徐雪+梁爽

（燕山大學(xué)文法學(xué)院，河北 秦皇島 066000）

【摘 要】英國行政監(jiān)察專員制度的基本含義概括為： 由一名官員專門調(diào)查相關(guān)人員對行政機(jī)關(guān)不良行政提出的申訴，他完全獨(dú)立于行政機(jī)關(guān)，享有與其身份相當(dāng)?shù)臋?quán)力。行政監(jiān)察專員負(fù)責(zé)的是公民對政府不合理行為提起的申訴。英國的行政監(jiān)察專員具有獨(dú)立性、職責(zé)的廣泛性、制度的合理性以及高度的權(quán)威等特點(diǎn)。在現(xiàn)在的中國，存在著許多的行政不合理行為，研究英國的行政監(jiān)察專員制度對于中國政府的正常、合理的運(yùn)行具有重要的意義。

【關(guān)鍵詞】英國；行政監(jiān)察專員制度；行政建設(shè)

一、英國行政監(jiān)察專員制度的起源與發(fā)展

英國的議會行政監(jiān)察專員地位高、權(quán)力大、影響廣，其調(diào)查具有“下議員的過濾、絕對的調(diào)查權(quán)、隱性的執(zhí)行力”等特點(diǎn)，該制度多為其他國家所效仿。該制度在英國在發(fā)展經(jīng)歷了半個世紀(jì)的時間。從“克利切爾高地事件”引起人們對于不合理的行政行為的注意，到90年代前后形成監(jiān)察專員的專門化，再到21世紀(jì)初，英國的行政監(jiān)察專員制度逐漸的走向統(tǒng)一。

（一）英國行政監(jiān)察專員制度的起源

20世紀(jì)50年代的英國行政救濟(jì)機(jī)制尚未健全，普通法院申訴程序繁瑣，行政裁判制度也僅僅處于起步階段，大量的行政不合理行為往往會被排除在法律的受理范圍之外，但是這并不能對行政行為進(jìn)行很好的制約。英國發(fā)生的“克利切爾高地事件”使得人們期待建立一個能夠更加有效處理不良行政行為的機(jī)制。

1961年，英國的法學(xué)家國際協(xié)會英國分會組織“司法界”以及司法委員會，根據(jù)本年頒布的《行政與公民》報(bào)告正式建議設(shè)立議會行政監(jiān)察專員署（The Office of the Parlimentary Commissioner），但是該建議起初卻遭到了保守政府的反對。但是人們提出監(jiān)察專員的建立可以有效的監(jiān)督行政的不公正行為，最終根據(jù)1967年的《議會行政監(jiān)察專員法》建立了英國的議會行政監(jiān)察專員，由前審計(jì)長坎普頓（Cumpton）爵士擔(dān)任第一任議會行政監(jiān)察專員。開始了英國行政監(jiān)察專員制度的開端。

（二）英國行政監(jiān)察專員制度的發(fā)展

20世紀(jì)60、70年代是英國行政監(jiān)察專員制度的產(chǎn)生與初步發(fā)展時期。1967年，根據(jù)《議會行政監(jiān)察專員法》，由英王任命的議會行政監(jiān)察專員的任務(wù)是調(diào)查公民因政府部門以及其它非中央政府部門的公共機(jī)構(gòu)在履行其行政職能時的不良行政給自身造成不公正待遇而提出的申訴。1974年，根據(jù)《地方政府法案》，產(chǎn)生了地方行政監(jiān)察專員。這主要涉及英格蘭、威爾士地區(qū)。地方行政監(jiān)察專員主要針對地方的申訴申訴時間進(jìn)行專門調(diào)查與處理。

20世紀(jì)90年代前后，英國的行政監(jiān)察專員制度不斷向各地區(qū)、各領(lǐng)域擴(kuò)展。英國議會監(jiān)督權(quán)力下放，在地方建立了地方議會監(jiān)察專員制度。主要有法律服務(wù)監(jiān)察專員、補(bǔ)助金監(jiān)察專員以及其他先后成立的銀行、建筑協(xié)會監(jiān)察專員與保險(xiǎn)監(jiān)察專員、警務(wù)監(jiān)察專員等。

21世紀(jì)初，英國的行政監(jiān)察專員制度逐漸的走向統(tǒng)一。2002年，蘇格蘭議會根據(jù)《蘇格蘭公共服務(wù)監(jiān)察專員法》設(shè)立了一個整合的蘇格蘭公共服務(wù)監(jiān)察專員機(jī)構(gòu)，主要負(fù)責(zé)對衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)、地方政府、社會住房管理部門、以及其它的蘇格蘭公共機(jī)構(gòu)進(jìn)行統(tǒng)一的管轄。2005年，根據(jù)威爾士《公共服務(wù)監(jiān)察專員法案》，威爾士地區(qū)也將分散的監(jiān)察專員部門合并成為一個公共服務(wù)行政監(jiān)察專員，且該行政監(jiān)察專員還將有權(quán)監(jiān)督威爾士議會議員的行為準(zhǔn)則。

二、英國行政監(jiān)察專員制度的內(nèi)容

在英國，監(jiān)察專員主要有三類：議會行政監(jiān)察專員、地方行政監(jiān)察專員和衛(wèi)生行政監(jiān)察專員。議會行政監(jiān)察專員是指由議會設(shè)立、英王任命，可以對相關(guān)人員因中央行政機(jī)關(guān)不良行政而提出的申訴展開獨(dú)立調(diào)查的官員。地方行政監(jiān)察專員是由地方政府（議會）設(shè)立，專門處理因地方不良行政行為而權(quán)益受到損害的相關(guān)人員所提出的申訴的官員。衛(wèi)生監(jiān)察專員制度主要針對衛(wèi)生系統(tǒng)的不良行政，申訴人可以直接向衛(wèi)生行政監(jiān)察專員提出申訴。

（一）議會行政監(jiān)察專員

根據(jù)《議會行政監(jiān)察專員法》的規(guī)定，議會行政監(jiān)察專員由英王任命，終身任職， 直到退休為止。只有在嚴(yán)重不法行為時， 由議會兩院彈劾才能免職。薪金由統(tǒng)一基金開支， 有權(quán)任命自己的工作人員。

議會監(jiān)察專員的工作程序是首先下議院議員的過濾。受害人對下議院議員提出申訴，由下議院議員決定申訴是否成立，如果成立了，再將案件轉(zhuǎn)送行政監(jiān)察專員進(jìn)行調(diào)查以及處理。如果受害人直接向行政監(jiān)察專員申訴，并且后者認(rèn)為可以受理時，可將案件送交有關(guān)議員征求意見， 由有關(guān)議員再送回行政監(jiān)察專員進(jìn)行調(diào)查。

在對不合理的行政行為進(jìn)行調(diào)查的時候，監(jiān)察專員具有很高的權(quán)威與很大的權(quán)力。專員有權(quán)決定是否啟動調(diào)查程序，這種自由不受法律的強(qiáng)制約束。在調(diào)查過程中，有權(quán)要求任何人提供證據(jù)，在取得證據(jù)方面，具有高等法院所有的全部強(qiáng)制權(quán)力。

（二）地方行政監(jiān)察專員

地方行政監(jiān)察專員主要是為了解決地方行政當(dāng)局的不良行政行為設(shè)立的機(jī)構(gòu)，當(dāng)公民對其行為提起訴訟時，專員就有權(quán)利對這個事件進(jìn)行調(diào)查。不同地區(qū)的監(jiān)察專員負(fù)責(zé)調(diào)查、處理本地的申訴。行政監(jiān)察專員可以就導(dǎo)致不公正情形的不良行政行為以及失敗的公共服務(wù)問題進(jìn)行調(diào)查。不良行政行為與違法行為是不同的，有些行為可以是合法但是是不合理的行為，不良行政行為具有更加廣泛的內(nèi)容。不受其管轄的主要有刑事調(diào)查及預(yù)防，商業(yè)交易及合同，人事管理事項(xiàng)，包括任命、解雇、工資、紀(jì)律及退休等，涉及一個地區(qū)全體或大部分居民的事項(xiàng)等。

在公民對不良行政行為提起申訴時，必須要將申訴書上交給地方政府成員，這與議會行政監(jiān)察專員受理案件是不同的。但是地方政府成員沒有下議院議員具有的過濾的權(quán)力。如果政府成員拒絕轉(zhuǎn)送申訴書，地方行政監(jiān)察專員可以直接受理受害人的申訴。

（三）衛(wèi)生行政監(jiān)察專員

衛(wèi)生行政監(jiān)察專員是在議會行政監(jiān)察專員成立之后仿照該制度由議會針對全國衛(wèi)生服務(wù)體系中的申訴問題而單獨(dú)設(shè)立的行政監(jiān)察專員機(jī)構(gòu)。申訴人可直接向衛(wèi)生行政監(jiān)察專員提出申訴，而無需議會議員的轉(zhuǎn)接。另外受害人的親屬或其他適當(dāng)?shù)娜嗽谑芎θ怂劳龌蛴捎谄渌虿荒苌暝V時，有較大的自由可代替受害人申訴。

有7種情況不在衛(wèi)生行政監(jiān)察專員管轄范圍內(nèi)。1、受害人有權(quán)向法院或行政裁判所起訴的事項(xiàng)，原則上不受管轄，與議會行政監(jiān)察專員一樣。2、醫(yī)師牙醫(yī)生及其他醫(yī)務(wù)人員所提供的基本服務(wù)。3、衛(wèi)生行政監(jiān)察專員認(rèn)為只是實(shí)施臨床判斷的診斷或治療。4、家庭開業(yè)醫(yī)師委員會作為裁判所時的行為。5、雇傭工資紀(jì)律及其他人事管理事務(wù)。6、合同行為或商業(yè)交易，但對病人提供服務(wù)的合同例外。7、依照國民服務(wù)法的規(guī)定應(yīng)當(dāng)進(jìn)行公開調(diào)查的事項(xiàng)。

三、英國行政監(jiān)察專員制度對我國行政建設(shè)的啟示

英國的行政監(jiān)察專員主要負(fù)責(zé)處理公民因合法利益受到政府的不合理行政轉(zhuǎn)行為的損害而提起的申訴，促使政府官員合法、合理行事。但是中國由于對行政訴訟受案范圍的限制，使得許多對公民權(quán)利造成損害的行政行為不能得到法院的救濟(jì)，許多不合理的行政行為不能得到限制。另外由于司法程序的嚴(yán)格復(fù)雜，耗時較長，訴訟成本較高，許多人放棄了通過法律的程序來維護(hù)自己的權(quán)利。研究行政監(jiān)察專員制度對中國具有很大的現(xiàn)實(shí)意義。

（一）設(shè)立中國的人大行政監(jiān)察專員制度，提高監(jiān)察機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性，保證監(jiān)察專員工作的獨(dú)立性和權(quán)威性

在中國法律中，各項(xiàng)條款都明確的指出何為違法行為，但是蘊(yùn)含在合法性內(nèi)部的合理性卻沒有受到人們的重視。合理的行政是依法行政的要求。這就要求設(shè)立具有中國特色的行政監(jiān)察專員制度，提高監(jiān)察機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性，保證監(jiān)察專員工作的獨(dú)立性和權(quán)威性。行政監(jiān)察專員由國家主席提名，全國人大投票決定其任免，行政監(jiān)察專員只對全國人大負(fù)責(zé)，受全國人大及常委會的監(jiān)督，并賦予行政監(jiān)察專員廣泛的調(diào)查權(quán)，對所有政府機(jī)關(guān)及其工作人員的違法、失當(dāng)行政行為，均有權(quán)主動進(jìn)行調(diào)查，任何組織機(jī)構(gòu)和個人不得妨礙監(jiān)察專員的調(diào)查、監(jiān)察活動，各級行政人員都要配合監(jiān)察專員展開調(diào)查、視察。申訴案件以不啟動司法程序?yàn)橄薷鼮橹匾氖且x予行政監(jiān)察專員實(shí)質(zhì)性的建議權(quán)甚至一定的處分權(quán)，在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)有違法行為可以移交有關(guān)司法部門或直接對其進(jìn)行控訴。另外，行政監(jiān)察專員及其工作人員的薪金及其辦公經(jīng)費(fèi)，由全國人大常委會統(tǒng)一支付，不受政府部門的控制。保持行政專員的獨(dú)立性。

（二）擴(kuò)大公共參與，提高監(jiān)察工作的公開性和透明度

行政監(jiān)察專員作為人大的代理監(jiān)督機(jī)構(gòu)，享有對公共管理部門公共官員的違法、不良行政行為進(jìn)行調(diào)查、批評、提出建議和公開調(diào)查結(jié)果的權(quán)力。但是僅僅是依靠專員，對行政人員的監(jiān)察可能還不到位，或者是并不能很好的體現(xiàn)公民的意志。當(dāng)執(zhí)行任務(wù)受到阻礙時，監(jiān)察專員可以將案件提交人大，或者向媒體公開，將人民的意愿整合起來，維護(hù)人民意愿，甚至可以制定一些規(guī)定，以防止以后相類似的不合理的行政行為的再次出現(xiàn)?；蛘呤窃俅纬霈F(xiàn)后，可以快速的得到解決，提高效率，減少人力、財(cái)力的損失。

（三）完善行政監(jiān)察專員的程序制度

在決定案件是否受理時，可以遵循以下原則。當(dāng)公民可以通過其他救助途徑進(jìn)行利益的維護(hù)時，不得向監(jiān)察專員提起申訴，以免加大專員的案件數(shù)量。調(diào)查過程中發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)的行為涉及違法犯罪而應(yīng)當(dāng)由其他國家機(jī)關(guān)處理時，則移交有管轄權(quán)的機(jī)關(guān)；若發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)的行為確屬違法或不當(dāng)，則向行政機(jī)關(guān)提出糾正或改進(jìn)建議，建議行政機(jī)關(guān)重新考慮與衡量、撤銷或變更原行政行為、對原決定說明理由、修正互有抵觸或有缺失之法規(guī)、修正行政處分所依據(jù)的法規(guī)、或建議給予被害人補(bǔ)償、或考慮其他更加合理的措施。如果監(jiān)察專員有重大違法行為，議會可以對他進(jìn)行彈劾，罷免其職務(wù)。

四、結(jié)語

英國建立行政監(jiān)察專員制度是為了讓公民能更好地行使請?jiān)笝?quán)，對侵害公民合法利益的不良行政行為進(jìn)行制約，它具有很大的獨(dú)立性與權(quán)威性，對英國行政的正常運(yùn)行產(chǎn)生了巨大的積極意義。我國與英國的國情不同，不能照搬英國的行政監(jiān)察專員制度，但是我們可以借鑒其優(yōu)點(diǎn)，完善我國的行政制度。我們可以建立中國的行政監(jiān)察專員制度，提高監(jiān)察機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性與權(quán)威性，提高監(jiān)察工作的透明性與公開性，另外還要完善行政監(jiān)察專員程序，對監(jiān)察專員的權(quán)力進(jìn)行有效的制約，不至于“以權(quán)謀私”，使“監(jiān)督權(quán)”能夠得到具體落實(shí)，更好地維護(hù)公民的合法利益，規(guī)范行政人員的行為。

作者簡介：徐雪（1992—），女，河北省霸州市人，燕山大學(xué)文法學(xué)院碩士研究生，研究方向：國際關(guān)系。

梁爽（1990—），女，河北省唐山市人，燕山大學(xué)文法學(xué)院碩士研究生，研究方向：國際關(guān)系。

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