王永秀+謝少華

摘要：“一帶一路”戰(zhàn)略為來華留學教育發(fā)展提供了良好的歷史機遇。本文在簡要闡述建國后來華留學教育政策變遷的基礎上，提出其4大特征。宏觀來看，政策起協(xié)調(diào)、監(jiān)督和規(guī)范作用，存在滯后性。同時指出來華留學教育政策的有效性和引導性不足，表現(xiàn)在：戰(zhàn)略目的定位不明、權責主體依然模糊、質(zhì)量監(jiān)控體系不力、相關政策法規(guī)不完善。并提出政策重建的可能方向：分層明確戰(zhàn)略目的，提升省級戰(zhàn)略規(guī)劃；明晰主體間權責分配，發(fā)掘省級政府動力；利用信息化手段，全程動態(tài)監(jiān)控教育質(zhì)量；完善政策法規(guī)，注重有效性與前瞻性。

關鍵詞：來華留學教育；管理體制；政策來華留學教育是國家提升國際影響力的重要工具?！耙粠б宦贰睉?zhàn)略要求高等教育擴大來華留學教育市場，此背景下研究來華留學教育政策有越來越重要的意義。托馬斯·戴伊（1971）認為：“凡是政府決定做的或者不做的事情就是公共政策。”[1]戴維·伊斯頓（1953）認為：“政策是對全社會的價值權威性分配?！盵2]詹姆斯·安德森（1990）認為：“政策是一個有目的的活動過程，而這些活動是由一個或一批行為者為處理某一問題或有關事務而采取的?！盵3]孫綿濤（1997）認為：“教育政策是一種有目的、有組織的動態(tài)發(fā)展過程，是政黨、政府等政治實體在一定歷史時期，為實現(xiàn)一定的教育目標或任務，而協(xié)調(diào)教育的內(nèi)外關系所規(guī)定的行動依據(jù)和準則。”[4]教育體制改革的核心是教育制度的改革，即教育機構職責權限制度的改革（孫綿濤，2010）。[5]這些定義雖表述不一，但涵蓋政策的基本內(nèi)涵：明確權責范疇、為一定目的、是活動過程、最終實現(xiàn)價值有效分配。本文在梳理政策及特征的基礎上，試圖從目的、權責、過程和政策有效性4個方面來分析來華留學政策，為后續(xù)政策的重建提供可能方向。本文研究的來華留學教育政策限制在高等教育范疇內(nèi)。

一、新中國來華留學教育政策的變遷及特征

從1950年新中國首次招收來華留學生開始，來華留學教育管理體制就呈示出鮮明的時代特色。國家相關部門出臺一系列政策，其中具有變遷意義的有：1955年出臺的《各人民民主國家來華留學生暫行管理辦法》（以下簡稱《辦法》）給當時以對外友好交流為目的的來華留學生管理提供了依據(jù)；1962年批準的此領域第一個法規(guī)性文件——《外國留學生工作試行條例（草案）》奠定了留學生依法管理的基石；1985年出臺的《外國留學生管理辦法》為新形勢下創(chuàng)造條件擴大規(guī)模提供可能；1989年《關于招收自費外國來華留學生的有關規(guī)定》一舉將招生權下放到高校，開啟來華留學生數(shù)量迅猛增加的勢頭[6]；2000年出臺的《高等學校接收外國留學生管理規(guī)定》（以下簡稱9號令）給來華留學生的教育管理提供法律保障；2010年推出的《留學中國計劃》強調(diào)進一步營造良好的法制環(huán)境，形成有利于來華留學事業(yè)發(fā)展的體制和機制。

來華留學教育政策的變遷過程呈現(xiàn)以下4大特征。

一是在戰(zhàn)略目的上，從政治外交屬性回歸到教育屬性。來華留學的職能定位由最早的“盡國際主義義務”逐漸向加強留學生的規(guī)范管理靠近。1955年《辦法》和1962年《條例》制定的目的在于履行“應盡的一項國際主義義務”、“促進我國同各國間文化交流、增進我國人民同各國人民之間友誼”，這一時期的政策強調(diào)友好交流和國際義務。1985年，《外國留學生管理辦法》認為，來華留學生管理工作是“我國應盡的國際主義義務，也是促進我國同各國教育、科技、文化交流和經(jīng)濟貿(mào)易合作，增進我國人民同各國人民之間的友誼和了解的一項具有戰(zhàn)略意義的工作”。這一政策擴大了來華留學生管理在非外交方面的意義。2000年發(fā)布的9號令將來華留學生管理工作的目的界定為：增進我國與各國人們之間的了解和友誼，促進高等學校的國際交流和合作，加強對接受和培養(yǎng)外國留學生工作的規(guī)范管理。從這一目的來看，來華留學生管理逐步回歸到教育屬性。

·留學生教育·1關于來華留學教育政策的審思 二是在管理主體上，從多頭管理轉變?yōu)橐愿咝９芾頌橹鳌?955年的《辦法》中，來華留學生工作實行多部門共同負責制，以教育部為主，外交部、大使館、高校各有職責分工。為做好工作，“高等教育部、外交部、對外文化聯(lián)絡局、青年團中央委員會、全國學生聯(lián)合會和有關學校等單位，在必要時得舉行留學生工作聯(lián)席會議，以利工作的配合”。1962年《條例》規(guī)定，管理主體上依然以教育部為主，但在接收學校和地區(qū)上，教育部開始明確要集中到主要城市的部分高校，高校開始擔任管理角色。1985年《外國留學生管理辦法》中，在管理主體上，國家教委依然有著領導性地位，歸口管理，外交部協(xié)同管理，但高校逐漸擁有主體地位。1989年，《關于招收自費外國來華留學生的有關規(guī)定》出臺，首次明確有獎學金生招生資格的高等院校，可以自主接受留學生申請。2000年的9號令中，在教育部統(tǒng)籌的同時，管理來華留學生的主體責任首次由高等院校承擔。雖然由教育部（或國家教委）統(tǒng)籌管理的模式仍在繼續(xù)，但權限分工由開始的中央政府間橫向關系，逐步轉變?yōu)橹醒牍芎暧^、地方管區(qū)域、高校管微觀事務的縱向格局。

三是在專設機構上，從無要求到部分設立。從建國初到20世紀90年代的政策文本中，沒有規(guī)定由獨立的專設機構來處理留學生事務，具體職責實際由各部委或使館承擔。雖然1955年的《辦法》要求有留學生的高校要設專設機構，但不具體，后續(xù)的政策文本中也未再提及。20世紀90年代，隨著留學生人數(shù)的增加，高校開始承擔越來越多的留學生管理工作，逐漸成為來華留學生管理的事實主體。2000年9號令發(fā)布，要求“學校應當有校級領導分管本校的外國留學生工作；學校應當根據(jù)有關規(guī)定建立外國留學生管理制度，并設有外國留學生事務的歸口管理機構或管理人員”；在國家層面，則由教育部委托“國家留學基金管理委員會”專門負責招收計劃內(nèi)外國留學生。省級教育行政部門只負責本地區(qū)高等學校接受外國留學生工作的協(xié)調(diào)管理，未要求設立專設機構。

四是在權責分配上，省級政府管理權限職責得到加強。原來由中央政府直接管理的招生、入學、教學、畢業(yè)、課外等事項，逐步下放到省級政府和高校。1985年政策提到“各有關省、自治區(qū)、直轄市人民政府，應加強對留學生工作的領導”。1989年，《關于招收自費外國來華留學生的有關規(guī)定》中，把高校招收外國留學生資格的審批權下放給省級政府。2000年的9號令強調(diào)省級政府外事、公安部門在社會管理上的權限，強調(diào)省級教育行政部門要發(fā)揮協(xié)調(diào)管理功能，同時也規(guī)定“地方人民政府和高等學?？梢愿鶕?jù)需要單獨或聯(lián)合為外國留學生設立獎學金”。目前，基本形成以高校自我管理為主、國家宏觀管理和省級政府管理為輔的留學生工作管理格局。

從宏觀上看，早期的來華留學教育政策主要是國家層面的相關部門為實現(xiàn)協(xié)調(diào)來華留學工作的目的，后續(xù)逐漸將事權下放，激發(fā)出高校層面的積極性，各項政策從而轉向監(jiān)督、規(guī)范的作用，但存在一定的滯后性，有效性和引導性不足。

二、新中國來華留學教育政策的問題

國家、省級、高校之間的權責分配問題，始終是來華留學教育領域管理體制改革的核心問題，且一直處于動態(tài)調(diào)整過程中。雖然以往的政策在當時都客觀體現(xiàn)了時代背景，促進了當時的發(fā)展（除文革時期外），但細分析政策文本的內(nèi)容，結合來華留學管理工作的實踐來看，目前的政策依然存在一些問題。

（一） 戰(zhàn)略目的定位不明

1955年《辦法》中，政策文本表述的目的在于“做好各人民民主國家來華留學生的管理工作”，“增進國際間的友誼與文化交流”，此目的在后續(xù)政策中一直延續(xù)。1962年開始，來華留學目的是履行“國際義務”，這一表述在政策文本中一直保持到上世紀90年代左右。文革時期所有在華留學生被遣送回國，并在一段時間內(nèi)停止接受外國留學生，扼殺了當時的來華留學教育。到21世紀初，市場經(jīng)濟開始占據(jù)中國經(jīng)濟發(fā)展的主流，“盡國際義務”的目的從政策文本中消失，促進來華留學工作的“規(guī)范管理”正式提上日程。不同時期的表述體現(xiàn)了政策方向的猶疑、轉向，早期基本配合外交政策，動力不足到后期高校積極主動謀發(fā)展，來華留學教育的發(fā)展處于不穩(wěn)定狀態(tài)。

2000年后的政策將戰(zhàn)略目的表述為促進交流和友誼、規(guī)范管理，回歸教育屬性（即加強留學生的規(guī)范管理），但依然未實現(xiàn)促進發(fā)展功能。事實上，這一時期來華留學生規(guī)模猛增，背后有幾點原因：一是高校自主招收留學生的政策使得實現(xiàn)規(guī)模增長成為可能；二是留學生帶來的社會、經(jīng)濟效益刺激了高校作為；三是國內(nèi)高校擴張的背景客觀上帶動了國際學生的招收；四是在全球背景下高校國際化帶來的激烈競爭中，外國留學生規(guī)模成為重要指標。有政策、有動力、有可借力的內(nèi)部環(huán)境、有須競爭的外部環(huán)境，造就了這段時期來華留學教育的迅速發(fā)展。而在這段時期的政策文本中，戰(zhàn)略目的表述上卻無法找到事實存在的“推進高校國際化”、“創(chuàng)造經(jīng)濟效益”等，處于一個“欲說還休”的狀態(tài)。

可見，來華留學領域的戰(zhàn)略目的從國家層面看，起到了協(xié)調(diào)、規(guī)范的作用，但通過頂層設計推動發(fā)展的方面略顯不足；從省市等地區(qū)層面來看，地區(qū)性戰(zhàn)略始終未被提及，無法跟上“一帶一路”戰(zhàn)略關注地緣性的發(fā)展思路；從高校層面看，尚未明確定位以籌劃長遠發(fā)展。

（二） 權責主體依然模糊

在既往政策文本中，管理主體從國家層面橫向的各相關部門（高等教育部、各國駐華大使館、外交部、國務院對外聯(lián)絡局、青年團中央委員會、全國學生聯(lián)合會等），逐漸轉向集中在教育部（國家教委、高等教育部）與高校之間。社會管理部門，除必要的外事、公安部門外，逐漸退出留學生的管理。但在實際工作中，管理主體和權責界限依然模糊。

首先，高校實際能自主的范疇有限。目前，政策將招生計劃、錄取、教學計劃、專業(yè)設置等權限職責主要集中在學校，但實際上學校并不能完全自主決定。在計劃內(nèi)招生工作中尤為明顯。如涉及中國政府獎學金的留學生錄取審查，學校需服從國家留學基金委派遣，但每年派遣規(guī)模不定，幾人到幾十人不等，給學校的教學安排、師資配置等提出了極大的挑戰(zhàn)。又如，招生錄取時學校和留學生希望加快進程，但受制于省級政府相關部門的審批速度，很多優(yōu)秀生源因此喪失。

其次，高校主體地位能隨時被限制。如在明確招生計劃不受限制后，教育部發(fā)現(xiàn)部分高校粗制濫造，直接下文對某個專業(yè)限制年度招生資格和數(shù)額。監(jiān)管的出發(fā)點雖好，但程序上過于隨意。這類狀況將造成學校的猶疑，專注短期行為“走一步看一步”。

再次，省級政府主體地位不鮮明。建國初的政策文本未考慮省級政府的權責，留學生被中央派到幾個主要城市的學校。后續(xù)政策雖逐漸放權到省級部門，但除泛泛的備案、招生審批等并無實質(zhì)性權責。其結果是一個省、地區(qū)或直轄市對于本地來華留學教育無系統(tǒng)規(guī)劃，任由所在地區(qū)高校在此領域自生自滅，未樹立在國際教育市場爭取地方主動權、樹立地方品牌和優(yōu)勢的意識。

（三） 質(zhì)量監(jiān)控體系不力

來華留學教育發(fā)展迅猛的同時問題也相應增多，規(guī)模與質(zhì)量兼顧成為新的挑戰(zhàn)。但質(zhì)量監(jiān)控體系的建立卻一直未被重視。如在招生政策放開之后，某些高校只以經(jīng)濟效益為考量，忽視留學生培養(yǎng)質(zhì)量，設置課程體系和畢業(yè)標準不嚴謹，直接忽略外國留學生學成后是否能獲得職業(yè)資格等問題。其后果是畢業(yè)生質(zhì)量經(jīng)不起國際市場檢驗，間接將來華留學教育品牌帶入惡性循環(huán)，讓我國高校在國際上的學歷互認等工作陷入被動。類似這樣的漏洞在留學生招生、培養(yǎng)、畢業(yè)的全部過程中，缺乏實質(zhì)意義上的控制。國家曾出臺政策進行監(jiān)控，例如，1996年國家出臺《關于加強來華接受中醫(yī)藥本科教育留學生教學質(zhì)量宏觀管理的通知》，2007年出臺《來華留學生醫(yī)學本科教育（英語授課）質(zhì)量控制標準暫行規(guī)定》，但從實踐來看，依靠單個政策對整個來華留學教育的質(zhì)量管控，作用終究有限。

（四） 相關政策法規(guī)不完善

政策法規(guī)不完善制約著來華留學教育進一步發(fā)展。一方面現(xiàn)有政策之間存在沖突。例如，2000年頒布的政策中第十二條規(guī)定：“高等學校招收外國留學生名額不受國家招生計劃指標限制?！钡究婆R床醫(yī)學專業(yè)（英語授課）的招生卻嚴格受限，教育部嚴禁未在名單之列的高校開辦此專業(yè)，且近3年的招生計劃逐步縮減，2013-2014學年度此專業(yè)全國招生計劃共6020人[7]，2014-2015學年度此專業(yè)招生計劃縮減至3680人[8]，為上年同期的61%，2015-2016學年度此專業(yè)招生計劃僅為3470名[9]。又如，北京市于2007年發(fā)布的《關于外國留學生工作的若干規(guī)定》要求，“接受留學生的院校至少應有連續(xù)5年以上面向中國學生辦學的歷史。接受留學生的人數(shù)原則上不宜超過在校生總數(shù)的20%”[10]，從人數(shù)上限制了留學生招生數(shù)量，這與擴大規(guī)模的發(fā)展方針不相符合。類似的規(guī)定從程序上來說是否合適，還值得進一步探究。

另一方面政策法規(guī)滯后于實踐發(fā)展。關于就業(yè)與打工、招生、培養(yǎng)等方面的政策法規(guī)滯后尤為明顯。留學生兼職和實習甚至就業(yè)移民等在很多國家已經(jīng)放開，成為吸引留學生的重要因素。如美國移民局規(guī)定，外國留學生可以在校內(nèi)合法工作，每周可以工作20個小時，假期可以工作40個小時。[11]英國為吸引留學生，不斷簡化簽證程序，實施就業(yè)延長政策，允許外國學生畢業(yè)一年內(nèi)留在英國找工作。[12]新西蘭就讀的國際學生，每周可打工20個小時[13]，移民政策則更為寬松，達到“近乎只要在新西蘭取得本科學歷就可以辦理技術移民的程度”[14]。這些國家的政策在刺激、促進留學生流入上發(fā)揮了重要作用，但我國的政策在此方面卻相距甚遠。另外，由于留學生招生考試政策、留學生參加高中會考政策、轉學政策和大學間學分互認政策等較為模糊，導致某些被高校開除或勸退的外國留學生能輕易在我國申請到另一所水平相當?shù)母咝?，不利于高校對外國留學生的管理。

三、政策重建的可能方向

來華留學教育政策應進一步明確戰(zhàn)略目的、職能定位，不斷調(diào)整國家、省級、高校三個層面之間的關系，使之能真正起到促進我國教育發(fā)展、推進我國高校國際化進程的作用。在未來的政策設計中，以下幾個方向值得考慮。

（一） 分層明確戰(zhàn)略目的，提升省級戰(zhàn)略規(guī)劃

“擴大規(guī)模、優(yōu)化結構、規(guī)范管理、保證質(zhì)量”的方針政策可促進來華留學教育的發(fā)展，但在具體目的表述上，可考慮分層次、成體系地描述，使其更為準確。

第一，從國家的戰(zhàn)略層面來看，來華留學政策的目的應著眼宏觀、促進發(fā)展。來華留學教育能促進國家間學術、文化交流，促進經(jīng)濟貿(mào)易，促進文化理解和民心相通，與新形勢下持續(xù)對外開放、推進“一帶一路”戰(zhàn)略能起到互相促進的作用。第二，從省級的戰(zhàn)略層面來看，宜以中心城市為聚焦，輻射周邊地區(qū)，利用地區(qū)優(yōu)勢，著力打造地方品牌吸引來華留學生。對來華留學生的聚集狀況看，大部分集中在東部地區(qū)及主要城市。從2015年的統(tǒng)計數(shù)據(jù)來看，京、滬、浙、蘇、津、粵幾個直轄市和經(jīng)濟發(fā)達省份的留學生數(shù)量占全國的56%左右。[15]目前“一帶一路”沿線重點城市鮮少有在來華留學政策上打造城市品牌的意識。第三，從高校的戰(zhàn)略層面看，宜進一步明確來華留學教育的最終目的，形成長期戰(zhàn)略。用政策來引導高校將最終目的鎖定在夯實學校實力、搶奪國際高等教育市場、推進我國高校的國際化進程上。

（二） 明晰主體間權責分配，發(fā)掘省級政府動力

明確國家、省級和高校三個層面的職責權限，設立歸口管理機構、協(xié)同管理，強化“國家監(jiān)管、省級主導、高校自主”的來華留學管理體制格局。一是在國家層面，加強中央、省級部門的備案和協(xié)同作業(yè)，國家層面發(fā)揮“提綱挈領”的作用，及時導引趨勢，負責政策法規(guī)制定、經(jīng)費投入、備案和監(jiān)管等職能。二是結合“一帶一路”戰(zhàn)略等發(fā)掘省級政府層面的動力。基于來華留學教育區(qū)域性特征較強的現(xiàn)實，由省級政府機構發(fā)揮主導作用，鼓勵各地區(qū)因地制宜、因經(jīng)濟發(fā)展狀況制宜發(fā)展來華留學教育。如在兩廣地帶，可結合國家支持東盟地區(qū)等政策優(yōu)勢，發(fā)掘省級政府層面的動力，促進來華留學教育發(fā)展。除“協(xié)調(diào)”外，應明確省級政府在“指導”“教育投入”“監(jiān)管”“發(fā)展地方留學品牌”等方面發(fā)揮作用。三是鼓勵高校釋放潛力，充分發(fā)揮自身優(yōu)勢來促進來華留學教育的發(fā)展，除中央政府和省級政府的上述權限外，其余職責權限如招生審批、學費定價、畢業(yè)學位發(fā)放等均下放到高校，盤活高校資源，發(fā)揮高校辦學積極性。

（三） 利用信息化手段，全程動態(tài)監(jiān)控教育質(zhì)量

在培養(yǎng)起點上，對高校的自主招生進行監(jiān)控，提供招生指導性意見，要求通過信息系統(tǒng)上報每年招生標準、程序及錄取人員名單，統(tǒng)計錄取率和淘汰率，對招生標準顯著低于應然水平的，責令改正并限制下年度招生數(shù)量；在培養(yǎng)過程中，可利用獨立的中介服務機構，對教學過程、培養(yǎng)質(zhì)量進行評估，讓專業(yè)人員來評估專業(yè)事項，在過程評估中無法達到良好要求的高?；驅I(yè)，限期整改，如連續(xù)2-3年沒有整改成效取消其招收留學生的資格；在培養(yǎng)結果上，設置國家級考試，促使高校提升教學質(zhì)量。例如，利用漢語水平考試等國家級考試來控制語言學習質(zhì)量，在中醫(yī)藥學、臨床西醫(yī)等留學生較為集中的且畢業(yè)生質(zhì)量對社會有深遠影響的專業(yè)，要求學生畢業(yè)前統(tǒng)一參加資格考試，考試合格方能畢業(yè)。重視生源門檻、過程評估與結果評估，使同類專業(yè)的課程考試水平相當，畢業(yè)生測評水平相當，在國內(nèi)高校實現(xiàn)學分的互認，以此為基礎逐漸推向國際教育市場的學分、學歷互認。

（四） 完善政策法規(guī)，注重有效性與前瞻性

政策法規(guī)對來華留學教育發(fā)展具有重要影響，但其滯后于實踐的現(xiàn)實需引起重視。政策執(zhí)行后的有效性，需及時評估，逐漸完善，使政策真正具有前瞻性，引領來華留學教育的發(fā)展。對于實踐中已經(jīng)出現(xiàn)就業(yè)、兼職、實習等方面問題，可借鑒發(fā)達國家經(jīng)驗制定試行政策。先在部分地區(qū)進行試點，例如選取來華留學生集中的地區(qū)如京、滬、粵等地試點在華就業(yè)政策，讓留學生有機會畢業(yè)后一到兩年內(nèi)在華就業(yè)。經(jīng)過專業(yè)機構評估試點政策的效果及影響后，為國家層面的來華留學政策修改或制定提供參考。加強國家政策法規(guī)的宏觀管理作用，對于不宜由國家統(tǒng)一規(guī)定的來華留學政策，建議先由地方政策法規(guī)進行具體規(guī)定，形成中央、地方相互補充的政策法規(guī)體系，使高校在發(fā)展留學生教育方面具有明確的政策法規(guī)依據(jù)，促進高校留學生教育的規(guī)范、快速發(fā)展。

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（責任編輯鐘嘉儀）