張光輝

(四川省都江堰管理局，四川 都江堰，611830)

都江堰水資源高效統(tǒng)籌與加快供水區(qū)水權(quán)改革的建議

張光輝

(四川省都江堰管理局，四川 都江堰，611830)

都江堰供水區(qū)作為成都經(jīng)濟圈社會經(jīng)濟發(fā)展的重要基礎支撐，近年來區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展使其用水結(jié)構(gòu)發(fā)生較大變化，各方用水需求有增無減。由于水資源所有權(quán)的實現(xiàn)形式不甚明確，導致水資源利用率偏低。本文旨在通過供水區(qū)水權(quán)改革，高效統(tǒng)籌、開發(fā)、調(diào)配區(qū)內(nèi)水資源，以促進區(qū)域節(jié)水與可持續(xù)發(fā)展。

水權(quán)改革 水資源 高效統(tǒng)籌 可持續(xù)發(fā)展

近年來，都江堰供水區(qū)所涵蓋的以成都經(jīng)濟為中心的區(qū)域社會經(jīng)濟取得快速發(fā)展，各行各業(yè)用水量急劇增加，供水區(qū)用水結(jié)構(gòu)發(fā)生重大變化，區(qū)內(nèi)新增大量生活用水、工業(yè)用水、水廠用水和生態(tài)環(huán)境用水等用水戶，為了充分應對用水結(jié)構(gòu)的調(diào)整變化，必須盡早開展研究全供水區(qū)水資源的優(yōu)化配置，按照“節(jié)水優(yōu)先，空間均衡”的總體要求，做好水資源合理利用，最大限度滿足各類需水要求，發(fā)揮水價杠桿作用，推進水權(quán)改革，高效統(tǒng)籌供水區(qū)內(nèi)各類水資源調(diào)配工程建設，進一步促進全區(qū)域高效節(jié)水利用、用水均衡受益與可持續(xù)發(fā)展。

1 都江堰供水區(qū)現(xiàn)狀與存在的問題

1.1 都江堰供水區(qū)社會經(jīng)濟快速發(fā)展

傳統(tǒng)意義上的都江堰灌區(qū)主要是為了保障農(nóng)業(yè)用水需求，其最終規(guī)劃的灌溉面積規(guī)模約89.67萬hm2，涉及成都、德陽、綿陽、遂寧、樂山、內(nèi)江、眉山和資陽8市42縣(市、區(qū))，員面積約3.04萬km2。隨著社會經(jīng)濟的不斷深入發(fā)展，傳統(tǒng)的都江堰灌區(qū)也面臨著“轉(zhuǎn)型升級”，從以前單一的農(nóng)業(yè)灌溉逐步發(fā)展成為滿足區(qū)域內(nèi)的包括農(nóng)業(yè)、工業(yè)、生產(chǎn)生活與環(huán)境用水等社會經(jīng)濟各方面用水需求的轉(zhuǎn)型，從而導致供水結(jié)構(gòu)發(fā)生變化，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)用水比重逐年下降取而代之的是其它用水需求逐步增加，因此從都江堰灌區(qū)嬗變?yōu)槎冀吖┧畢^(qū)也成為必然趨勢。目前，供水區(qū)集聚了我省主要城市、經(jīng)濟增長、產(chǎn)業(yè)集群化發(fā)展的核心區(qū)域，2013年總?cè)丝?258萬人，國內(nèi)生產(chǎn)總值9677億元，已成為全省城鎮(zhèn)化率最高、經(jīng)濟增長最快的區(qū)域。

依據(jù)2015年都江堰供水區(qū)實際供水統(tǒng)計分析，總供水量已超過原規(guī)劃2015年水平年的78.02億m3，達到80.56億m3，除了農(nóng)村生產(chǎn)生活供水維持在原規(guī)劃52.92億m3的基礎上略有減少外(實際50.65億m3)，城鎮(zhèn)居民生活供水達11.24億m3、河道外生態(tài)供水16.71億m3，遠超原規(guī)劃的4.59億m3、8.14億m3，城鎮(zhèn)居民生活供水和河道外生態(tài)供水增幅達145%、105%，如圖1所示。一方面表明社會經(jīng)濟發(fā)展帶動了總體需水量呈剛性增長趨勢，另一方面城鎮(zhèn)居民生活供水與河道外生態(tài)供水的增加不得不擠占其它供水，這對供水區(qū)工業(yè)化乃至整個社會經(jīng)濟發(fā)展提出了更多必須面臨的課題，即如何在供水區(qū)實現(xiàn)用水結(jié)構(gòu)的有效調(diào)整以應對日益突出的用水需求。

圖1 都江堰灌區(qū)2015年分行業(yè)實際供水與原規(guī)劃供水對比

1.2 都江堰灌區(qū)供需水矛盾嚴峻

根據(jù)《四川省水資源綜合規(guī)劃》(川府函〔2014〕47號)預測成果，到2030年都江堰供水區(qū)總?cè)丝趯⒃黾拥?126萬人，城鎮(zhèn)化率提高到85%，GDP增加到4.5萬億元，人口、GDP分別占全省預測值的33.1%和48.8%。第二產(chǎn)業(yè)增加值2030年達到17777億元；第三產(chǎn)業(yè)增加值達到12799億元，年均增長率為7.5%。2030年，隨著灌溉渠系續(xù)建配套和節(jié)水改造陸續(xù)完成，以及毗河灌區(qū)的修建，供水區(qū)灌溉面積將達到設計灌面89.67萬hm2，其中平原灌區(qū)設計灌面達到41.77萬hm2，丘陵灌區(qū)33.86萬hm2，毗河灌區(qū)達到設計灌面21.33萬hm2。

根據(jù)《四川天府新區(qū)總體方案》及分區(qū)方案預測，到2030年天府新區(qū)總?cè)丝趯⒃黾拥?00萬人，其中城鎮(zhèn)人口485萬人，城鎮(zhèn)化水平提高到97.0%；2030年天府新區(qū)國內(nèi)生產(chǎn)總值將達到10000億元，其中第二產(chǎn)業(yè)增加值達到4933億元，第三產(chǎn)業(yè)增加值將達到5000億元。

經(jīng)分析，現(xiàn)狀都江堰供水區(qū)總需水量為68.62億m3，其中成都市需水量39.05億m3，天府新區(qū)3.77億m3；至2020年都江堰供水區(qū)總供水量與總需水量大致持平，2020年至2030年10年間，供水區(qū)缺水將逐步顯現(xiàn)。經(jīng)預測2030年多年平均凈需水量為95.02億m3，毛需水99.55億m3，其中成都市需水量56.92億m3，天府新區(qū)為11.57億m3。2030年岷江主水源供水量約86.29億m3，計入李家?guī)r水庫供水量1.43億m3，2030年供水總?cè)笨跒?1.83億m3。

1.3 都江堰水資源開發(fā)利用存在的問題

按照《四川省都江堰總體規(guī)劃報告》，都江堰供水區(qū)可利用水源無異乎引進外源和內(nèi)挖潛力兩種方式。外源是通過工程措施，權(quán)衡引水調(diào)水蓄水節(jié)水等經(jīng)濟技術(shù)可行性而采取的增加水源(量)的方法，內(nèi)潛主要是通過管理體制的完善優(yōu)化，勵行節(jié)水和中水回用等措施，以提高水的利用效率為目的的方法。

從外源看除岷江主水源外，還有成都平原地表徑流、丘陵灌區(qū)當?shù)厮匆约斑吘壣絽^(qū)河流水源，規(guī)劃有岷江上游紫坪鋪和沙壩兩座控制性工程，及邊緣山區(qū)關(guān)口、清平、李家?guī)r等10處主要水源工程，10處工程中目前僅建成紫坪鋪水庫、在建李家?guī)r水庫。關(guān)口、清平等在“5.12”地震后，情況發(fā)生重大變化，已不適宜建設工程。剩下的就是跨流域引(調(diào))水工程，諸如“引大濟岷”、“引青濟岷”和“引湔濟岷”等，這些都是從工程角度解決供水區(qū)對水的長遠需求的若干做法，工程實施起來仍然具有相當?shù)碾y度。另外，已經(jīng)實施30年的灌溉渠系續(xù)建配套和節(jié)水改造、高效節(jié)水灌溉等實際工程做法，目前來看，已取得了較好的效果，一些尾灌區(qū)通水時間和通水量均有了保證，一些難以灌到的地方也有了工程來水。

內(nèi)部挖潛重在用水總量控制和用水效率提高，可以通過用水體制與機制的研究，實行水權(quán)及其有償轉(zhuǎn)讓，使得用水結(jié)構(gòu)更加合理與完善，而且可以促進用水意識的變革。這將成為今后供用水發(fā)展的一個方向。當前，這方面還存在諸多需要研究和突破的問題。

2 都江堰供水區(qū)水權(quán)改革的必要性

2.1 水權(quán)改革的意義

通過以上分析，都江堰供水區(qū)在未來將會出現(xiàn)供水短缺的情況，再加上水文年自然降雨的不均衡，在一些典型年份缺水狀況將更加惡化。通過工程措施解決缺水問題，這是一種傳統(tǒng)思路，但是作為市場可以配置的水資源，完全可以通過水資源使用權(quán)、分配權(quán)、消費權(quán)的分離與轉(zhuǎn)讓，形成可以進一步優(yōu)化權(quán)屬的調(diào)配手段——水權(quán)，據(jù)新華網(wǎng)報道，中國水權(quán)交易所于2016年6月28日正式掛牌營業(yè)。水利部吳文慶司長評價說“這是運用市場機制配置水資源的一個標桿，是水利改革發(fā)展歷程中具有里程碑意義的一件大事”，“水權(quán)交易是運用市場機制優(yōu)化配置水資源的重要手段，水權(quán)交易所是水權(quán)交易規(guī)范高效開展的支撐平臺”?？梢韵胍?，水權(quán)交易是我國水資源短缺、水污染和水生態(tài)修復最為有效的手段，因此，在都江堰供水區(qū)推行并加快研究區(qū)內(nèi)水權(quán)改革，優(yōu)化配置整個供水區(qū)水資源，對促進全區(qū)節(jié)水與可持續(xù)發(fā)展具有重要意義。

2.2 都江堰供水區(qū)水權(quán)改革

水權(quán)就是對水資源的使用權(quán)、分配權(quán)、消費權(quán)，可以轉(zhuǎn)讓并通過交易實現(xiàn)。水權(quán)改革是以市場決定資源配置、用效益激發(fā)節(jié)水的內(nèi)生動力，是促進節(jié)水與可持續(xù)的有力舉措。一方面，水權(quán)的分配體現(xiàn)節(jié)水理念。既嚴格按照各地各行業(yè)的用水總量紅線，同時考慮當前實際用水量、用水效率和未來經(jīng)濟社會發(fā)展的預測需求等因素劃定。另一方面，水權(quán)的流轉(zhuǎn)須實現(xiàn)節(jié)水與用水升級，即提高節(jié)水技術(shù)、提高用水效率。如果水權(quán)用完了，那么需要到市場購買，必然導致用水成本增加；如果用不完，則可以通過轉(zhuǎn)讓而獲益。

都江堰供水區(qū)的水權(quán)改革是用水方式的改革與創(chuàng)新，其目的就是進一步提高全供水區(qū)的節(jié)約用水意識和高效用水行為，通過這種優(yōu)化方式進一步滿足區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展對水的需求。通過內(nèi)部挖潛，改變“用水浪費”和“用水不夠”的矛盾，改變“污水直排”和“大水漫灌”窘境，走有效配置與有償使用的新路子。另外，2016年以來，國家大力推行河長制，河長制與水權(quán)改革也是緊密相關(guān)的，一是加強水資源管理，提倡節(jié)水用水與用水保護；二是加強治污與水生態(tài)修復，增加了環(huán)境用水量；三是提倡有償用水制，節(jié)約下來的多余水通過水權(quán)交易用于水質(zhì)改善或高耗用水補償?shù)取?/p>

3 都江堰供水區(qū)水權(quán)改革的建議方案

3.1 全面實施水權(quán)登記

應開展供水區(qū)內(nèi)廣大用水戶的用水登記。區(qū)內(nèi)用水登記工作量很大，首先要按產(chǎn)業(yè)分類(如第一產(chǎn)業(yè)，第三產(chǎn)業(yè)等)，其次按屬性分類(如公益性、經(jīng)營性等)，第三按用水量分類(如高耗水、中耗水等)。每一類中都有相應標準(用水量或用水效率指標等)。用水分類登記是實行水權(quán)改革的基礎性工作，旨在明確初始水權(quán)，應盡早啟動。

3.2 以農(nóng)業(yè)水價綜合改革推動各方水價改革

用水結(jié)構(gòu)調(diào)整是大勢所趨，未來農(nóng)業(yè)用水的比重將進一步縮小。首先建立以優(yōu)化配置水資源、節(jié)約用水、提高用水效率和效益、促進水資源健康可持續(xù)利用為核心的農(nóng)業(yè)水價形成機制和水價體系，不斷提高農(nóng)業(yè)節(jié)水與供水服務能力，提高農(nóng)業(yè)節(jié)水用水效率。其次逐步降低農(nóng)業(yè)用水總量，將農(nóng)業(yè)節(jié)約水量逐步向工業(yè)、城市、生態(tài)環(huán)境用水等其它類別用水轉(zhuǎn)移，積極推進水資源“農(nóng)轉(zhuǎn)非”良性進行，用水效率提高后還應大力推行“以工補農(nóng)”，防止農(nóng)業(yè)用水被工業(yè)、城市用水無償擠占。第三，讓各類用水戶明確“節(jié)約歸己”的原則，認識到“節(jié)約下來的水是自己的，節(jié)約下來的水產(chǎn)生的效益也是自己的”，切實調(diào)動用水戶特別是農(nóng)民的節(jié)水意識和高效用水的積極性。

3.3 建立都江堰供水區(qū)水權(quán)交易平臺

建議由都江堰管理局代行省水行政主管部門作為準流域管理機構(gòu)，具體負責全供水區(qū)水權(quán)轉(zhuǎn)讓交易的總體規(guī)劃與實施，通過現(xiàn)狀用水戶水權(quán)登記，以水價形成機制為杠桿，建立完善水資源宏觀控制和微觀定額指標體系，明確初始水權(quán)，出臺總體規(guī)劃、實施細則等綱領(lǐng)性文件。

3.4 以水權(quán)改革促進水利規(guī)劃體系的優(yōu)化與完善

推行水權(quán)改革，將改變以工程建設為主線的傳統(tǒng)的諸如《四川省都江堰總體規(guī)劃》之類報告的編制思路和原則，實現(xiàn)從工程水利向資源水利的有效轉(zhuǎn)變?；谶@一思路可能將對區(qū)內(nèi)水源工程重新規(guī)劃與安排，諸如石亭江高景關(guān)水庫、安昌河金塔水庫、凱江的通江水庫等調(diào)蓄性工程建設思路或許將得到調(diào)整，防止為建工程而隨意盲目開發(fā)。以后的都江堰總體規(guī)劃應更多地引入節(jié)水與水權(quán)改革等思想，從體制機制上建立一種通過非工程的“軟”手段，從社會經(jīng)濟發(fā)展的深層次來謀劃未來的水資源及其優(yōu)化配置。

4 展望

水權(quán)改革是在新的形勢下水資源管理的一項重大舉措，將深刻影響我們的用水方式和社會經(jīng)濟發(fā)展的方方面面，必將成為都江堰供水區(qū)煥發(fā)青春活力的“催化劑”，使都江堰這一歷史瑰寶煥發(fā)出新的生命。

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