白永剛

摘要：截至2015年， 我國糧食產(chǎn)量歷史性地實(shí)現(xiàn)“十二連增”，成績(jī)的締造首先得益于政策扶持有力，中央高度重視糧食和“三農(nóng)”工作，出臺(tái)了一系列改革發(fā)展的政策措施，釋放信號(hào)、激發(fā)潛能。其次是科技服務(wù)到位，各級(jí)農(nóng)業(yè)部門務(wù)實(shí)創(chuàng)新抓落實(shí)，推進(jìn)科技興糧和科學(xué)減災(zāi)，集成推廣綠色增產(chǎn)增效技術(shù)模式。成績(jī)來之不易，十二連增背后凸顯我國的糧食生產(chǎn)特點(diǎn)，值得我們反思。

關(guān)鍵詞：糧食生產(chǎn)；思考

2015年，我國糧食產(chǎn)量歷史性地實(shí)現(xiàn)“十二連增”，既印證了中國的糧食安全道路，又為經(jīng)濟(jì)基本面增添了亮色，讓糧食生產(chǎn)中國經(jīng)驗(yàn)生動(dòng)而厚重。成績(jī)的締造首先得益于政策扶持有力，中央高度重視糧食和“三農(nóng)”工作，出臺(tái)了一系列改革發(fā)展的政策措施，釋放信號(hào)、激發(fā)潛能。其次是科技服務(wù)到位，各級(jí)農(nóng)業(yè)部門務(wù)實(shí)創(chuàng)新抓落實(shí)，推進(jìn)科技興糧和科學(xué)減災(zāi)，集成推廣綠色增產(chǎn)增效技術(shù)模式。成績(jī)來之不易，十二連增背后凸顯我國的糧食生產(chǎn)特點(diǎn)，值得我們反思。

一、糧食多與少的辯證觀

第一，糧食是“多了”還是“少了”？

從表面上看，是“多了”。2015年我國糧食產(chǎn)量達(dá)到12400億斤，比1978年翻了一番。以三大谷物為例，稻谷、小麥、玉米合計(jì)產(chǎn)量10280億斤，足以覆蓋2015年9280億斤的國內(nèi)消費(fèi)量；同時(shí)庫存高企，玉米約5000億斤，稻谷約2000億斤，小麥約780—800億斤，均處于歷史高位。

但從實(shí)際上看是“少了”，糧食仍需要進(jìn)口，2015年國內(nèi)糧食需求缺口約400億斤。品種結(jié)構(gòu)存在明顯矛盾，大豆缺口較大，2015年我國進(jìn)口大豆1633億斤，進(jìn)口量相當(dāng)于國產(chǎn)大豆量的7倍。另外，糧食的基本自給是以減少糧食以外的農(nóng)產(chǎn)品種植面積和生產(chǎn)能力為置換代價(jià)的，以糧食以外的農(nóng)產(chǎn)品自給能力降低和進(jìn)口量增加為置換代價(jià)的。統(tǒng)計(jì)資料顯示，2003年糧食播種面積為14.91億畝，占總播種面積的比重為65.2%，2014年增至16.91億畝，占總播種面積的比重提高到70%以上。

第二，耕地保障能力是“提高了”還是“降低了”？

從賬目上看是“提高了”。2008年到2015年，《中國國土資源公報(bào)》中的耕地面積發(fā)生了逆增長(zhǎng)，由18.26億畝增加到20.25億畝，數(shù)據(jù)增加不是因?yàn)槲覀兏邩?biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)和土地整治重大工程取得了突破性進(jìn)展，主要是源于近些年中央實(shí)施的各種農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼與耕地面積相關(guān)，因此各地少報(bào)、瞞報(bào)的耕地面積都開始顯露出來，僅黑龍江省的耕地面積就多出7萬畝。

但從實(shí)際看是“降低了”，因水土流失、貧瘠化、次生鹽漬化、酸化以及占優(yōu)補(bǔ)劣等因素，導(dǎo)致耕地退化面積已占總面積的40%以上。耕地基礎(chǔ)地力對(duì)糧食產(chǎn)量的貢獻(xiàn)率僅為50%，與歐美等發(fā)達(dá)國家相比，低20—30個(gè)百分點(diǎn)。2015年全國耕地平均質(zhì)量等別為9.96等，總體偏低。

第三，種糧對(duì)農(nóng)民收入貢獻(xiàn)是“大了”還是“小了”？

從總體看是“小了”，2008—2015年8年間，國家對(duì)秈稻、粳稻和小麥最低收購價(jià)的提高幅度分別超過90%、100%和70%。同期，玉米臨時(shí)收儲(chǔ)價(jià)格提高了近50%，有效拉動(dòng)了市場(chǎng)糧價(jià)的提升。即使這樣，種糧對(duì)農(nóng)民收入的貢獻(xiàn)仍在不斷減少，2015年農(nóng)民家庭經(jīng)營性收入為4504元，占總收入比重為39.43%，比2014年降低了1個(gè)百分點(diǎn)，首次低于工資性收入。

但從局部看是“大了”，近年來以種糧為核心的新型經(jīng)營主體表現(xiàn)出了較強(qiáng)的盈利能力。2015年新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體平均利潤達(dá)到68.76萬元，比2014年增加了26%。其中，種糧大戶種糧收入占到總收入的80%以上，人均收入為普通農(nóng)戶的2倍。為在糧價(jià)不斷下跌的大環(huán)境中保持一定盈利能力，新型經(jīng)營主體從高端綠色品牌農(nóng)業(yè)上做文章，實(shí)現(xiàn)品質(zhì)與價(jià)格齊升。

二、歷次糧食過剩的啟示

有領(lǐng)導(dǎo)和專家講，目前我國糧食并非真的過剩，其實(shí)多了一點(diǎn)是好事。我們?cè)鯓硬拍茏尯檬逻B連，應(yīng)重點(diǎn)從歷史演變中汲取智慧與答案。

不算近幾年的情況，改革開放以來我國發(fā)生了三次糧食“多一點(diǎn)”，發(fā)生時(shí)間分別在1984年，1991—1992年和1996—1998年。遺憾的是每一回“多一點(diǎn)”帶來的問題都讓我們措不及防，出現(xiàn)糧價(jià)下跌，庫存增加，引起隨后幾年的糧食生產(chǎn)萎縮和產(chǎn)量徘徊。三次“糧食周期”給出以下三點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)啟示：

一是糧食調(diào)控要特別重視結(jié)構(gòu)問題。總體而言，20世紀(jì)90年代以來，結(jié)構(gòu)問題已經(jīng)超越了總量問題，成為影響我國糧食供求平衡的主要矛盾。1992年糧食過剩就是由南方幾個(gè)省的秈稻和吉林省的玉米生產(chǎn)過剩引發(fā)，演變過程讓總量問題掩蓋了結(jié)構(gòu)問題。1986—1988年間的糧食價(jià)格上漲，也是由區(qū)域性的糧食供給不足引發(fā)的，而不是全國性的糧食供給總量不足造成的。鑒于此，今后對(duì)我國糧食市場(chǎng)的調(diào)控，應(yīng)在保障總量的基礎(chǔ)上，重視結(jié)構(gòu)視角，對(duì)于影響我國糧食供求平衡的敏感性品種、敏感性地區(qū)和敏感性用途給予特別的關(guān)注。

二是改革調(diào)整政策要穩(wěn)中求進(jìn)。1984年出現(xiàn)“賣糧難”后，有關(guān)方面對(duì)糧食形勢(shì)的估計(jì)過于樂觀，形成了抑制糧食生產(chǎn)、打壓糧食價(jià)格的政策傾向，這對(duì)于緊隨其后出現(xiàn)的農(nóng)民種糧積極性下降、糧食減產(chǎn)和供給不足起到了推波助瀾的作用。所以糧食政策對(duì)糧食形勢(shì)的變化反映不能過猛，要穩(wěn)中求進(jìn)，提高預(yù)見性，避免盲目迎合社會(huì)輿論形成對(duì)糧食形勢(shì)判斷的簡(jiǎn)單化、片面化、偏激化和隨意化，堅(jiān)決杜絕所謂的矯枉過正導(dǎo)致給糧食生產(chǎn)能力傷筋動(dòng)骨。

三是改革舉措要充分考慮宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境。宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境會(huì)通過影響消費(fèi)需求的擴(kuò)張或收縮影響糧食供求。特別是每當(dāng)國民經(jīng)濟(jì)進(jìn)入高速擴(kuò)張期，一方面，城鄉(xiāng)居民收入和消費(fèi)水平提高往往推動(dòng)糧食直接或間接消費(fèi)需求的迅速擴(kuò)張。另一方面，對(duì)非農(nóng)投資的迅速膨脹，可能導(dǎo)致農(nóng)業(yè)投入的減少，進(jìn)而推動(dòng)糧食減產(chǎn)現(xiàn)象的發(fā)生，出現(xiàn)所謂的投資膨脹與糧食減產(chǎn)“雙碰頭”問題，導(dǎo)致糧食供給不足和價(jià)格上漲現(xiàn)象并存。

三、未來我國糧食生產(chǎn)所面臨的諸多挑戰(zhàn)

糧食12連增，并不意味著中國糧食生產(chǎn)所面臨的供需壓力不復(fù)存在。對(duì)于糧食的剛性需求、耕地的保護(hù)要求、農(nóng)民的富裕企盼，都是未來糧食生產(chǎn)路上要面對(duì)的一個(gè)個(gè)挑戰(zhàn)。

一是人口增加消費(fèi)升級(jí)，未來糧食夠吃嗎？

人口變化是我國糧食需求變化的主導(dǎo)性決定因素。未來我國人口增長(zhǎng)呈現(xiàn)倒U型走勢(shì)，2034年全國將達(dá)到人口峰值14.9億人，口糧消費(fèi)會(huì)一直增長(zhǎng)。

除人口增長(zhǎng)外，城鎮(zhèn)化和消費(fèi)升級(jí)也是重要因素。2000—2015年城鎮(zhèn)化率由36.2%提高到55%，城市人口每年大約增加1000萬，僅農(nóng)民變市民增加肉蛋奶消費(fèi)一項(xiàng)，人均糧食就增加150斤。

綜合考慮，我國糧食需求量峰值將出現(xiàn)在2032年，屆時(shí)城鎮(zhèn)化率達(dá)到70%以上，糧食需求總量為13460億斤，比我國2015年的糧食產(chǎn)量高8.24%，約占世界糧食市場(chǎng)的16%。意味著要在現(xiàn)有基礎(chǔ)上再增產(chǎn)1420億斤糧食供應(yīng)，難度可見一斑。

二是耕地減少不可逆轉(zhuǎn)，土地夠嗎？人多地少是我國的基本國情。資料顯示，截至2015年底，我國實(shí)有耕地總數(shù)20.25億畝，人均耕地不足1.5畝，不到世界平均水平的1/2、發(fā)達(dá)國家的1/4。

跟耕地資源匱乏形成反差的是，城鎮(zhèn)化等因素帶動(dòng)，耕地快速流失。目前我國處于城鎮(zhèn)化中級(jí)階段，伴隨著快速城鎮(zhèn)化步伐，耕地使用不可逆轉(zhuǎn)。過去的經(jīng)驗(yàn)表明，城鎮(zhèn)化水平每增加1個(gè)百分點(diǎn)，城市建成區(qū)面積擴(kuò)大158.4萬畝，耕地減少615萬畝。從2015年到2020年的五年間，我國城市化率將從55%提升到60%，土地被占用約3075萬畝。同時(shí)，生態(tài)退耕需要有一部分耕地退出生產(chǎn)，根據(jù)第二次全國土壤普查分析，全國要生態(tài)退耕面積1.43—1.46億畝，目前完成不足70%，國土部規(guī)劃從2014到2020年再退耕還林8000萬畝。加上新增工業(yè)污染，自然災(zāi)害等造成耕地?fù)p害，耕地占用及流失的數(shù)字還會(huì)擴(kuò)大。

三是價(jià)格下跌成本提升，種地農(nóng)民能富嗎？

近期，經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織和聯(lián)合國糧農(nóng)組織聯(lián)合發(fā)布《OECD-FAO農(nóng)業(yè)展望2016—2025》報(bào)告。報(bào)告指出，未來10年受經(jīng)濟(jì)增速放緩、基期庫存積壓、石油價(jià)格低迷的影響，所有谷物產(chǎn)品的平均名義價(jià)格將維持在較低的水平，這也就意味著價(jià)格的“天花板”的壓制將長(zhǎng)期存在。

對(duì)于糧食生產(chǎn)成本“地板”而言，我國每公斤稻谷、小麥、玉米、大豆生產(chǎn)成本比美國高出40%、16%、112%、104%，其中人工成本高6—25倍，土地成本高10%—130%，并且隨著老齡化和城鎮(zhèn)化人工成本、土地成本將繼續(xù)帶動(dòng)種糧成本增加。如此雙板合攏之勢(shì)，留給種地致富的空間確實(shí)不大。

四、怎么辦

未來，要確保糧食的有效供給，關(guān)鍵在于提高糧食綜合生產(chǎn)能力，調(diào)動(dòng)農(nóng)民種糧的積極性。要采取有針對(duì)性的措施，突破薄弱環(huán)節(jié)，建立保障糧食產(chǎn)能的長(zhǎng)效機(jī)制。

一是提高糧食產(chǎn)能需要政策創(chuàng)設(shè)保持前瞻性。中央要求宏觀政策要穩(wěn)、產(chǎn)業(yè)政策要準(zhǔn)、微觀政策要活、改革政策要實(shí)、社會(huì)政策要托底。經(jīng)驗(yàn)告訴我們，局部糧食多一點(diǎn)、少一點(diǎn)是技術(shù)性戰(zhàn)術(shù)性問題，保障糧食安全則是全局性戰(zhàn)略性問題，兩方面互為前提，技術(shù)性戰(zhàn)術(shù)性問題解決不好，會(huì)影響全局性戰(zhàn)略性問題?，F(xiàn)今農(nóng)業(yè)政策的內(nèi)在層次和聯(lián)系極為復(fù)雜，如何快速推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，如何轉(zhuǎn)方式調(diào)結(jié)構(gòu)，需要一條完整的農(nóng)業(yè)政策體系鏈條引領(lǐng)糧食戰(zhàn)略。戰(zhàn)略引領(lǐng)必須先知先覺，快人一步，這就需要把糧食政策的前瞻性研究擺在更加重要的位置，加快頂層設(shè)計(jì)和總體布局，搞好全局和局部統(tǒng)籌，戰(zhàn)略與戰(zhàn)術(shù)協(xié)調(diào)。

二是提高糧食產(chǎn)能需要科技支撐的持續(xù)性。當(dāng)前，我國農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步貢獻(xiàn)率為56%，主要農(nóng)作物農(nóng)機(jī)化水平為63%，品種對(duì)提高單產(chǎn)的貢獻(xiàn)率為43%。要實(shí)現(xiàn)藏糧于技、糧食穩(wěn)定增產(chǎn)真正做到要依靠科技創(chuàng)新和勞動(dòng)者發(fā)展上來，持續(xù)不斷地提高糧食生產(chǎn)的土地產(chǎn)出率、資源利用率、勞動(dòng)生產(chǎn)率和科技貢獻(xiàn)率。必須抓住關(guān)鍵領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，強(qiáng)化現(xiàn)代種業(yè)、智慧農(nóng)業(yè)、農(nóng)機(jī)裝備等關(guān)鍵性技術(shù)研發(fā)攻關(guān)，重點(diǎn)突破一批支撐引領(lǐng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展、對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)產(chǎn)生革命性影響的重大品種、共性關(guān)鍵技術(shù)和現(xiàn)代裝備。

三是提高糧食產(chǎn)能需要增加土地資源利用的科學(xué)性?！安丶Z于地”，就是要守住管好天下糧倉，增加土地資源利用的科學(xué)性。

首先要攢家底，切實(shí)加強(qiáng)耕地保護(hù)。落實(shí)最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，加快劃定永久基本農(nóng)田，加快建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，完善耕地占補(bǔ)平衡機(jī)制，盡快研究制定耕地質(zhì)量等級(jí)國家標(biāo)準(zhǔn)。依托1.11億畝耕地后備資源，科學(xué)計(jì)劃開墾和復(fù)墾保障耕地剛性需求。

其次要練特長(zhǎng)，加強(qiáng)糧食生產(chǎn)功能區(qū)，示范區(qū)的建設(shè)。建設(shè)一批高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)的糧食生產(chǎn)功能區(qū)，打造一批節(jié)本增效、綠色環(huán)保的示范區(qū)，根據(jù)本地區(qū)的自然條件、生產(chǎn)經(jīng)營狀況、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，打造符合本地區(qū)發(fā)展的農(nóng)業(yè)示范基地，國家應(yīng)加大對(duì)糧食生產(chǎn)功能區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度，健全配套政策扶持。進(jìn)一步發(fā)揮糧食主產(chǎn)區(qū)比較優(yōu)勢(shì)，探索建立糧食生產(chǎn)功能區(qū)。通過糧食高產(chǎn)創(chuàng)建活動(dòng)，推廣綠色增產(chǎn)模式，實(shí)現(xiàn)大面積均衡增產(chǎn)。

最后要找方法，加快推進(jìn)規(guī)?；?jīng)營。制定完善的政策和法規(guī)，做到適度規(guī)模經(jīng)營發(fā)展方向與城鎮(zhèn)化進(jìn)程和農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移規(guī)模相適應(yīng)，與農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步和生產(chǎn)手段改進(jìn)程度相適應(yīng)，與農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)水平提高相適應(yīng)。

四是提高糧食產(chǎn)能需要提高農(nóng)民種糧的積極性。要重點(diǎn)培養(yǎng)新型經(jīng)營主體。從土地流轉(zhuǎn)、技術(shù)推廣到農(nóng)業(yè)職業(yè)教育構(gòu)建完整的政策扶持體系。加大農(nóng)業(yè)財(cái)政投入力度，從農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的適度傾斜，到農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的探索推廣，逐漸建立起適合農(nóng)業(yè)農(nóng)村特點(diǎn)的金融體系，為農(nóng)業(yè)發(fā)展開辟新的融資渠道。整合各業(yè)務(wù)部門對(duì)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的服務(wù)行為，形成支持合力，在提供市場(chǎng)化運(yùn)作服務(wù)的同時(shí)，加快創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)公共服務(wù)平臺(tái)建設(shè)，加強(qiáng)對(duì)試驗(yàn)示范和創(chuàng)業(yè)導(dǎo)師的支持，著力提升其帶動(dòng)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的效果。

要普遍關(guān)懷廣大農(nóng)戶。小農(nóng)戶量大面廣仍是未來農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主體，要堅(jiān)持農(nóng)業(yè)支持保護(hù)補(bǔ)貼的普惠性，注重對(duì)普通農(nóng)戶的改造提升。加強(qiáng)農(nóng)民特別是青年農(nóng)民培訓(xùn)，探索“少數(shù)農(nóng)業(yè)企業(yè)家+發(fā)達(dá)的農(nóng)業(yè)服務(wù)體系+小規(guī)模兼業(yè)農(nóng)戶”的發(fā)展模式。

五是提高糧食產(chǎn)能需要政策視野的國際性。除加強(qiáng)內(nèi)功修為外，還要借助外力強(qiáng)身健體。要加強(qiáng)農(nóng)業(yè)對(duì)外合作，利用國際資源和國際市場(chǎng)來緩解國內(nèi)耕地資源環(huán)境壓力，為國內(nèi)耕地的休養(yǎng)生息贏得契機(jī)。要統(tǒng)籌用好國際國內(nèi)兩個(gè)市場(chǎng)、兩種資源，完善農(nóng)業(yè)對(duì)外開放戰(zhàn)略布局，統(tǒng)籌制定和實(shí)施農(nóng)業(yè)對(duì)外合作規(guī)劃，加強(qiáng)與“一帶一路”沿線國家和地區(qū)以及周邊國家和地區(qū)的農(nóng)業(yè)合作，鼓勵(lì)和支持我國農(nóng)業(yè)企業(yè)“走出去”，開展多種形式的跨國經(jīng)營合作。

回顧我國糧食生產(chǎn)形勢(shì)的變化，不難發(fā)現(xiàn)，每次糧食形勢(shì)好的時(shí)期，往往也在醞釀著糧食緊張的因素。如今我們雖頂著十二連增的光環(huán)，但要保持如履薄冰之態(tài)，只有居安思危，才能永看稻菽千重浪。

（作者單位：農(nóng)業(yè)部產(chǎn)業(yè)政策與法規(guī)司）

責(zé)任編輯：凌玉