羅 洋 濤， 李 建 兵

(中國電建集團成都勘測設(shè)計研究院有限公司，四川 成都 610072)

探索與思考

新常態(tài)下四川水電發(fā)展戰(zhàn)略探討

羅 洋 濤， 李 建 兵

(中國電建集團成都勘測設(shè)計研究院有限公司，四川 成都 610072)

目前，我國管理體制在水電站的運行管理階段亦較為薄弱，迫切需要及時解決水電消納市場、避免清潔能源的浪費。建議四川省相關(guān)主管部門結(jié)合國務(wù)院及國家發(fā)展改革委印發(fā)的促進清潔能源多發(fā)滿發(fā)等相關(guān)要求，逐項(含輸電工程)與周邊各省區(qū)和相關(guān)區(qū)域電網(wǎng)溝通落實，并定期組織檢查和考評，以確保全省清潔能源消納。

水電優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略；規(guī)劃引領(lǐng)；頂層設(shè)計；健全監(jiān)管

0 前 言

能源是社會經(jīng)濟發(fā)展的基礎(chǔ)和動力。能源供應(yīng)和安全事關(guān)我國現(xiàn)代化建設(shè)全局。我國自1985年成為世界上第一產(chǎn)煤大國，也是世界上少數(shù)幾個能源消費結(jié)構(gòu)以煤為主的國家之一。我國煤炭消費數(shù)量之大、增長速度之快，是世界前所未有的。長期以來，我國能源結(jié)構(gòu)以煤為主的特征非常突出，其中電力行業(yè)火電約占75%、其煤炭消費量約占全國煤炭消費總量的56%。電力行業(yè)煤炭消費量增加，也是推動我國煤炭需求增長的主要因素。我國能源結(jié)構(gòu)過度依賴煤碳，煤炭儲采比不斷下降，很快將降至30以下，遠低于煤炭礦井的正常生產(chǎn)年限(60年)。煤炭資源的大量開采和消耗，不僅嚴重污染大氣環(huán)境、而且隨著有限的化石能源耗盡，將給我國電力系統(tǒng)帶來災(zāi)難性影響。

近年來，盡管國家采取多種措施大力調(diào)整能源結(jié)構(gòu)，促進水電、核電、風(fēng)電、太陽能、天然氣等清潔能源的發(fā)展，但是能源結(jié)構(gòu)調(diào)整步伐緩慢。水電是我國第二大電源，2015年水電發(fā)電量 約占全國總發(fā)電量的20%，滿足了全國8.5%的能源消費，在我國能源結(jié)構(gòu)調(diào)整中發(fā)揮了重要作用。

我國是最大的發(fā)展中國家，未來發(fā)展面臨保證能源供應(yīng)、應(yīng)對氣候變化和解決生態(tài)環(huán)境問題的多重壓力。同時，我國也是水能開發(fā)潛力最大的國家。要實現(xiàn)“2020年我國非化石能源占一次能源消費的比重達到15%”以及“到2020年單位國內(nèi)生產(chǎn)總值CO2排放比2005年下降40%～45%”的目標(biāo)，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先利用可再生的清潔能源，實施水電優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略。

四川省河流眾多，水量豐沛，水力資源在全省能源資源中占有絕對的優(yōu)勢。四川水力資源占全國水力資源總量的22.4%，其可開發(fā)的水電裝機容量與發(fā)電量均居我國各省區(qū)的最前列、在我國能源資源(尤其是清潔可再生能源)中有著重要的戰(zhàn)略地位。

隨著四川水電勘測設(shè)計工作的不斷深入和開發(fā)建設(shè)的持續(xù)推進，近十年來四川水電開發(fā)建設(shè)取得豐碩成果，已正建水電站裝機規(guī)模約9 300萬kW(增長近5倍)，已成為全國最大的水電基地，也是全國最大的清潔能源基地。按照四川已正建水電規(guī)模測算，每年可以節(jié)約標(biāo)煤約1.4億t(原煤約2億t)，減少排放CO2約3億t，如按100年計算，共可為國家節(jié)約原煤200億t，減少排放CO2約300億t，對提高我國能源電力供應(yīng)能力，保障國家能源安全和保護生態(tài)環(huán)境具有重要意義。

目前，四川省正在加快創(chuàng)建國家清潔能源示范省，為了更好地保障四川水電健康有序發(fā)展和發(fā)揮其巨大的經(jīng)濟、社會和環(huán)境等綜合效益，迫切需要結(jié)合社會經(jīng)濟發(fā)展需要，梳理水電開發(fā)建設(shè)及運行中面臨的各種問題，研究經(jīng)濟新常態(tài)下四川水電發(fā)展戰(zhàn)略。在宏觀上做好水電發(fā)展的頂層設(shè)計及政策支持，在微觀上制定切實可行的實施細則和嚴格的監(jiān)督管理辦法，促進四川水力資源的合理開發(fā)利用，避免清潔能源浪費，保護生態(tài)環(huán)境，造福社會。

1 四川省水力資源情況及特點

四川省50km2及以上的河流2 820條，水力資源技術(shù)可開發(fā)量約1.5億kW。已經(jīng)開發(fā)和正在開發(fā)量約9 300萬kW，已建和正在建電站約4 600座，全省水力資源利用率34%，技術(shù)可開發(fā)量開發(fā)程度64%(均采用年電量比值)。

四川水力資源的特點為：境內(nèi)河流控制流域面積大，徑流豐沛，落差大而集中，水力資源極為豐富；淹沒損失相對較??；大型電站多，已正開發(fā)量大，可再生的清潔能源規(guī)模優(yōu)勢突出；多數(shù)河流擁有建設(shè)“龍頭”水庫的水力資源條件，大中型梯級整體調(diào)節(jié)性能較好；資源分布上西多東少，甘、阿、涼三州地區(qū)水力資源尤為豐富。

2 四川省水電發(fā)展總體思路和布局

四川省是資源大省，水力資源在全省資源開發(fā)中占有重要地位，省委、省政府歷來高度重視四川省水電發(fā)展，將水電列為重要支柱產(chǎn)業(yè)，明確提出大力開發(fā)水電，培育水電支柱產(chǎn)業(yè)，將四川建成全國重要的水電基地。為此，2001年6月四川省印發(fā)了《中共四川省委、四川省人民政府關(guān)于加快水電支柱產(chǎn)業(yè)發(fā)展的意見》，明確提出“通過開發(fā)四川豐富的水能資源，利用清潔、可再生、具有價格競爭優(yōu)勢水電，鼓勵省內(nèi)電力消費，形成水電產(chǎn)業(yè)鏈，變資源優(yōu)勢為經(jīng)濟優(yōu)勢；同時，緊緊抓住國家西電東送的機遇，努力開拓省外電力市場，實施川電外送戰(zhàn)略，把四川建成全國的水電能源基地”的指導(dǎo)思想”。

按照《四川省水電基地建設(shè)規(guī)劃》和《四川省“十三五”水電發(fā)展規(guī)劃》等規(guī)劃的目標(biāo)和安排，到2020年四川將建成水電強省和重要“西電東送”基地。在重點項目上，一是加快金沙江、雅礱江、大渡河干流“三江”水電基地建設(shè)；二是在若干資源比較集中的大中型河流的一定區(qū)域內(nèi)建設(shè)7個水電集群；三是在通航河流嘉陵江、岷江中下游打造2個電航通道。從合理的開發(fā)進程看，到2020年四川省水電裝機容量將達到8 300萬kW；到2030年四川省水電裝機容量將達到約1.3億kW，屆時全省水力資源利用率約45%，技術(shù)可開發(fā)量開發(fā)程度約85%，與國外發(fā)達國家水電開發(fā)程度基本相當(dāng)。

根據(jù)《四川省水電開發(fā)及外送規(guī)劃》和《西部水電基地開發(fā)和外送能力研究》等多年來的研究成果，四川水電送電地區(qū)分別為重慶市、華中東四省及華東地區(qū)，外送總規(guī)模為2 500萬kW(不含金沙江干流梯級水電站)。另外，四川和西北電網(wǎng)已聯(lián)網(wǎng)，交換容量為300萬kW，可實現(xiàn)兩電網(wǎng)的資源互補。

3 目前面臨的主要問題

水電作為四川省能源資源重要組成部分，近年來得到了長足發(fā)展，裝機容量穩(wěn)步增長，規(guī)劃設(shè)計、建設(shè)及運行水平不斷提高。但面對應(yīng)對氣候變化、節(jié)能減排的新形勢和在做好生態(tài)保護和移民安置的前提下積極發(fā)展水電的新要求，水電發(fā)展中也面臨利益訴求增加、外部環(huán)境復(fù)雜、建設(shè)成本加大、市場落實困難等一系列問題。

3.1 水電開發(fā)尚未形成統(tǒng)一認識

發(fā)達國家在上世紀(jì)60、70年代就迎來了水電建設(shè)的高峰，目前歐美發(fā)達國家水電開發(fā)程度多在70%以上。而我國2015年全國水電發(fā)電量1.1萬億kWh，其水力資源利用率僅18%、技術(shù)可開發(fā)量開發(fā)程度37%。從開發(fā)程度看，與發(fā)達國家相比差距較大，水電開發(fā)情況不容樂觀。

多年來，我國對于水電建設(shè)是否破壞環(huán)境爭議不斷。水電開發(fā)在取得巨大社會、經(jīng)濟、環(huán)境效益的同時，難免會產(chǎn)生一些不利影響。國內(nèi)外一些“反壩”、“反水電”的極端組織和媒體借機大肆炒作，進行夸大事實的負面報道，誤導(dǎo)公眾輿論。諸如“水電在某種程度上可能比火電造成的污染更嚴重、水電的發(fā)展往往是一哄而上、西南一些地區(qū)的開發(fā)程度已經(jīng)達到100%、水電開發(fā)造成極端天氣和地震災(zāi)害”等等多種歪曲的言論，嚴重誤導(dǎo)公眾對水電開發(fā)的認識。同時當(dāng)前有些環(huán)保人士對水電工程特性認識不足，對環(huán)境保護措施往往會提出一些過高要求。水電開發(fā)制約因素明顯增加，極大地影響了國家能源相關(guān)主管部門的決策。近幾年水電項目核準(zhǔn)前置因素落實十分困難，核準(zhǔn)開工建設(shè)的項目嚴重不足，難以完成五年期規(guī)劃方案，加之缺乏有效的規(guī)劃目標(biāo)考核機制，致使規(guī)劃方案得到不到有效實施，規(guī)劃的指導(dǎo)效果大大折扣。顯然，社會各界對水電是清潔和可再生能源的認識尚未形成統(tǒng)一認識。

3.2 利益訴求明顯增多

當(dāng)前形勢下，水電開發(fā)一般都會涉及到多方利益，如政府、企業(yè)、移民等。隨著我國經(jīng)濟社會的發(fā)展和人民生活水平的不斷提高，利益訴求呈現(xiàn)多元化。一是移民的訴求開始多樣化、差異化，移民既有改善物質(zhì)生活條件、實現(xiàn)眼前利益和長遠利益的期盼，如提高補償標(biāo)準(zhǔn)、擴大補償范圍等，也有滿足精神文化需求、提高社會保障水平、享有民主管理權(quán)利等多種要求；二是地方政府利益訴求不斷增多，地方政府除了要求企業(yè)承擔(dān)更多的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，還提出“資源入股”、“低價留存地方電量”等諸多利益訴求；三是對有綜合利用功能的水電站，有的涉水部門往往不考慮工程的實際情況提出過大的、不合理的綜合利用要求。

3.3 建設(shè)成本加大、經(jīng)濟指標(biāo)逐漸下降

目前全省交通和建設(shè)條件較好地區(qū)的水電已基本開發(fā)完畢，剩余待開發(fā)的水電主要集中在金沙江、雅礱江、大渡河等流域中上游。這些地區(qū)交通不便、地質(zhì)條件復(fù)雜，開發(fā)難度大，工程造價高；還需同步建設(shè)遠距離輸電工程，進一步加大了建設(shè)成本。另外，受國家有關(guān)移民安置和環(huán)境保護政策、財稅政策、物價上漲以及社會對水電訴求增多等因素影響，水電的建設(shè)成本不斷加大。

以往，水電項目上網(wǎng)電價一般低于燃煤火電標(biāo)桿電價，具有明顯經(jīng)濟優(yōu)勢。但隨著投資不斷增加，不少待建水電項目測算的上網(wǎng)電價已高于火電標(biāo)桿電價，項目的財務(wù)生存能力逐漸下降，企業(yè)對水電項目的投資決策已顯猶豫，這可能嚴重影響四川省后續(xù)水電的開發(fā)進程。

3.4 市場落實困難、監(jiān)督管理乏力

四川省水力資源在我國能源資源中占有重要的戰(zhàn)略地位，同時四川省電源結(jié)構(gòu)中水電比重極高，也需要通過聯(lián)網(wǎng)實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置。因此，四川水電應(yīng)納入全國一次能源平衡。根據(jù)四川省水電外送規(guī)劃，川電外送規(guī)模為2 500萬kW(不含金沙江干流梯級水電站)，但目前外送通道容量僅1 320萬kW。

由于水電消納市場涉及各省市及電網(wǎng)公司之間的協(xié)調(diào)問題，雖然國務(wù)院辦公廳印發(fā)了“能源發(fā)展戰(zhàn)略行動計劃(2014-2020年)”、國家發(fā)展改革委印發(fā)了“電力體制改革配套文件的通知”(發(fā)改經(jīng)體[2015]2752號)、“調(diào)節(jié)促進清潔能源多發(fā)滿發(fā)的指導(dǎo)意見”(發(fā)改運行[2015]518號)、“關(guān)于國家電網(wǎng)2016年跨省跨區(qū)送受電計劃的復(fù)函”(發(fā)改運行[2016]1142號)等文件，要求各省市政府采取措施落實可再生能源發(fā)電全額保障性收購制度，但目前監(jiān)督管理機制尚不健全、監(jiān)管乏力，作為四川省清潔能源主力的水電消納未能及時落實，消納方案和外送輸電工程方案仍不明確，外送輸電工程未能及時建設(shè)，四川水電汛期仍大量棄水，導(dǎo)致較大的清潔能源浪費、國家投資損失及有限的化石能源耗費，也嚴重影響了四川水電作用的發(fā)揮和企業(yè)投資的積極性。

4 對四川水電發(fā)展的建議

4.1 積極實施水電優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略

水電是全球公認技術(shù)最為成熟、減排效果最明顯的電源品種，世界各國都把水電作為電力建設(shè)的首選。首先，水電可以替代化石能源。2015年四川省水電年發(fā)電量2 640億kWh，按照300g/kWh標(biāo)準(zhǔn)煤耗以及水電發(fā)電量增長估算，累計到2050年全省水電可節(jié)省標(biāo)準(zhǔn)煤50億t，約為2015年全省能源消費總量的20倍。第二，水力發(fā)電本身是節(jié)能低碳產(chǎn)業(yè)。從各種能源開發(fā)方式的能源回報率看，水電在170以上、風(fēng)電18～34、核電14～16、太陽能發(fā)電3～6，火力發(fā)電1.6～3.3。水力發(fā)電包括建材開采加工、鋼材及金屬結(jié)構(gòu)生產(chǎn)制造安裝以及水電站施工運行等全生命周期的耗能量，水電站正常發(fā)電年份1～2年的發(fā)電量就可回收，水電站的發(fā)電量基本上是能源的凈產(chǎn)出。從節(jié)能角度來看，水電是所有能源品種和發(fā)電品種中最優(yōu)的，也是低碳、可再生的。第三，水電本身不消耗水，水力發(fā)電工程可對水資源綜合利用，改善水資源的時空分布現(xiàn)狀，變害為利。

當(dāng)前四川省一方面剩余待開發(fā)水電資源的建設(shè)難度正在加大，另一方面已建水電站規(guī)模巨大、運行調(diào)度亟待規(guī)范。借鑒發(fā)達國家的經(jīng)驗，并結(jié)合我國經(jīng)濟社會發(fā)展需要和節(jié)能減排壓力，在宏觀上迫切需要將積極優(yōu)先發(fā)展水電上升到國家能源總體戰(zhàn)略。在更高更廣的層面統(tǒng)一對水電發(fā)展的認識，國家各部門和各級政府間形成共識，在政策、措施和管理機制等問題上加強研究，提出方案并認真落實，從而推動我國能源結(jié)構(gòu)向低碳化、清潔化發(fā)展。

4.2 制定四川省水電開發(fā)與保護規(guī)劃

隨著水電開發(fā)向西部地區(qū)和上游地區(qū)轉(zhuǎn)移，水電發(fā)展面臨環(huán)保、移民、工程技術(shù)等諸多問題。為保障四川水電健康有序發(fā)展，迫切需要站在國家能源發(fā)展戰(zhàn)略的高度，通過規(guī)劃引領(lǐng)，加強生態(tài)環(huán)境保護、移民安置政策、復(fù)雜地質(zhì)條件下工程建設(shè)技術(shù)以及支持后續(xù)水電發(fā)展的金融與財稅政策等基礎(chǔ)研究，并結(jié)合全省各河流自然條件，制定科學(xué)合理地水電開發(fā)與保護規(guī)劃，明確四川省水電合理地開發(fā)規(guī)模和布局，以期在宏觀上能較好地指導(dǎo)全省水電的開發(fā)和協(xié)調(diào)社會各界的疑惑。具體體現(xiàn)在以下幾方面：

(1)開展流域生態(tài)系統(tǒng)功能保護技術(shù)、河流生態(tài)系統(tǒng)健康評估體系、生物多樣性保護和珍惜瀕危野生動植物及特有魚類資源保護技術(shù)、干支流統(tǒng)籌規(guī)劃以及梯級水電站生態(tài)調(diào)度技術(shù)等方面的基礎(chǔ)技術(shù)研究；

(2)開展水電開發(fā)建設(shè)及運營過程中如何維護水庫移民利益的研究；

(3)隨著水電開發(fā)向藏區(qū)深入，項目經(jīng)濟性越來越差，需要加強工程技術(shù)、金融與財稅政策等研究，并出臺有關(guān)政策，保證后續(xù)水電項目的財務(wù)可行性；

(4)四川省水電豐枯矛盾較大和汛期棄水問題突出，龍頭水庫的開發(fā)建設(shè)可有效解決電力結(jié)構(gòu)性矛盾，但受自然資源和地理環(huán)境等諸多因素影響，工程投資普遍較高，開發(fā)難度大、開發(fā)進程明顯滯后，迫切需要加強政策研究，出臺有關(guān)政策，改善龍頭水庫電站的經(jīng)濟性，提高其生存能力以及電站建設(shè)業(yè)主開發(fā)的積極性。

4.3 健全水電建設(shè)和運營全過程監(jiān)管體系

水電發(fā)展的成敗最終還是看水電規(guī)劃的落實和實施的效果。因此，在微觀上必須高度重視水電建設(shè)和運營的過程管理，健全水電建設(shè)和運營全過程的監(jiān)督管理體系，以保證到達預(yù)期的效果。

從水電站的設(shè)計到電力產(chǎn)品的生產(chǎn)，水電要經(jīng)過前期工作、施工建設(shè)、正常運行等多個階段，都需要有明確的規(guī)程嚴格管理，尤其是工程建設(shè)階段。目前國家在建設(shè)階段的監(jiān)管力度不足，特別是移民、環(huán)保和工程投資的監(jiān)管，大部分項目建成后投資增加較大。另外對施工過程中生態(tài)環(huán)境保護的監(jiān)管也至關(guān)重要。

目前，我國管理體制在水電站的運行管理階段亦較為薄弱，迫切需要及時解決水電消納市場、避免清潔能源的浪費。同時隨著全省各流域梯級水電開發(fā)的持續(xù)推進，一大批巨型、大型水電工程在“十二五”期間相繼發(fā)電，2015年全省水電總裝機容量達到7 000多萬kW，各大流域梯級水電站群逐步形成，梯級間水力聯(lián)系更加緊密，水電站運行調(diào)度逐步從單個電站發(fā)展到流域梯級水電站聯(lián)合運行調(diào)度，需要加強梯級水庫群的運行管理，以及開展各流域梯級水電站聯(lián)合優(yōu)化調(diào)度、發(fā)揮梯級水電群的發(fā)電、防洪及供水等綜合效益。具體體現(xiàn)在以下幾方面：

(1)積極落實四川水電的消納市場

2015年四川電網(wǎng)水電棄水電量達到102億kWh，初步匡算2016年約達到200億kWh以上(相當(dāng)于浪費煤炭約850萬t/年、水電企業(yè)投資損失約50億元/年、火電投資浪費約160億元)，將嚴重影響四川水電作用的發(fā)揮。而2015年全國火電裝機容量達9.9億kW，當(dāng)年新增7400萬kW，四川省主要送電地區(qū)(華中東四省、重慶及華東)十三五期間仍計劃大規(guī)模新增火電站。顯然，周邊地區(qū)有能力消納四川水電。雖然國家高度重視水電市場的消納，也連續(xù)多次發(fā)文出臺相關(guān)要求，但近期水電消納市場落實的效果較差。建議四川省相關(guān)主管部門結(jié)合國務(wù)院及國家發(fā)展改革委印發(fā)的促進清潔能源多發(fā)滿發(fā)等相關(guān)要求，逐項(含輸電工程)與周邊各省區(qū)和相關(guān)區(qū)域電網(wǎng)溝通落實，并定期組織檢查和考評，以確保全省清潔能源消納。另外，建議國家控制火電開發(fā)規(guī)模和積極爭取全國各省區(qū)可再生能源(含常規(guī)水電)配額制的實施，更好地約束各省區(qū)落實清潔能源消納。

(2)建立聯(lián)合調(diào)度協(xié)調(diào)機制

由于梯級水電站本身所具有的固有特性和多部門管理，使得梯級聯(lián)合優(yōu)化運行調(diào)度具有相當(dāng)大的困難，迫切需要權(quán)威部門從國家的可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略出發(fā)，統(tǒng)籌規(guī)劃，統(tǒng)一協(xié)調(diào)，組織開展梯級水電站聯(lián)合優(yōu)化調(diào)度工作，推進流域一體化管理和梯級電站聯(lián)合優(yōu)化調(diào)度，合理配置各方資源，實現(xiàn)綜合效益的最大化。因此，建議由省能源主管部門牽頭，會同水利廳、環(huán)保廳、電網(wǎng)公司以及各流域公司等，共同協(xié)調(diào)電力、水利、環(huán)保及航運等各部門關(guān)系，管理和監(jiān)督各流域公司的梯級水電站聯(lián)合優(yōu)化調(diào)度工作，并組織制定各種政策和相關(guān)規(guī)程規(guī)范，促進梯級水電站聯(lián)合優(yōu)化調(diào)度技術(shù)水平的提高和在生產(chǎn)實踐中的應(yīng)用。

鑒于梯級水電站聯(lián)合優(yōu)化調(diào)度的復(fù)雜性和目前的實際運行狀況，建議加大科研投入，“產(chǎn)-學(xué)-研”聯(lián)合加強基礎(chǔ)性研究工作，集工程和科研于一體，打造四川水電開發(fā)與運行調(diào)度的品牌，解決梯級水電站聯(lián)合優(yōu)化調(diào)度的重大制約問題，建立流域集中控制和梯級電站聯(lián)合調(diào)度平臺，并及時將研究成果和應(yīng)用軟件進行推廣應(yīng)用。

(3)加強流域綜合監(jiān)測

鑒于目前四川省水電站已正開發(fā)量巨大，建議對各水系水力資源的開發(fā)利用狀況進行綜合監(jiān)測，并結(jié)合流域環(huán)境、地質(zhì)條件、社會經(jīng)濟等特點對各水系開發(fā)情況進行評估，加強水力資源的動態(tài)管理，更好地服務(wù)于當(dāng)前社會經(jīng)濟建設(shè)。

[1] 國家能源局及國家水能風(fēng)能研究中心. 水電發(fā)展戰(zhàn)略研究報告.2013.

[2] 國務(wù)院辦公廳. 能源發(fā)展戰(zhàn)略行動計劃(2014-2020年) 2014

[3] 四川省發(fā)改委. 四川省水電基地建設(shè)規(guī)劃.2010.

(責(zé)任編輯：卓政昌)

2016-12-09

TM612；F552.3；E

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1001-2184(2017)01-0160-05

羅洋濤(1968-)，男，漢族，重慶榮昌人，畢業(yè)于武漢水力電力大學(xué)，碩士，教授級高級工程師，主要從事水電能源規(guī)劃、經(jīng)濟評價及水庫調(diào)度運行等方面設(shè)計研究工作.