趙義

紀(jì)檢系統(tǒng)通過(guò)自我監(jiān)督的制度實(shí)踐，給出了把任何一種重要的權(quán)力關(guān)進(jìn)制度籠子的生動(dòng)樣本，對(duì)于各個(gè)領(lǐng)域的管理監(jiān)督工作都富有啟迪作用。

2017年全國(guó)“兩會(huì)”期間，在部長(zhǎng)通道接受記者采訪時(shí)，監(jiān)察部部長(zhǎng)楊曉渡的一段話引起了很大關(guān)注。在被問(wèn)及反腐力度是否會(huì)減弱時(shí)，楊曉渡稱其為無(wú)稽之談，并表示打虎始終沒(méi)有停過(guò)，中紀(jì)委將排除萬(wàn)難做好反腐工作。

這個(gè)表態(tài)，向外界釋放了反腐高壓態(tài)勢(shì)不會(huì)減弱的重要信號(hào)。而這里說(shuō)的“排除萬(wàn)難”，一方面說(shuō)明保持高壓反腐肯定會(huì)碰到阻力，另一方面也說(shuō)明紀(jì)檢監(jiān)察工作也需要對(duì)外界的重大關(guān)切做出回應(yīng)。

其中之一就是“誰(shuí)來(lái)監(jiān)督紀(jì)委”問(wèn)題。從黨的十八屆六中全會(huì)到中紀(jì)委十八屆七次全會(huì)，這個(gè)問(wèn)題已經(jīng)有了明確的答案。中紀(jì)委實(shí)施組織和制度創(chuàng)新，把紀(jì)委的權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子，取得了明顯成效?！吨袊?guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則（試行）》（下稱監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作準(zhǔn)則）就是最重要的制度成果之一。

堅(jiān)決防止“燈下黑”

中國(guó)共產(chǎn)黨黨章賦予紀(jì)律檢查委員會(huì)權(quán)威地位和重要職責(zé)，十八屆六中全會(huì)通過(guò)的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》進(jìn)一步明確：黨的各級(jí)紀(jì)律檢查委員會(huì)是黨內(nèi)監(jiān)督的專責(zé)機(jī)關(guān)，履行監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問(wèn)責(zé)職責(zé)，加強(qiáng)對(duì)所轄范圍內(nèi)黨組織和領(lǐng)導(dǎo)干部遵守黨章黨規(guī)黨紀(jì)、貫徹執(zhí)行黨的路線方針政策情況的監(jiān)督檢查。

隨著十八大后高壓反腐的展開(kāi)，人們對(duì)紀(jì)檢監(jiān)察系統(tǒng)的權(quán)力的行使印象深刻。比如對(duì)中央巡視組的“八府巡按”、“包老爺”、“青天”的比喻，就反映了巡視本身的震懾性。但需要注意的是，在中央將紀(jì)委的職責(zé)凝練為監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問(wèn)責(zé)，大力加強(qiáng)紀(jì)委監(jiān)察系統(tǒng)的相對(duì)獨(dú)立性和權(quán)威性的同時(shí)，也提出了解決“燈下黑”的問(wèn)題。實(shí)際上，中紀(jì)委在打虎的同時(shí)，也以同樣強(qiáng)的力度來(lái)清理門(mén)戶，絕不允許紀(jì)委系統(tǒng)有“內(nèi)鬼”藏匿。這在不久前的中紀(jì)委反腐紀(jì)錄片《打鐵還需自身硬》中有生動(dòng)的詮釋。

道理也很簡(jiǎn)單，紀(jì)檢系統(tǒng)絕非凈土，紀(jì)檢干部也沒(méi)有天生的免疫力，進(jìn)了紀(jì)檢系統(tǒng)也不等于進(jìn)了“保險(xiǎn)箱”。

此前，紀(jì)檢系統(tǒng)在管理監(jiān)督方面的確存在不少薄弱環(huán)節(jié)。

一是制度本身尚待完善，需要與時(shí)俱進(jìn)。案件審理工作條例頒布于1987年，案件檢查工作條例修改于1994年，不少內(nèi)容已難以適應(yīng)當(dāng)前工作需要，100多個(gè)配套制度，規(guī)定零散、標(biāo)準(zhǔn)不一，一些關(guān)鍵環(huán)節(jié)存在制度漏洞。

二是有紀(jì)律沒(méi)有得到執(zhí)行。紀(jì)檢干部，有的與有問(wèn)題反映的干部、商人勾肩搭背;不講規(guī)矩、不守紀(jì)律，越權(quán)接觸相關(guān)地區(qū)、部門(mén)、單位黨委（黨組）負(fù)責(zé)人;規(guī)避審批程序，私自留存、擅自處置問(wèn)題線索;無(wú)視審查紀(jì)律和保密紀(jì)律，打探消息、跑風(fēng)漏氣;面對(duì)“圍獵”防線失守、以案謀私，說(shuō)情抹案、收錢(qián)收物;利用權(quán)力尋租，做生意、拿項(xiàng)目，為他人提拔打招呼，甚至充當(dāng)保護(hù)傘。

信任不能代替監(jiān)督，沒(méi)有監(jiān)督的信任就是放任。而監(jiān)督要有效，最根本的是遵循權(quán)力的一個(gè)基本規(guī)律：沒(méi)有制約的權(quán)力是危險(xiǎn)的，制度應(yīng)起到制衡的作用。

說(shuō)到制度，也不是籠統(tǒng)的把問(wèn)題歸結(jié)為制度就萬(wàn)事大吉了，還要注意中紀(jì)委書(shū)記王岐山談到過(guò)的，既要重視制度建設(shè)，又要避免落入“制度陷阱”：制度只有與具體實(shí)踐相結(jié)合，不斷與時(shí)俱進(jìn)，其所蘊(yùn)含的力量才能充分釋放。制度建設(shè)應(yīng)兼顧必要和可行，做不到的寧可不寫(xiě)，寫(xiě)上的就要管用，保證制度的有效性、可執(zhí)行性。

為此，管理監(jiān)督就不能大而化之，制定監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作準(zhǔn)則的過(guò)程，就是要真正找準(zhǔn)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)和薄弱環(huán)節(jié)的過(guò)程，同時(shí)真正提煉有效做法和具體實(shí)招，上升為制度規(guī)范，盯住人看住事。

管理監(jiān)督的精準(zhǔn)化

通過(guò)紀(jì)檢干部腐敗的典型案例可以看出，過(guò)去，紀(jì)檢監(jiān)察室既有對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的日常監(jiān)督權(quán)，還有發(fā)現(xiàn)問(wèn)題線索后的立案審查權(quán)、立案后的調(diào)查取證權(quán)，集多種權(quán)力于一身。因此，紀(jì)檢工作的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)和薄弱環(huán)節(jié)，重點(diǎn)就是管好室主任，規(guī)范審查組組長(zhǎng)權(quán)限，落實(shí)請(qǐng)示報(bào)告制度，嚴(yán)格工作規(guī)程，加強(qiáng)管理監(jiān)督。

從監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作準(zhǔn)則的內(nèi)容看，所謂制度的制衡主要是指創(chuàng)新組織制度，建立執(zhí)紀(jì)監(jiān)督、執(zhí)紀(jì)審查、案件審理相互協(xié)調(diào)、相互制約的工作機(jī)制。對(duì)案件監(jiān)督管理部門(mén)、執(zhí)紀(jì)監(jiān)督部門(mén)、執(zhí)紀(jì)審查部門(mén)、案件審理部門(mén)職能作出明確規(guī)定，形成機(jī)構(gòu)內(nèi)部職能、職責(zé)的制衡。權(quán)力的分割和相互制約具體表現(xiàn)為：

在線索入口環(huán)節(jié)，實(shí)行統(tǒng)一，紀(jì)檢機(jī)關(guān)信訪部門(mén)歸口受理同級(jí)黨委管理的黨組織和黨員干部違反黨紀(jì)的信訪舉報(bào)，統(tǒng)一接收下一級(jí)紀(jì)委和派駐紀(jì)檢組報(bào)送的相關(guān)信訪舉報(bào)，分類(lèi)摘要后移送案件監(jiān)督管理部門(mén)。案件監(jiān)督管理部門(mén)統(tǒng)一受理巡視工作機(jī)構(gòu)和審計(jì)機(jī)關(guān)、行政執(zhí)法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)等單位移交的相關(guān)問(wèn)題線索。紀(jì)檢機(jī)關(guān)案件監(jiān)督管理部門(mén)負(fù)責(zé)對(duì)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作全過(guò)程進(jìn)行監(jiān)督管理，履行線索管理、組織協(xié)調(diào)、監(jiān)督檢查、督促辦理、統(tǒng)計(jì)分析等職能。

對(duì)符合立案條件的，承辦部門(mén)應(yīng)當(dāng)起草立案審查呈批報(bào)告，經(jīng)紀(jì)檢機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)人審批，報(bào)同級(jí)黨委（黨組）主要負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，予以立案審查。明確紀(jì)檢機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)人、執(zhí)紀(jì)審查部門(mén)負(fù)責(zé)人、審查組組長(zhǎng)各自的職權(quán)。審查組組長(zhǎng)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格執(zhí)行審查方案，不得擅自更改;以書(shū)面形式報(bào)告審查進(jìn)展情況，遇重要事項(xiàng)及時(shí)請(qǐng)示。

紀(jì)檢機(jī)關(guān)案件審理部門(mén)對(duì)黨組織和黨員違反黨紀(jì)、依照規(guī)定應(yīng)當(dāng)給予紀(jì)律處理或者處分的案件和復(fù)議復(fù)查案件進(jìn)行審核處理。堅(jiān)持審查與審理分離，審查人員不得參與審理。

被審查人涉嫌犯罪的，應(yīng)當(dāng)由案件監(jiān)督管理部門(mén)協(xié)調(diào)辦理移送司法機(jī)關(guān)事宜。

監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作準(zhǔn)則還規(guī)定，市地級(jí)以上紀(jì)委可以探索執(zhí)紀(jì)監(jiān)督和執(zhí)紀(jì)審查部門(mén)分設(shè)，執(zhí)紀(jì)監(jiān)督部門(mén)負(fù)責(zé)聯(lián)系地區(qū)和部門(mén)的日常監(jiān)督，執(zhí)紀(jì)審查部門(mén)負(fù)責(zé)對(duì)違紀(jì)行為進(jìn)行初步核實(shí)和立案審查;案件監(jiān)督管理部門(mén)負(fù)責(zé)綜合協(xié)調(diào)和監(jiān)督管理，案件審理部門(mén)負(fù)責(zé)審核把關(guān)。

由此，不同性質(zhì)權(quán)力的相互協(xié)調(diào)、相互制約的制度框架就非常清晰了，這就改變了過(guò)去不同性質(zhì)的權(quán)力過(guò)多的集于一個(gè)部門(mén)甚至是一身的情況，這可以說(shuō)是回答“誰(shuí)來(lái)監(jiān)督紀(jì)委”的最核心的答案。

但這還不夠。制度要管用，還要有管用的實(shí)招。要管用，就必須精準(zhǔn)。這些體現(xiàn)在制度運(yùn)行中的細(xì)節(jié)，“魔鬼在細(xì)節(jié)之中”。比如，監(jiān)督執(zhí)紀(jì)規(guī)則提出，審查組設(shè)立臨時(shí)黨支部，加強(qiáng)對(duì)審查組成員的教育和監(jiān)督;調(diào)查取證應(yīng)當(dāng)收集原物原件，逐件清點(diǎn)編號(hào)，現(xiàn)場(chǎng)登記;建立打聽(tīng)案情、過(guò)問(wèn)案件、說(shuō)情干預(yù)登記備案制度;審查組借調(diào)人員，一般從審查人才庫(kù)抽選，實(shí)行一案一借;實(shí)行脫密期管理，對(duì)紀(jì)檢干部辭職、退休后從業(yè)做出限制規(guī)定;開(kāi)展“一案雙查”，對(duì)執(zhí)紀(jì)違紀(jì)、失職失責(zé)者嚴(yán)肅查處。

其中，對(duì)于借調(diào)人員的規(guī)定，就典型體現(xiàn)了精準(zhǔn)的特征。現(xiàn)實(shí)中，紀(jì)檢機(jī)關(guān)的確借調(diào)人員的情況比較多，按照監(jiān)督執(zhí)紀(jì)規(guī)則，借調(diào)人員從審查人才庫(kù)抽選，一般安排從事輔助工作，并且一案一借、不得連續(xù)多次借調(diào)，這就防止了關(guān)系和利益凝結(jié)在一起的“熟人團(tuán)”現(xiàn)象的出現(xiàn)。規(guī)定監(jiān)督執(zhí)紀(jì)人員辭職、退休3年內(nèi)，不得從事與紀(jì)律檢查和司法工作相關(guān)聯(lián)、可能發(fā)生利益沖突的職業(yè)，這更是監(jiān)督制度中防止利益沖突的基本原則。

縱覽整個(gè)規(guī)則的規(guī)定，關(guān)于時(shí)間的規(guī)定非常多，包括：線索處置不得拖延和積壓，處置意見(jiàn)應(yīng)當(dāng)在收到問(wèn)題線索之日起30日內(nèi)提出，并制定處置方案，履行審批手續(xù)。對(duì)嚴(yán)重違紀(jì)涉嫌犯罪人員采取審查措施，應(yīng)當(dāng)在24小時(shí)內(nèi)通知被審查人親屬。審查時(shí)間不得超過(guò)90日。在特殊情況下，經(jīng)上一級(jí)紀(jì)檢機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，可以延長(zhǎng)一次，延長(zhǎng)時(shí)間不得超過(guò)90日。審理工作應(yīng)當(dāng)自受理之日起30日內(nèi)完成，重大復(fù)雜案件經(jīng)批準(zhǔn)可適當(dāng)延長(zhǎng)。執(zhí)紀(jì)審查部門(mén)應(yīng)當(dāng)在通知司法機(jī)關(guān)之日起7個(gè)工作日內(nèi)，完成移送工作。

這么細(xì)致的時(shí)間的規(guī)定，一方面是黨紀(jì)和國(guó)法之間的有效銜接，另一方面也是對(duì)每一種性質(zhì)的權(quán)力的約束。比如嚴(yán)格審查期限，這樣就倒逼紀(jì)檢機(jī)關(guān)，條件不具備、基礎(chǔ)工作不扎實(shí)，就不能立案。

紀(jì)律審查是黨內(nèi)審查

通過(guò)這次監(jiān)督執(zhí)紀(jì)準(zhǔn)則的制定和落實(shí)，事實(shí)上也明確了紀(jì)委的紀(jì)律審查是黨內(nèi)審查的本質(zhì)。黨內(nèi)審查這個(gè)本質(zhì)決定了，監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問(wèn)責(zé)，打老虎保持反腐敗的震懾性態(tài)勢(shì)固然必要，但也要把重心放在日常監(jiān)督和嚴(yán)格執(zhí)紀(jì)上，在監(jiān)督執(zhí)紀(jì)四種形態(tài)中，推動(dòng)抓早抓小、紅臉出汗成為常態(tài)。

因此，監(jiān)督執(zhí)紀(jì)規(guī)則規(guī)定了談話提醒、批評(píng)教育、責(zé)令檢查、誡勉談話等方式，詳細(xì)規(guī)定了談話函詢的工作程序。過(guò)去，許多反映籠統(tǒng)的問(wèn)題線索被擱置暫存，現(xiàn)在則對(duì)反映的一般性問(wèn)題要及時(shí)同本人見(jiàn)面，談話提醒、約談函詢，要求其寫(xiě)出情況說(shuō)明。談話函詢之前和之后都要履行嚴(yán)格審批手續(xù)，談話內(nèi)容記錄在案，談話函詢材料應(yīng)當(dāng)存入個(gè)人廉政檔案。對(duì)審查時(shí)限的嚴(yán)格限制，也為今后實(shí)踐“四種形態(tài)”、強(qiáng)化自我約束提供了重要保障。

即使是立案審查后，監(jiān)督執(zhí)紀(jì)規(guī)則規(guī)定，審查期間對(duì)被審查人以同志相稱，安排學(xué)習(xí)黨章黨規(guī)黨紀(jì)，對(duì)照理想信念宗旨，通過(guò)深入細(xì)致的思想政治工作，促使其深刻反省、認(rèn)識(shí)錯(cuò)誤、交代問(wèn)題，寫(xiě)出懺悔和反思材料。審理報(bào)告也應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)黨內(nèi)審查特色，依據(jù)《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》認(rèn)定違紀(jì)事實(shí)性質(zhì)，分析被審查人違反黨章、背離黨的性質(zhì)宗旨的錯(cuò)誤本質(zhì)，反映其態(tài)度、認(rèn)識(shí)及思想轉(zhuǎn)變過(guò)程。

黨內(nèi)審查這個(gè)本質(zhì)也決定了，監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作準(zhǔn)則本身也充分考慮到了和國(guó)法的銜接，尤其是與正在制定的國(guó)家監(jiān)察法相互銜接和配套的問(wèn)題。習(xí)近平總書(shū)記在中央政治局會(huì)議審議國(guó)家監(jiān)察體制改革方案時(shí)指出，堅(jiān)持寬打窄用，調(diào)查手段要寬、調(diào)查決策要嚴(yán)，必須有非常嚴(yán)格的審批程序。監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作準(zhǔn)則嚴(yán)格規(guī)范立案條件、審查程序、審批權(quán)限和請(qǐng)示報(bào)告制度;審查談話、重要的調(diào)查談話和暫扣、封存涉案款物等調(diào)查取證環(huán)節(jié)應(yīng)當(dāng)全程錄音錄像，錄音錄像資料由案件監(jiān)督管理部門(mén)和審查組分別保管，定期核查;審查……嚴(yán)格禁止使用違反黨章黨規(guī)黨紀(jì)和國(guó)家法律的手段，嚴(yán)禁侮辱、打罵、虐待、體罰或者變相體罰;嚴(yán)格移送司法機(jī)關(guān)程序和對(duì)涉案款物的管理，等等，這些規(guī)定都體現(xiàn)了依法治國(guó)和從嚴(yán)治黨的統(tǒng)一。

任何制度的落實(shí)都要靠人。從中紀(jì)委對(duì)今年工作的部署來(lái)看，很重要的一項(xiàng)內(nèi)容就是，對(duì)執(zhí)紀(jì)違紀(jì)、失職失責(zé)的嚴(yán)肅查處，對(duì)不愿為、不敢為、不會(huì)為的要調(diào)整崗位，嚴(yán)重的就要問(wèn)責(zé)。組織和制度創(chuàng)新最終要通過(guò)對(duì)人的調(diào)整來(lái)真正落地。從組織創(chuàng)新、制度創(chuàng)新到人的調(diào)整，這就是紀(jì)委實(shí)現(xiàn)自我監(jiān)督的基本邏輯環(huán)節(jié)，缺一不可。

通過(guò)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則的制定和落實(shí)，“誰(shuí)來(lái)監(jiān)督紀(jì)委”的問(wèn)題有了明確答案。而紀(jì)檢系統(tǒng)通過(guò)自我監(jiān)督的制度實(shí)踐，給出了把任何一種重要的權(quán)力關(guān)進(jìn)制度籠子的生動(dòng)樣本，對(duì)于各個(gè)領(lǐng)域的管理監(jiān)督工作都富有啟迪作用。