王惠君

（山西省森林公園管理中心，山西 太原 030012）

山西省開(kāi)展國(guó)家公園試點(diǎn)建設(shè)初探

王惠君

（山西省森林公園管理中心，山西 太原 030012）

介紹了當(dāng)前國(guó)內(nèi)外國(guó)家公園建設(shè)發(fā)展現(xiàn)狀與基本經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)對(duì)山西開(kāi)展國(guó)家公園試點(diǎn)建設(shè)的優(yōu)勢(shì)與存在的困難進(jìn)行了分析，提出了山西開(kāi)展國(guó)家公園試點(diǎn)建設(shè)的基本思路及建議。

山西省；國(guó)家公園

以習(xí)近平總書(shū)記為核心的黨中央站在維護(hù)世界生態(tài)安全、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的高度，做出了“建立國(guó)家公園體制”的重大決定，山西省也在積極研究探索本省國(guó)家公園建設(shè)試點(diǎn)的推進(jìn)工作。如何建設(shè)國(guó)家公園，已經(jīng)成為擺在廣大林業(yè)從業(yè)者面前的一個(gè)重大課題。了解國(guó)內(nèi)外國(guó)家公園建設(shè)發(fā)展情況，調(diào)查研究山西國(guó)家公園試點(diǎn)建設(shè)現(xiàn)狀，分析存在的問(wèn)題和困難，研究對(duì)策與思路是探索山西省國(guó)家公園建設(shè)試點(diǎn)工作的首要任務(wù)。

1 當(dāng)前國(guó)內(nèi)外國(guó)家公園建設(shè)發(fā)展現(xiàn)狀

1.1 國(guó)外國(guó)家公園建設(shè)發(fā)展情況及取得的主要經(jīng)驗(yàn)

自1872年美國(guó)建立世界上第一個(gè)國(guó)家公園—黃石公園以來(lái)，140多年來(lái)全世界共有200多個(gè)國(guó)家和地區(qū)建立了近萬(wàn)個(gè)國(guó)家公園，主要有美國(guó)、加拿大、英國(guó)、澳大利亞、日本等。國(guó)家公園的建立，在保護(hù)自然生態(tài)系統(tǒng)、自然資源以及歷史文化遺跡方面發(fā)揮了重要作用，同時(shí)也促進(jìn)了人類對(duì)大自然的認(rèn)識(shí)和保護(hù)，推動(dòng)了世界自然保護(hù)事業(yè)的興起與發(fā)展。

取得的主要經(jīng)驗(yàn)與成就：一是明確了國(guó)家公園概念和選定標(biāo)準(zhǔn)。國(guó)家公園是自然環(huán)境優(yōu)美、資源獨(dú)特、具有區(qū)域典型性保護(hù)價(jià)值大的自然區(qū)域。該區(qū)域不受或較少受到人類活動(dòng)的影響，是一個(gè)國(guó)家或地區(qū)維護(hù)自然生態(tài)系統(tǒng)平衡、保護(hù)生物多樣性、發(fā)展生態(tài)旅游、開(kāi)展科學(xué)研究和環(huán)境教育的重要場(chǎng)所。二是形成了較完備的法律體系。世界各國(guó)均出臺(tái)了國(guó)家公園專項(xiàng)法律，如美國(guó)出臺(tái)了《國(guó)家公園基本法》、德國(guó)出臺(tái)《聯(lián)邦自然保護(hù)法》、澳大利亞出臺(tái)了《國(guó)家公園法》等。三是形成了較為規(guī)范的管理體制。有自上而下的垂直管理體制，有較多國(guó)家采用了自上而下與地方自治相結(jié)合的管理體制，還有地方自治管理機(jī)制。四是形成了科學(xué)有效的經(jīng)營(yíng)機(jī)制，主要實(shí)行管理權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)相分離制度，均不搞盈利性創(chuàng)收。管理機(jī)構(gòu)主要任務(wù)是抓好園內(nèi)生態(tài)系統(tǒng)、自然文化遺產(chǎn)以及動(dòng)植物資源保護(hù)和管理工作，其他經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目則通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)的辦法委托企業(yè)或個(gè)人經(jīng)營(yíng)。五是建立了較為穩(wěn)定的資金投入保障體系。多數(shù)國(guó)家公園運(yùn)營(yíng)開(kāi)支主要由國(guó)家財(cái)政拔付，其次是依靠社會(huì)公眾捐贈(zèng)、旅游收入、特許經(jīng)營(yíng)收入等。

1.2 我國(guó)國(guó)家公園建設(shè)探索情況

中共中央、國(guó)務(wù)院《生態(tài)文明體制改革總體方案》第22條明確要求，對(duì)自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、文化自然遺產(chǎn)、地質(zhì)公園、森林公園等的體制進(jìn)行改革，提出建立國(guó)家公園體制。2015年國(guó)家發(fā)改委等13部委聯(lián)合通過(guò)《建立國(guó)家公園體制試點(diǎn)方案》，確定北京等9個(gè)省市選取1個(gè)區(qū)域作為國(guó)家公園體制建設(shè)試點(diǎn)，為期3年，2017年底結(jié)束。目前，青海三江源、湖北神農(nóng)架、福建武夷山、浙江錢(qián)江源試點(diǎn)方案均獲國(guó)家發(fā)改委正式批復(fù)，已進(jìn)入實(shí)質(zhì)性操作階段。

2 山西開(kāi)展國(guó)家公園試點(diǎn)建設(shè)優(yōu)勢(shì)及困難分析

2.1 擬選試點(diǎn)建設(shè)優(yōu)勢(shì)

目前，山西有太岳山、關(guān)帝山、管涔山、中條山4處國(guó)家森林公園作為國(guó)家公園擬選建設(shè)試點(diǎn)，這4處國(guó)家森林公園具備其他類型保護(hù)地不可比擬的優(yōu)勢(shì)：一是資源優(yōu)勢(shì)。4個(gè)國(guó)家公園囊括了全省森林資源精華，多為天然次生林以及新中國(guó)成立以后營(yíng)造的人工林，是全省生物多樣性最豐富、動(dòng)植物群落最典型、歷史文化遺跡較集中的區(qū)域。二是管理優(yōu)勢(shì)。國(guó)有林區(qū)承擔(dān)著保護(hù)全省最精華的森林資源安全的職責(zé)，維系著全省生態(tài)系統(tǒng)安全重任，在半個(gè)多世紀(jì)森林資源的管護(hù)建設(shè)以及推動(dòng)森林公園、自然保護(hù)區(qū)建設(shè)過(guò)程中，不僅形成了集中連片、產(chǎn)權(quán)明晰、較為完整的生態(tài)管護(hù)區(qū)域，而且還造就了一支能管理會(huì)經(jīng)營(yíng)的人才隊(duì)伍，同時(shí)積累了較為豐富的建設(shè)經(jīng)驗(yàn)。三是開(kāi)發(fā)優(yōu)勢(shì)。擬選的太岳山、關(guān)帝山、管涔山、中條山4個(gè)國(guó)家森林公園在引資開(kāi)發(fā)、促進(jìn)資源利用方面走在了全省前列，在引導(dǎo)社區(qū)共建，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面也做出了貢獻(xiàn)、積累了經(jīng)驗(yàn)。

2.2 擬選試點(diǎn)公園建設(shè)面臨的問(wèn)題與困難

選在太岳山、關(guān)帝山、管涔山、中條山4個(gè)國(guó)家森林公園進(jìn)行國(guó)家公園建設(shè)試點(diǎn)還存在很多問(wèn)題與困難，主要有以下幾個(gè)方面：一是資源整合難度大。目前，太岳山國(guó)家森林公園范圍內(nèi)涉及沁源、洪洞、霍州、靈石、介休等5個(gè)縣（市）的6個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，關(guān)帝山國(guó)家森林公園范圍內(nèi)涉及交城、古交、婁煩、離石、方山等5個(gè)縣（市區(qū)）的6個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，中條山國(guó)家森林公園范圍內(nèi)涉及陽(yáng)城、垣曲、夏縣3個(gè)縣的5個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，管涔山國(guó)家森林公園范圍內(nèi)涉及寧武、五寨、岢嵐3個(gè)縣的4個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)。涉及居民較多，存在搬遷、權(quán)屬交割變更以及補(bǔ)償?shù)却罅抗ぷ?；其次，這4個(gè)國(guó)家森林公園內(nèi)建有12個(gè)自然保護(hù)區(qū)、1個(gè)濕地公園、5個(gè)風(fēng)景名勝區(qū)、1個(gè)水利風(fēng)景區(qū)、1個(gè)地質(zhì)公園，還有好多文物保護(hù)單位，協(xié)調(diào)建設(shè)、環(huán)保、文物、水利部門(mén)進(jìn)行資源管理整合難度也不小。二是協(xié)調(diào)開(kāi)發(fā)方難度大。目前4處國(guó)家森林公園均不同程度進(jìn)行了引資開(kāi)發(fā)，開(kāi)發(fā)商數(shù)量和投資都很大。太岳山國(guó)家森林公園合作開(kāi)發(fā)方達(dá)到16家，而且合同期均在三五十年之間，距合同到期年限還很長(zhǎng)，如何協(xié)調(diào)現(xiàn)有合作開(kāi)發(fā)商按照國(guó)外特許經(jīng)營(yíng)制度退出或重新進(jìn)入，妥善處理好各方矛盾和利益是一項(xiàng)非常艱巨的任務(wù)。三是籌集資金經(jīng)費(fèi)難度大。當(dāng)前山西這些國(guó)家森林公園經(jīng)費(fèi)無(wú)保障，實(shí)行“以票養(yǎng)園養(yǎng)人干事”的門(mén)票經(jīng)濟(jì)，經(jīng)營(yíng)方面存在重開(kāi)發(fā)、輕保護(hù)的現(xiàn)象。

3 山西開(kāi)展國(guó)家公園試點(diǎn)建設(shè)的基本思路及建議

3.1 國(guó)家公園試點(diǎn)建設(shè)基本思路

以確保生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定性以及自然生態(tài)資源完整性、原真性為基本原則科學(xué)劃定國(guó)家公園保護(hù)區(qū)域，以園內(nèi)自然資源權(quán)屬全民所有化、管理主體一體化、項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)特許化為工作重點(diǎn)，著力推進(jìn)資源權(quán)屬確權(quán)轉(zhuǎn)化、各類保護(hù)地管理機(jī)構(gòu)整合歸并、管理權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)相分離進(jìn)程，以健全完善國(guó)家公園法律法規(guī)體系為目標(biāo)，加快國(guó)家公園立法步伐，試點(diǎn)先行，形成可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗(yàn)。

3.2 國(guó)家公園建設(shè)試點(diǎn)有關(guān)建議

3.2.1 圍繞一個(gè)目標(biāo)

就是通過(guò)國(guó)家公園試點(diǎn)建設(shè)出經(jīng)驗(yàn)、樹(shù)樣板。

3.2.2 處理好兩大關(guān)系

一是處理好生態(tài)保護(hù)與資源利用的關(guān)系，建立國(guó)家公園就是以更嚴(yán)格的措施強(qiáng)化國(guó)家公園自然生態(tài)文化資源保護(hù)，但不排除在保護(hù)前提下適度開(kāi)展生態(tài)旅游，滿足人民群眾日益增長(zhǎng)的精神文化需求；二是處理好生態(tài)保護(hù)與社區(qū)居民發(fā)展的關(guān)系。國(guó)家公園建立還要考慮到區(qū)域內(nèi)社區(qū)居民發(fā)展，使居民徹底從對(duì)自然生態(tài)資源消耗依賴中解脫出來(lái)，通過(guò)培訓(xùn)教育、吸納就業(yè)等多種方式，引導(dǎo)社區(qū)居民就地從事生態(tài)保護(hù)、旅游服務(wù)等相關(guān)工作。

3.2.3 實(shí)現(xiàn)三個(gè)統(tǒng)一

一是自然生態(tài)資源權(quán)屬統(tǒng)一。對(duì)國(guó)家公園區(qū)劃范圍內(nèi)森林、林木、林地、土地、田地、山河湖泊等一切自然資源進(jìn)行確權(quán)登記，采取贖買(mǎi)、置換等方式將集體土地、林地等資源統(tǒng)一收歸國(guó)家所有，實(shí)現(xiàn)權(quán)屬統(tǒng)一。二是管理機(jī)構(gòu)統(tǒng)一。對(duì)國(guó)家公園范圍內(nèi)的自然保護(hù)區(qū)、森林公園、濕地公園、地質(zhì)公園、風(fēng)景名勝區(qū)等管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行整合歸并或撤銷，統(tǒng)一交由資源權(quán)屬管理部門(mén)，建立統(tǒng)一的國(guó)家公園管理機(jī)構(gòu)。三是經(jīng)營(yíng)許可統(tǒng)一。全面推行和落實(shí)經(jīng)營(yíng)權(quán)、所有權(quán)和管理權(quán)“三權(quán)分離”，特別是經(jīng)營(yíng)權(quán)和管理權(quán)分離，徹底解決政企不分。要按照所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分離的原則，在政府的主導(dǎo)下，有步驟、有條件地實(shí)行公開(kāi)、公平的特許經(jīng)營(yíng)制度，通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)方式分散地將公園項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)權(quán)出讓給企業(yè)或者個(gè)人。

3.2.4 做實(shí)四項(xiàng)工作

一是加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)工作。國(guó)家公園建設(shè)涉及部門(mén)單位多，需從省政府層面抓起，各相關(guān)部門(mén)、相關(guān)市縣政府配合，建立聯(lián)席會(huì)議制度，協(xié)調(diào)各相關(guān)部門(mén)以及地方政府形成工作合力，共同推進(jìn)。二是抓好試點(diǎn)建設(shè)工作。首先是選好試點(diǎn)，嚴(yán)格按照國(guó)家公園選定標(biāo)準(zhǔn)，確保試點(diǎn)有代表性和典型性。其次，要緊緊依靠地方政府做好試點(diǎn)范圍內(nèi)各類資源分布結(jié)構(gòu)、社區(qū)居民的摸底調(diào)查工作，形成資源保護(hù)數(shù)據(jù)，對(duì)各類國(guó)有保護(hù)地造冊(cè)登記，對(duì)集體資源采取贖買(mǎi)、置換等方式收歸國(guó)有；對(duì)范圍內(nèi)居民或異地安置或就地轉(zhuǎn)化，實(shí)現(xiàn)試點(diǎn)范圍內(nèi)各類資源大一統(tǒng)，全部轉(zhuǎn)化為國(guó)有資源。三是對(duì)各類保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行整合，按照資源權(quán)屬成立統(tǒng)一的國(guó)家公園管理機(jī)構(gòu)，代表國(guó)家對(duì)資源進(jìn)行管護(hù)。最后，要建立嚴(yán)格、規(guī)范的特許經(jīng)營(yíng)制度，在保護(hù)的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)資源保護(hù)和旅游發(fā)展“雙贏”。四是建立穩(wěn)定的投入機(jī)制。國(guó)家公園建立后的工作經(jīng)費(fèi)和資源維護(hù)等經(jīng)費(fèi)，由財(cái)政全額保障，以法律條款予以固化。確實(shí)將國(guó)家公園作為社會(huì)公益性事業(yè)，不斷完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制和生態(tài)紅線制度，讓國(guó)家公園逐步走向不以盈利為目的、引導(dǎo)全民廣泛參與，堅(jiān)持可持續(xù)經(jīng)營(yíng)發(fā)展理念，樹(shù)立全民保護(hù)自然生態(tài)意識(shí)。五是加快國(guó)家公園地方立法進(jìn)程，努力為全省國(guó)家公園建設(shè)提供法制保障。

F592

B

1005-4707（2017）02-006-03

10.3969/j.issn.1005-4707.2017.02.002

王惠君（1981-），女，2008年北京林業(yè)大學(xué)畢業(yè)，現(xiàn)任山西省森林公園管理中心工程師。

2017-02-10；

2017-03-15。