(wèn)題：一是水資源可以分為工業(yè)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)等不同用途，其在用水主體、公益性和用水效益方面存在巨大差異，但是各地并沒有形成針對(duì)不同用途水資源的稅費(fèi)征收規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)；二是水資源費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)低，不足以抵消供水成本；三是水資源管理制度不完善，極易誘發(fā)用水主體混亂，造成水資源配置效率不高。

3 遼寧省農(nóng)業(yè)節(jié)水補(bǔ)償問(wèn)題的對(duì)策措施

3.1 拓寬補(bǔ)償渠道，加大資金補(bǔ)償力度

鑒于農(nóng)業(yè)節(jié)水經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償領(lǐng)域的問(wèn)題，建議遼寧省建立以政府投入為主、市場(chǎng)補(bǔ)償為輔的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制，共謀解決農(nóng)業(yè)節(jié)水補(bǔ)償中的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償程度偏低問(wèn)題。具體而言，要增加政府財(cái)政投入、建立農(nóng)業(yè)節(jié)水發(fā)展基金、利用財(cái)政貼息優(yōu)化補(bǔ)償結(jié)構(gòu)，構(gòu)建多元化、多層次、多渠道的農(nóng)業(yè)節(jié)水投入機(jī)制。

首先，農(nóng)業(yè)用水主體的節(jié)水行為具有明顯的經(jīng)濟(jì)外部性特征，國(guó)家和政府作為農(nóng)業(yè)節(jié)水行為的主要受益方，理應(yīng)加大財(cái)政投入，保持補(bǔ)償資金投入的穩(wěn)定增長(zhǎng)[7]。

其次，在增加政府投入的基礎(chǔ)上，應(yīng)積極謀劃多元化的資金補(bǔ)償方式，增加資金補(bǔ)償渠道。例如，可以借鑒美國(guó)和日本等西方發(fā)達(dá)國(guó)家的通用做法，建立農(nóng)業(yè)節(jié)水發(fā)展基金會(huì)，為農(nóng)業(yè)節(jié)水補(bǔ)償資金提供有效保障[8]。基金會(huì)的資金來(lái)源包括按比例提取的水資源費(fèi)和企業(yè)排污費(fèi)。除此之外，還應(yīng)嘗試從農(nóng)業(yè)節(jié)水受益者、財(cái)政補(bǔ)貼和社會(huì)募集等方面不斷開辟新的資金來(lái)源渠道。

最后，鑒于農(nóng)業(yè)節(jié)水補(bǔ)償資金缺口較大，政府可以采取財(cái)政貼息的方式引導(dǎo)社會(huì)資金投入。例如，政府財(cái)政部門與銀行和水利部門相互合作，對(duì)有資質(zhì)的水利企業(yè)發(fā)放農(nóng)業(yè)節(jié)水工程貼息貸款，以開辟新的資金來(lái)源，促進(jìn)農(nóng)業(yè)節(jié)水事業(yè)的發(fā)展。

3.2 加大農(nóng)業(yè)節(jié)水工程補(bǔ)償力度

針對(duì)農(nóng)業(yè)節(jié)水工程補(bǔ)償領(lǐng)域存在的主要問(wèn)題，建議遼寧省從拓寬補(bǔ)償工程資金來(lái)源，強(qiáng)化工程建設(shè)管理，提高農(nóng)業(yè)節(jié)水科技水平等方面加大補(bǔ)償力度。

首先，政府作為節(jié)水工程補(bǔ)償?shù)闹黧w，要不斷加大農(nóng)業(yè)節(jié)水灌溉工程的補(bǔ)償力度，并將重點(diǎn)放在配套基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)與運(yùn)行管理上。此外，各級(jí)政府要和水利主管部門密切配合，制定出切實(shí)可行的農(nóng)業(yè)節(jié)水工程資金補(bǔ)償制度，促進(jìn)農(nóng)業(yè)節(jié)水工程的迅速發(fā)展。

其次，要構(gòu)建農(nóng)業(yè)節(jié)水工程的科學(xué)化管理模式，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一管理。建議政府積極進(jìn)行管理體制改革，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)節(jié)水工程的所有權(quán)、管理權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離，解決管理主體多元化問(wèn)題。同時(shí)，要積極培育專業(yè)化的節(jié)水工程運(yùn)行管理組織，逐步實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)節(jié)水工程的分散管理向大規(guī)模集約化管理模式轉(zhuǎn)變。

最后，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)節(jié)水技術(shù)均是農(nóng)業(yè)和水利科技發(fā)展的產(chǎn)物，要保證農(nóng)業(yè)節(jié)水技術(shù)的推廣和節(jié)水工程的穩(wěn)定運(yùn)行，必須要發(fā)揮專業(yè)型技術(shù)人才的指導(dǎo)作用。因此，一方面需要進(jìn)行工程技術(shù)和設(shè)備管理創(chuàng)新，便于農(nóng)業(yè)節(jié)水主體應(yīng)用現(xiàn)代節(jié)水設(shè)備；另一方面要加大節(jié)水主體的知識(shí)技能培訓(xùn)，提高節(jié)水主體的知識(shí)技能水平。

3.3 建立健全農(nóng)業(yè)節(jié)水技術(shù)補(bǔ)償來(lái)源

農(nóng)業(yè)節(jié)水事業(yè)的推進(jìn)，離不開節(jié)水技術(shù)的大面積推廣應(yīng)用。遼寧省應(yīng)該將農(nóng)業(yè)節(jié)水作為公益性事業(yè)，不斷加大投入力度，形成政府、集體、農(nóng)戶多元化、多渠道的投入格局，持續(xù)增加農(nóng)業(yè)節(jié)水技術(shù)補(bǔ)償力度。

首先，要積極構(gòu)建以各級(jí)政府為主導(dǎo)的農(nóng)業(yè)節(jié)水技術(shù)補(bǔ)償投入機(jī)制。政府可以利用貼息貸款或財(cái)政補(bǔ)貼手段，發(fā)展農(nóng)業(yè)節(jié)水技術(shù)，確定節(jié)水工程建設(shè)的無(wú)償投入比例，確保農(nóng)業(yè)節(jié)水技術(shù)的發(fā)展與應(yīng)用有穩(wěn)定的資金保障。

其次，政府要對(duì)積極采用現(xiàn)代農(nóng)業(yè)節(jié)水技術(shù)的集體、企業(yè)和農(nóng)戶提供政策優(yōu)惠。例如，對(duì)農(nóng)業(yè)節(jié)水工程建設(shè)提供中長(zhǎng)期貼息貸款；對(duì)農(nóng)戶購(gòu)買節(jié)水設(shè)備提供財(cái)政補(bǔ)貼；對(duì)生產(chǎn)、銷售農(nóng)業(yè)節(jié)水設(shè)備的企業(yè)予以稅收優(yōu)惠。

最后，以政府為主導(dǎo)，強(qiáng)化節(jié)水設(shè)備生產(chǎn)企業(yè)和相關(guān)研究機(jī)構(gòu)、高校的合作，積極進(jìn)行農(nóng)業(yè)節(jié)水的基礎(chǔ)理論研究和技術(shù)設(shè)備研發(fā)，以獲取適合本地區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的節(jié)水技術(shù)和節(jié)水設(shè)備。

3.4 完善農(nóng)業(yè)節(jié)水補(bǔ)償制度

首先，要制定合理的水價(jià)制度。在水價(jià)制定過(guò)程中，要秉承收回成本并有一定利潤(rùn)的原則，穩(wěn)步提升農(nóng)業(yè)供水價(jià)格，通過(guò)價(jià)格杠桿刺激用水者的節(jié)水意識(shí)。在提高水價(jià)的同時(shí)，要積極推進(jìn)用水額度和階梯水價(jià)制度，既保證最基本的農(nóng)業(yè)用水需求，同時(shí)通過(guò)高水價(jià)限制超額用水和肆意浪費(fèi)水資源的行為。此外，在提高水價(jià)的同時(shí)，政府要給予一定的困難補(bǔ)貼和節(jié)水補(bǔ)貼，構(gòu)建完善的水費(fèi)補(bǔ)貼激勵(lì)機(jī)制，既達(dá)到激發(fā)農(nóng)戶節(jié)約用水的積極性，又不至于對(duì)農(nóng)村困難戶的生活造成較大的影響。

其次，要在農(nóng)村地區(qū)建立完善的水權(quán)制度和水權(quán)交易市場(chǎng)，通過(guò)水權(quán)的流轉(zhuǎn)，達(dá)到節(jié)約用水的目的。從制度層面來(lái)看，要實(shí)現(xiàn)水資源高效利用，首先要建立可交易的水權(quán)制度，實(shí)現(xiàn)政府、社會(huì)與個(gè)人在成本和利益方面的一致。對(duì)遼寧省農(nóng)業(yè)用水的水權(quán)制度構(gòu)建而言，主要是明確初始水權(quán)和水權(quán)轉(zhuǎn)讓的內(nèi)涵，并對(duì)廣大農(nóng)民進(jìn)行基本權(quán)利宣傳，使農(nóng)戶形成正確的水權(quán)交易認(rèn)知，能夠依法主張和保護(hù)自己的合法權(quán)利。在此基礎(chǔ)上，要以政府和水利部門為主導(dǎo)，建立水權(quán)交易制度，成立水權(quán)交易中心，形成有形的水資源交易市場(chǎng)。這樣，在確保農(nóng)業(yè)用水安全的前提下，農(nóng)業(yè)節(jié)約水量即可通過(guò)交易中心流向非農(nóng)部門，在農(nóng)戶獲得相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)利益的同時(shí)，非農(nóng)部門也可以獲得急需的用水指標(biāo)。此外，由于遼寧省東西部之間的水資源量差異較大，建議遼寧省建立區(qū)域間水權(quán)交易市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)水資源的跨區(qū)域流轉(zhuǎn)，進(jìn)一步提高農(nóng)業(yè)節(jié)水率和水資源利用率。

4 結(jié) 語(yǔ)

建立農(nóng)業(yè)節(jié)水補(bǔ)償機(jī)制有如下重要作用：一是可以提高農(nóng)業(yè)用水利用率；二是可以提高農(nóng)業(yè)用水質(zhì)量。從理論上看，構(gòu)建農(nóng)業(yè)節(jié)水補(bǔ)償機(jī)制是為了保護(hù)水資源和發(fā)展社會(huì)生產(chǎn)，是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的重要舉措。該機(jī)制涉及用水來(lái)源、用水管理和用水方式等農(nóng)業(yè)用水的全過(guò)程，并從中實(shí)現(xiàn)成本和收益的有效轉(zhuǎn)移。因此，發(fā)展農(nóng)業(yè)節(jié)水事業(yè)，需要全社會(huì)的共同努力，建立長(zhǎng)期的、系統(tǒng)的補(bǔ)償激勵(lì)機(jī)制，刺激農(nóng)業(yè)節(jié)水主體的節(jié)水行為。當(dāng)然，農(nóng)業(yè)節(jié)余水資源轉(zhuǎn)移到非農(nóng)領(lǐng)域后，如何利用市場(chǎng)機(jī)制進(jìn)行有效管理，仍需在今后的研究中進(jìn)一步探討。

[1] 王海麗,周立功,古璇清,等.新疆哈密地區(qū)農(nóng)業(yè)節(jié)水補(bǔ)償機(jī)制實(shí)踐研究[J].中國(guó)農(nóng)村水利水電,2013(10):21-23.

[2] 王海麗,周立功,李鐵,等.資源性缺水地區(qū)農(nóng)業(yè)節(jié)水補(bǔ)償機(jī)制研究[J].廣東水利水電,2016(4):15-17.

[3] 李鐵,王海麗,黃明高,等.雷州青年運(yùn)河灌區(qū)農(nóng)業(yè)節(jié)水補(bǔ)償實(shí)踐研究[J].節(jié)水灌溉,2016(2):79-83.

[4] 徐明,胡繼連.農(nóng)業(yè)節(jié)水及其非農(nóng)化的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制研究[J].當(dāng)代經(jīng)濟(jì),2016(14):31-33.

[5] 汪少文,胡震云.基于利益相關(guān)者的農(nóng)業(yè)節(jié)水補(bǔ)償機(jī)制研究[J].求索,2013(12):227-229.

[6] 馮穎,屈國(guó)俊.農(nóng)業(yè)節(jié)水技術(shù)補(bǔ)償機(jī)制的利益相關(guān)者分析[J].節(jié)水灌溉,2016(7):80-83.

[7] 李鐵,王海麗,黃彪,等.高州水庫(kù)灌區(qū)農(nóng)業(yè)節(jié)水補(bǔ)償實(shí)踐研究[J].節(jié)水灌溉,2016(8):177-181.

[8] 趙姜,龔晶,孟鶴.發(fā)達(dá)國(guó)家農(nóng)業(yè)節(jié)水生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)踐與經(jīng)驗(yàn)啟示[J].中國(guó)農(nóng)村水利水電,2016(10):56-58.

Research on agricultural water saving comprehensive compensation mechanism in Liaoning Province

DU Jilong

(GuchengTownGovernment,Huanren117204,China)

Improvement of agriculture water-saving rate is an important approach to alleviate water resources supply and demand contradiction in China. In the paper, the necessity of agricultural water-saving compensation measures is analyzed firstly. Then, Liaoning Province is adopted as an example for analyzing problems in the aspect of agriculture water-saving compensation mechanism from four aspects of fund compensation, engineering compensation, technical compensation and system compensation. Corresponding perfection countermeasures are proposed.

agriculture water saving; comprehensive compensation; Liaoning province

10.16616/j.cnki.10-1326/TV.2017.08.015

TV93

A

2096-0131(2017)08- 0052- 03