□ 姚如青

變征地為分地的創(chuàng)新：留地安置的實(shí)踐意義

□ 姚如青

中國土地征收制度改革限于區(qū)分土地用途進(jìn)而縮小征地范圍的思路，導(dǎo)致改革難以推進(jìn)。作為地方政府的政策創(chuàng)新，留地安置實(shí)現(xiàn)征地變?yōu)榉值氐霓D(zhuǎn)向、實(shí)現(xiàn)公正補(bǔ)償?shù)闹匾龇?、推?dòng)城市發(fā)展的財(cái)務(wù)杠桿，成為保障公共產(chǎn)品的現(xiàn)實(shí)載體，具有優(yōu)化土地利用的效率邏輯，可以作為中國推進(jìn)征地制度改革的可供選擇的思路。

留地安置 征地 分地

所謂“留地安置”，就是地方政府按照征地面積的一定比例，返還給被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或被征地農(nóng)民個(gè)人，讓被征地農(nóng)民分享土地開發(fā)權(quán)，突破地方政府壟斷土地開發(fā)權(quán)的法律框架。這種留地安置政策已在5個(gè)省(市)全域范圍實(shí)施，13個(gè)省(市)已經(jīng)開展試點(diǎn)探索。2014年中央一號文件首次出現(xiàn)“留地安置政策”，說明這種地方政策得到中央層面的重視。留地安置的廣泛實(shí)施，改變了這些地區(qū)的既有土地征收制度，形成了地方政府和被征地農(nóng)民之間的“分地”格局。值得指出的是，現(xiàn)在的土地征收制度改革忽視了留地安置這種本土性地方政策創(chuàng)新作為改革中國征地制度工具的作用，使得當(dāng)前征地制度改革僅僅限于縮小征地范圍和農(nóng)村集體土地入市的思路，導(dǎo)致現(xiàn)有征地制度改革難以有效推進(jìn)。留地安置之于中國土地征收制度改革的實(shí)踐意義需要得到充分重視，并可作為中國城市化地區(qū)推進(jìn)征地制度改革的方向。

一、征地制度改革面臨的主要矛盾

現(xiàn)有土地征收制度改革的基本思路是探索制定土地征收目錄，嚴(yán)格界定公用地范圍。如果政府行使征地權(quán)，那么前提就是公益性用地，用于建設(shè)包括道路、公園在內(nèi)的公共基礎(chǔ)設(shè)施。為了具體界定“公共利益”，需要探索制訂土地征收目錄，這樣才能嚴(yán)格限制政府征地權(quán)限。同時(shí)，對于包括商品房開發(fā)在內(nèi)的經(jīng)營性用地，政府不可使用征地權(quán)，而是在強(qiáng)化用途管制的基礎(chǔ)之上，作為中間裁判，引導(dǎo)用地人和所有者談判博弈，發(fā)揮監(jiān)督和協(xié)調(diào)的作用。凡是符合土地利用規(guī)劃的經(jīng)營性用地，用地者和所有者可就使用權(quán)價(jià)格協(xié)商談判，在協(xié)商一致的前提之下辦理轉(zhuǎn)用手續(xù)。2011年國土資源部選擇11個(gè)城市進(jìn)行土地征收制度改革。2015年內(nèi)蒙和林、山東禹城和河北定州成為“三塊地”改革之中中國征地制度改革的三個(gè)試點(diǎn)，并且要求在2017年底取得征地制度改革的可復(fù)制、可推廣的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)。但是，基于縮小征地范圍作為導(dǎo)向的改革存在三大矛盾，使得地方政府對于征地制度改革試點(diǎn)的熱情不高。如果處理不當(dāng)，可能將會(huì)導(dǎo)致與改革愿景完全相反的結(jié)果。

(一)新舊政策之間難以銜接和被征地農(nóng)民期望不斷提升之間的矛盾。現(xiàn)在征地制度改革的探索主要是從維護(hù)城郊農(nóng)民利益的角度出發(fā)，通過提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，使得“土地征收”正向“土地征購”轉(zhuǎn)變。這種僅從維護(hù)城郊農(nóng)民利益角度出發(fā)的改革，使得政策缺乏權(quán)威性，導(dǎo)致補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)難以統(tǒng)一，使得補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的提高完全脫離社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度，引發(fā)不同群體之間相互攀比，造成社會(huì)不穩(wěn)。部分被征地農(nóng)民由于補(bǔ)償期望太高，存在“一夜暴富”思想，拒不拆遷，不顧法律法規(guī)規(guī)定，采取極端手段施壓政府?？s小征地范圍，農(nóng)村土地通過轉(zhuǎn)讓或流轉(zhuǎn)直接用于經(jīng)營性用地，使得農(nóng)村集體以及農(nóng)民的利益得到增加。甚至部分試點(diǎn)，探索集體土地“自征自用”模式，城市規(guī)劃范圍之內(nèi)的集體土地，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織可以“自征自用”用于產(chǎn)業(yè)發(fā)展。由于土地流轉(zhuǎn)與征地補(bǔ)償?shù)木薮罄?，容易造成農(nóng)民惜地不征，對于土地征收更加抵觸，沖擊政府征地拆遷進(jìn)度。另外，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織自行進(jìn)行土地開發(fā)，形成缺乏統(tǒng)一規(guī)則與有效管理的農(nóng)村集體土地市場，勢必將對已經(jīng)形成并且相對完善的國有土地出讓市場造成較大沖擊。

(二)土地財(cái)政受到?jīng)_擊和基于征稅的替代制度難以形成之間的矛盾?！巴恋刎?cái)政”是中國實(shí)現(xiàn)低成本工業(yè)化和城市化的重要基礎(chǔ)。“土地財(cái)政”之所以能夠順利運(yùn)行首先以工業(yè)化、城市化的需求持續(xù)存在作為前提，然后則是現(xiàn)行土地管理制度賦予地方政府關(guān)于土地的三大專營權(quán)力：一是地方政府擁有制定規(guī)劃、改變土地用途、實(shí)施建設(shè)的權(quán)力。二是地方政府擁有土地一級市場獨(dú)家土地出讓的權(quán)力。三是地方政府實(shí)際擁有征地的權(quán)力。由此，市縣兩級地方政府形成對于城市建設(shè)用地的土地專營制度。[2](PP24-26)現(xiàn)在以縮小征地范圍作為導(dǎo)向的征地改革，使得地方政府退出經(jīng)營性用地征收，賣地收入的渠道將會(huì)消失。同時(shí)，征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)將會(huì)提高，提高地方政府征地補(bǔ)償成本。顯然，在收入減少和成本增加的雙重沖擊之下，地方政府土地財(cái)政將會(huì)難以為繼。如果采用征稅制度代替現(xiàn)行的征地制度，則會(huì)涉及整個(gè)中央和地方的財(cái)政制度。地方政府對于征地制度改革的試點(diǎn)并不熱衷，全部33個(gè)土地制度改革試點(diǎn)當(dāng)中僅有3個(gè)試點(diǎn)進(jìn)行征地制度改革。為了減少土地財(cái)政受到?jīng)_擊的力度，地方政府一般嚴(yán)格控制試點(diǎn)范圍處在土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地區(qū)之外；城鎮(zhèn)建設(shè)用地區(qū)之內(nèi)則是繼續(xù)采用原有土地征收制度。

(三)城市吸納人口能力受到限制和中國城鎮(zhèn)化發(fā)展階段之間的矛盾。未來中國人口將會(huì)繼續(xù)從農(nóng)村流向城鎮(zhèn)，需要通過巨大的征地拆遷滿足外來人口的空間需求?，F(xiàn)在征地制度改革的一種方向認(rèn)為，除了最為必要的公益用地，地方政府必須退出征地，僅是做好相應(yīng)規(guī)劃并監(jiān)督執(zhí)行。這種情況之下，地方政府放棄土地收入，還要花錢進(jìn)行公益土地征收，投入巨資進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，財(cái)政缺口和負(fù)擔(dān)將是天文數(shù)字，中國城市快速發(fā)展的財(cái)政基礎(chǔ)將會(huì)消失。同時(shí)，城郊農(nóng)民可以自己將土地直接進(jìn)入城市建設(shè)用地市場，獲取土地非農(nóng)使用的全部增值收益，將會(huì)形成一個(gè)極其龐大的既未投入努力又不承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的城郊土地食利集團(tuán)。相比城郊農(nóng)民的土地產(chǎn)權(quán)，流入城鎮(zhèn)的外來人口的居住權(quán)和就業(yè)權(quán)無疑更為重要，需要繼續(xù)利用地方政府土地財(cái)政推動(dòng)城鎮(zhèn)發(fā)展。由于內(nèi)蒙和林試點(diǎn)地廣人稀，人口處在流失狀態(tài)，無需提供更多城市公共產(chǎn)品，可以探索實(shí)行縮小征地范圍的改革。但是，河北定州和山東禹城兩個(gè)試點(diǎn)人口密度較大，人口處在流入狀態(tài)，也就需要提供更多城市公共產(chǎn)品，這就使得它們難以真正推進(jìn)縮小征地范圍的征地制度改革。

因此，華生認(rèn)為按照區(qū)分公益性用地和經(jīng)營性用地的思路改革土地征收制度看似捷徑，實(shí)則是條死胡同。[1](PP101-132)一是缺乏現(xiàn)實(shí)條件。在這一思路之下，地方將會(huì)全部喪失現(xiàn)行的土地收益，還要籌集巨資進(jìn)行公益土地征收和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。實(shí)行這一思路，先要停止土地財(cái)政，解決現(xiàn)有債務(wù)，還要給地方政府提供公益征地和城市基礎(chǔ)建設(shè)的巨額資金來源。如果所有這些條件沒有具備，區(qū)分和停止經(jīng)營性征地只能是句空話。二是難以實(shí)際操作。一般而言，城區(qū)內(nèi)部包括道路、橋梁、綠地、公共設(shè)施在內(nèi)的公益性用地約占四分之一。整個(gè)城區(qū)分散著公益用地，各種用地之間犬牙交錯(cuò)。如果僅僅挑選公益用地單獨(dú)征收，根本無法操作。因此，城市化轉(zhuǎn)型期，日韓和我國臺灣實(shí)施“區(qū)段征收”，將所有土地改變用途和新城建設(shè)列為公益用地范圍。三是形成認(rèn)識混亂。現(xiàn)行土地分配制度的主要模式，就是政府實(shí)行土地征收，形成土地財(cái)政，用于支撐城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。現(xiàn)在中央層面尚未明確以什么制度代替土地財(cái)政之前，這種區(qū)分公益性用地和經(jīng)營性用地的改革思路，既與現(xiàn)行法律和政策實(shí)踐相互矛盾，而且還會(huì)加劇實(shí)踐之中的認(rèn)識混亂，降低政府的公信力。

二、留地安置作為可供選擇的思路

東亞城市化先行地區(qū)實(shí)行的是基于分地思路的土地征收制度，而非通過區(qū)分土地用途進(jìn)而明確征地范圍的土地征收制度。例如，日本土地征收實(shí)行減步法。由于城市發(fā)展導(dǎo)致土地用途或建筑規(guī)劃改變之時(shí)，土地所有權(quán)人需把土地分為三塊：一塊作為公共設(shè)施建設(shè)用地，一塊用以出售以便抵充公共建設(shè)費(fèi)用，還有一塊則給原土地所有人或權(quán)益人按照新規(guī)劃使用開發(fā)。再如，臺灣地區(qū)“土地征收條例”第 44條規(guī)定，區(qū)段征收范圍之內(nèi)的土地經(jīng)過規(guī)劃整理劃為五塊: 一是“給予原土地所有者的抵價(jià)地，用以充抵土地征收補(bǔ)償款”；二是“道 路、溝渠、公園、綠地、兒童游樂場、廣場、停車 場、體育場所及國民學(xué)校用地，無償?shù)怯洖楫?dāng)?shù)刂?轄市有、縣 ( 市) 有或鄉(xiāng) ( 鎮(zhèn)、市) 有”；三是“前款以外之公共設(shè)施用地，得由主管機(jī)關(guān)依財(cái)務(wù)計(jì)劃需要，于征收計(jì)劃書載明有償或無償撥供需地機(jī)關(guān)或讓售供公營事業(yè)機(jī)構(gòu)使用”；四是“國民住宅用地、安置原住戶或經(jīng)行政院項(xiàng)目核準(zhǔn)所需土地得以讓售”；五是“其余可供建筑土地，得予標(biāo)售、標(biāo)租或設(shè)定地上權(quán)”。

實(shí)際上，隨著地方層面留地安置政策的實(shí)行，中國大陸也在探索實(shí)施基于分地思路的土地征收制度。例如，20世紀(jì)80年代之初，深圳首開留用安置政策的實(shí)踐。[4](PP14-20)由于珠三角地區(qū)率先實(shí)施留地安置政策，工業(yè)化和城市化進(jìn)程之中土地利用效率得到提高。[3](PP68-131)杭州留用地政策總體較為成功，可以作為全國推廣留用地政策的參照樣本。各個(gè)地區(qū)實(shí)施不同的留地安置政策其實(shí)是在探索土地開發(fā)權(quán)的不同配置方式。[5](PP1-62)留地安置政策較為典型的模式包括溫州模式、杭州模式、長沙模式、廈門模式、南海模式和蘇南模式，相互之間存在包括留地權(quán)屬、留地比例、開發(fā)用途、開發(fā)方式、是否通過留地置換先前違法違規(guī)用地以及留地開發(fā)和城市規(guī)劃是否有效銜接在內(nèi)的各個(gè)方面差異。總體而言，留地安置政策推動(dòng)中國土地征收制度從留地向分地轉(zhuǎn)變，預(yù)示著中國征地制度改革的方向。

(一)留地安置成為實(shí)現(xiàn)公正補(bǔ)償?shù)闹匾龇?。土地征收公正補(bǔ)償?shù)谋举|(zhì)精神是在保護(hù)被征地者的財(cái)產(chǎn)權(quán)利與公共資金即納稅人之間的一種平衡?！稇椃ā返谑畻l規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律對土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償”。《土地管理法》第43 條規(guī)定：“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地”。第47 條規(guī)定：“征收土地的，按照被征收土地的原有用途給予補(bǔ)償”。“土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和不得超過土地被征收前三年平均年產(chǎn)值的三十倍”。由此被征地農(nóng)民只能獲得土地農(nóng)用的收益，地方政府掌握農(nóng)地非農(nóng)使用的增值收益，形成“土地財(cái)政”。但是，面對土地增值的巨大空間，農(nóng)村集體所有土地通過各種“合法”或“非法”的手段轉(zhuǎn)用到價(jià)值更高的二三產(chǎn)業(yè)用途。通過留地安置，使得這些農(nóng)村集體土地之上的二三產(chǎn)業(yè)用途用地得到合理合法的解決，化解了農(nóng)村集體和地方政府之間圍繞土地增值收益分配的沖突，農(nóng)村集體形成的既得利益得到補(bǔ)償，原先非法用地納入合法用地的軌道，城市稀缺的土地要素也就得到了解放和更好利用。另外，讓被征地農(nóng)民獲得留用地破解失地困境，這些留用地不會(huì)讓農(nóng)民一夜暴富，而是擁有可以二三產(chǎn)業(yè)用途的城市建設(shè)用地，這些土地今后還會(huì)隨著城市建設(shè)發(fā)展而會(huì)不斷升值。

(二)留地安置成為推動(dòng)城市發(fā)展的財(cái)務(wù)杠桿。土地征收制度改革試點(diǎn)的目標(biāo)不是簡單地提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)或分享土地增值收益。農(nóng)地非農(nóng)使用的增值收益來自地方政府公共產(chǎn)品的投入。如果被征地農(nóng)民完全占有土地增值收益，實(shí)則就是占取本屬全體市民的勞動(dòng)成果，最終將導(dǎo)致城市公共產(chǎn)品無法得到有效供給。一種思路就是通過征稅進(jìn)行收入調(diào)節(jié)。但是，運(yùn)用稅收調(diào)節(jié)需要一系列制度進(jìn)行支撐，要求集體土地作為稅收標(biāo)的物進(jìn)行清晰界定。土地增值幅度較大的情況之下，邊際稅率高了，征稅成本就會(huì)上升；邊際稅率低了，則是沒有起到調(diào)節(jié)作用。留地安置可以代替土地征稅，簡單直觀，不像稅收分享那樣間接曲折和容易規(guī)避，使得農(nóng)地非農(nóng)使用增值收益還可繼續(xù)通過“土地財(cái)政”的形式用于地方公共產(chǎn)品投入，并且節(jié)省政府用于土地征稅的各項(xiàng)成本支出。這種情況之下，地方政府通過留地安置可以減少即期給予被征地農(nóng)民的資金補(bǔ)償，不必為了城區(qū)擴(kuò)大和土地開發(fā)背上沉重的債務(wù)負(fù)擔(dān)，同時(shí)通過土地征收和分地，實(shí)現(xiàn)城市化推進(jìn)之中各個(gè)區(qū)域開發(fā)的財(cái)務(wù)平衡，也就使得地方政府可從越滾越大的地方債務(wù)中解脫出來。而對過去存留的用于城市建設(shè)開發(fā)的歷史債務(wù)，由于數(shù)額相對固定，可在未來逐步消化。

(三)留地安置成為保障公共產(chǎn)品的現(xiàn)實(shí)載體。處在中國城鎮(zhèn)人口快速增加的背景之下，“公平補(bǔ)償”不是一次性貨幣安置的“一腳踢”補(bǔ)償模式，不是無限制地提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，希望能一勞永逸地解決問題?，F(xiàn)在出于維穩(wěn)需要而向僅占全部農(nóng)民人口5%的城郊農(nóng)民，支付天價(jià)補(bǔ)償，并且城郊農(nóng)民還可不用納稅。這實(shí)際上已經(jīng)形成土地食利者階層，消耗本可用用于城市建設(shè)和提供城市公共產(chǎn)品的公共資金，侵犯更多農(nóng)村人口移居城市的權(quán)利。對于獲得過高補(bǔ)償?shù)某墙急徽鞯剞r(nóng)民而言，他們更有可能陷入“盼征地—利益博弈—幸福生活—返貧—找補(bǔ)”的征地拆遷演進(jìn)的“五步曲”，從而引發(fā)征地拆遷的矛盾沖突，形成被征地農(nóng)民個(gè)人和社會(huì)效應(yīng)雙輸?shù)母窬帧ｏ@然，簡單地增加征地補(bǔ)償?shù)某杀局С觯瑢?huì)增加地方政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)壓力，縮小中國處理人口城市化各種更大問題的政策選擇空間。通過實(shí)施留地安置建立分地模式，地方政府可以更加方便地取得通過分地獲得的土地增值收益, 避免出現(xiàn)一次性貨幣安置出現(xiàn)的激烈博弈，使得占總?cè)丝诒壤蟮倪M(jìn)城農(nóng)民或城市移民獲得安居權(quán)和就業(yè)權(quán)，從而更好地保障中國城鎮(zhèn)化進(jìn)程。

(四)留地安置具有優(yōu)化土地利用的效率邏輯。一是減少社會(huì)土地開發(fā)的沖突成本。城市化地區(qū)農(nóng)村土地非農(nóng)開發(fā)存在巨大收益，農(nóng)村集體所有者存在突破政府土地管制的“違法沖動(dòng)”。城市政府實(shí)行土地開發(fā)的管制，集體土地所有者實(shí)行土地開發(fā)的反管制，兩者之間的沖突將會(huì)導(dǎo)致農(nóng)地轉(zhuǎn)為市地的租金收益耗散。留地安置的推行，承認(rèn)了集體土地所有者的開發(fā)權(quán)利，通過土地開發(fā)權(quán)利的再次界定，減少了土地開發(fā)收益的收益耗散。二是解決土地征收的“補(bǔ)償悖論”問題。土地征收存在“補(bǔ)償悖論”：如果政府實(shí)施土地征用而全額補(bǔ)償集體所有者土地，就會(huì)刺激集體土地所有者過度投資；如果補(bǔ)償沒有到位或者不予補(bǔ)償，又將刺激政府過度征用集體所有土地。實(shí)施留地安置政策，留用土地由集體經(jīng)濟(jì)組織自己開發(fā)，可以借助集體經(jīng)濟(jì)組織遏制私人的過度投資，部分回避了地方政府征用集體所有土地而產(chǎn)生的補(bǔ)償問題。三是實(shí)現(xiàn)土地資源的最優(yōu)配置。中國地方政府壟斷土地一級市場的供應(yīng)，地方政府的征地邊際收益等于邊際征地成本之時(shí)，就會(huì)停止向土地一級市場供地，由此導(dǎo)致剩下的可以轉(zhuǎn)用于城市用途的土地得不到有效使用。留地安置政策實(shí)施，地方政府征地邊際成本將會(huì)降低，從而擴(kuò)大城市地區(qū)土地一級市場的供應(yīng)。集體經(jīng)濟(jì)組織或被征地農(nóng)民則是獲得留用土地，自己作為土地開發(fā)的主體把留用土地用于非農(nóng)用途的開發(fā)。

圖1 征地變?yōu)榉值?，推進(jìn)土地開發(fā)

留地安置實(shí)現(xiàn)土地資源的最優(yōu)配置，可以通過圖1進(jìn)行詳細(xì)闡釋。按照圖1，地方政府征地邊際收益曲線是ABH，代表農(nóng)地轉(zhuǎn)為城市用地的土地增值。地方政府的征地邊際成本曲線是DBC。這種地方政府征地邊際成本曲線上升，主要因?yàn)檗r(nóng)村集體土地存在多種土地用途。顯然，宅基地征用成本，集體建設(shè)用地征用成本次之，農(nóng)用地征地成本最低。因此，沒有留地安置政策之下，政府會(huì)把征地成本較低的農(nóng)用地和部分集體建設(shè)用地征完，留下征地成本最高的宅基地，形成城市之中的“城中村”現(xiàn)象。這種情況之下，OI代表著通過政府征地成為正規(guī)化的城市地區(qū)，IK代表著缺乏正規(guī)城市公共服務(wù)的“城中村”地區(qū)?，F(xiàn)在通過實(shí)施留地安置政策，可以降低地方政府用于征地的即期資金支出，地方政府征地的邊際成本曲線下降，成為EFG。這種情況之下，“城中村”得到改造，IJ代表著地方政府對于城中村土地的征用。JK部分則由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有，并且享有這些土地的非農(nóng)開發(fā)權(quán)利，促進(jìn)土地資源得到有效利用。

三、完善留地安置政策的主要建議

對于人口持續(xù)流入的城市化地區(qū)，圍繞實(shí)現(xiàn)土地開發(fā)權(quán)利的最佳分配和有效利用的理想目標(biāo)，統(tǒng)籌兼顧地方政府征地和向被征地農(nóng)民留地兩個(gè)環(huán)節(jié), 凸顯留地安置政策作為改革現(xiàn)行征地制度的重要方向，發(fā)揮留地安置政策用于解決“違法違規(guī)”用地開發(fā)的工具作用，形成基于現(xiàn)有土地制度之上的城鄉(xiāng)統(tǒng)一的城市建設(shè)用地市場, 推進(jìn)征地模式向分地模式轉(zhuǎn)變。通過實(shí)施和完善留地安置政策，既可堅(jiān)持和完善“地盡其利、地利共享”的現(xiàn)行土地征收制度，著重強(qiáng)調(diào)現(xiàn)有征地制度的權(quán)威性，又可在保護(hù)被征地農(nóng)民合法權(quán)益的同時(shí)，消除被征地農(nóng)民不合理期望導(dǎo)致的社會(huì)沖突。

(一)解決留地安置缺乏政策依據(jù)問題。一是出臺國家層面關(guān)于留地安置的法律法規(guī)或政策文件。按照分類指導(dǎo)的原則推進(jìn)留地安置制度的完善，不搞政策“一刀切”，允許各地因地制宜或繼續(xù)在原有的地方政策基礎(chǔ)之上進(jìn)行完善和創(chuàng)新。二是消除政府上下級紅頭文件規(guī)定之間的沖突，承認(rèn)合法合規(guī)的留用地可以用于二產(chǎn)或三產(chǎn)的開發(fā)建設(shè)，同時(shí)明確禁止留用土地項(xiàng)目不得直接進(jìn)入房地產(chǎn)市場。三是提高留地安置政策的穩(wěn)定性。政策制定權(quán)限不應(yīng)僅僅掌握在政府部門手中，而應(yīng)提交同級人大審議和批準(zhǔn)。四是制定留地安置政策出臺的進(jìn)入門檻。需要明確留地安置的地區(qū)只能是城市化地區(qū)；可規(guī)定只有當(dāng)?shù)厝司氐陀谀骋粯?biāo)準(zhǔn)，方能允許當(dāng)?shù)卣雠_征地留用安置政策。

(二)明確村級經(jīng)濟(jì)組織作為留地主體。當(dāng)前條件下土地留用主體還是以村集體經(jīng)濟(jì)組織為宜，完善村集體經(jīng)濟(jì)組織的法人治理結(jié)構(gòu)，提高村集體經(jīng)濟(jì)組織運(yùn)行留用地項(xiàng)目的經(jīng)營績效，在村集體經(jīng)濟(jì)組織的框架內(nèi)通過股份方式完成向村民的經(jīng)營利益公平分配。制定留用土地開發(fā)利用和收益分配的明確規(guī)則，遏制留用地開發(fā)利用和收益分配的暗箱操作，防止少數(shù)村干部依靠手中權(quán)力大肆侵吞失地農(nóng)民利益，對于強(qiáng)取豪奪將留用地收歸自家囊中的行為給予必要的制裁。

(三)探索靈活多樣的留用地項(xiàng)目開發(fā)。一是探索“村社委托、街道(鄉(xiāng)鎮(zhèn))牽頭、統(tǒng)一布局做地”模式。這樣就可統(tǒng)一成本列支(同一年份、地塊，涉及兩個(gè)或兩個(gè)以上村社實(shí)行平衡開發(fā)地價(jià))，解決留置地項(xiàng)目開發(fā)啟動(dòng)資金，解決留用土地落地難問題，解決村與村之間因地段好壞、做地成本差異、出讓時(shí)間差造成價(jià)格差的矛盾以及群眾誤解的后顧之優(yōu)，二是積極鼓勵(lì)有條件的村社實(shí)施自主開發(fā)。三是利用留地安置指標(biāo)兌換農(nóng)民公寓三產(chǎn)用房。四是通過留用土地項(xiàng)目的規(guī)劃布點(diǎn)使得土地留用與征地項(xiàng)目脫鉤。

(四)解決村級干部激勵(lì)約束機(jī)制問題。通過留地安置，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織將會(huì)掌握大量的城市土地資源，需要進(jìn)行集體所有制之下的產(chǎn)權(quán)重構(gòu)，明確農(nóng)村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)、明確集體資產(chǎn)的范圍和內(nèi)容在明確股權(quán)設(shè)置的基礎(chǔ)之上，完善股東代表大會(huì)制度，推進(jìn)股份經(jīng)濟(jì)合作社改革，探索股權(quán)設(shè)置改革辦法，推進(jìn)經(jīng)濟(jì)職能和社會(huì)職能分離，積極建立現(xiàn)代企業(yè)制度。并且，隨著股份經(jīng)濟(jì)合作社向現(xiàn)代企業(yè)制度轉(zhuǎn)型，逐步打破社區(qū)封閉性，消除由于實(shí)行留地安置政策形成的新的二元社區(qū)結(jié)構(gòu)。

(五)制訂留用土地房產(chǎn)使用和轉(zhuǎn)讓的政策規(guī)范。留用土地屬性應(yīng)當(dāng)成為國有土地，同時(shí)留用土地之上的房產(chǎn)產(chǎn)權(quán)主體應(yīng)是村級經(jīng)濟(jì)組織。對于開發(fā)村級留用土地的合作方所持有的部分可以按照規(guī)劃批建的最小產(chǎn)權(quán)單位分割轉(zhuǎn)讓和銷售。同時(shí)，加大留用土地項(xiàng)目“上市”監(jiān)管，防止由于隱瞞留用土地項(xiàng)目的真實(shí)身份進(jìn)行房產(chǎn)買賣，避免因?yàn)橐恍┵彿空咭蛘咭?guī)定無法辦理產(chǎn)權(quán)證而與開發(fā)企業(yè)對簿公堂，影響社會(huì)和諧穩(wěn)定。

(六)履行留用土地開發(fā)和收益分配的程序要求。明確留用地是全體村級集體經(jīng)濟(jì)組織成員的財(cái)產(chǎn)，確保留用地開發(fā)使用和收益分配公開和透明。一是構(gòu)建村民(股民)利益表達(dá)的機(jī)制，提高村民代表會(huì)議的質(zhì)量。二是探索民情懇談會(huì)的制度化和體制化路徑，詳細(xì)聽取村民的意見和建議。三是建立和完善村務(wù)(社務(wù))民主決策的運(yùn)行機(jī)制，凡是涉及留用地開發(fā)和收益分配的重大事項(xiàng)必須經(jīng)過“議題提出、受理、協(xié)商、民情懇談、村民(股民)代表表決、公開”六個(gè)步驟。

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(責(zé)任編輯：李貝貝)

2016年浙江省黨校系統(tǒng)中國特色社會(huì)主義理論體系研究中心立項(xiàng)課題(ZX18005)。

F323.2

A

1243(2017)02-0039-005

作者：姚如青，杭州行政學(xué)院市情研究副研究員，主要研究方向:城市經(jīng)濟(jì)學(xué)和制度經(jīng)濟(jì)學(xué)。郵編：310024