陸利軍+曹毅+史榮

摘 要：養(yǎng)老問題日益成為困擾個人、政府、社會的重大民生問題。構(gòu)建科學(xué)合理的養(yǎng)老服務(wù)體系成為“十三五”規(guī)劃的重點發(fā)展領(lǐng)域。文章以衡陽地區(qū)的居民養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)為研究對象，通過調(diào)查，采用文獻分析、問卷調(diào)查以及比較分析相結(jié)合的方法，分析衡陽地區(qū)居民養(yǎng)老服務(wù)體系在規(guī)劃、落實以及后續(xù)跟進的各個階段存在的問題，對比不同形式的養(yǎng)老體系以及國內(nèi)外發(fā)達國家和地區(qū)的先進經(jīng)驗，尋求衡陽地區(qū)養(yǎng)老問題的解決辦法，以求促進區(qū)域內(nèi)養(yǎng)老服務(wù)的優(yōu)化和落實。

關(guān)鍵詞：衡陽市 養(yǎng)老服務(wù)體系 養(yǎng)老保險 人口老齡化

中圖分類號：F840.67 文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2016）09-218-02

自20世紀末我國開始進入老齡化社會開始，在老年人口數(shù)量不斷增多、老齡化發(fā)展速度不斷加快的社會背景下，政府公共服務(wù)部門開始逐漸重視對養(yǎng)老問題的解決和養(yǎng)老服務(wù)體系的建立和完善。近年來，湖南省衡陽市在整體規(guī)劃上，對人口老齡化問題做出了及時的判斷和處理，但在養(yǎng)老服務(wù)體系的建立和完善上，仍處于起步階段，從體系的規(guī)劃建設(shè)以及具體政策落實上，都存在著諸多與民眾需求和社會現(xiàn)實不相適應(yīng)的地方。

一、衡陽地區(qū)居民養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的現(xiàn)狀研究

（一）人口老齡化和養(yǎng)老服務(wù)體系

在“二胎政策”正式放開以前，由于計劃生育的普遍實施，我國人口生育率得到顯著的降低，醫(yī)療水平的提高使人均壽命延長，年輕人口數(shù)量不斷減少的同時，老年人口的數(shù)量相對得到提高，造成社會范圍內(nèi)的老年人口比例迅猛提高，從而出現(xiàn)人口老齡化的社會問題。面對日趨嚴重的老齡化問題，政府養(yǎng)老職能的落實情況直接影響到社會大多數(shù)老年人口的生活狀態(tài)，從而關(guān)系到社會發(fā)展和穩(wěn)定。

養(yǎng)老服務(wù)體系的建設(shè)不僅包括對社會各獨立家庭提供的基本生活的環(huán)境，也包括社區(qū)為區(qū)域養(yǎng)老提供的基礎(chǔ)公共設(shè)施和服務(wù)條件，更包括政府為養(yǎng)老問題提供的宏觀政策支持以及制度保障，因此居民養(yǎng)老服務(wù)體系的建設(shè)和完善是一個涉及個人、社會團體、政府等多方面、多層次的贍養(yǎng)過程。

（二）衡陽地區(qū)居民養(yǎng)老服務(wù)演變軌跡

在分析衡陽市12個典型區(qū)域的居民養(yǎng)老服務(wù)開展狀況后，筆者得到以下總結(jié)，即衡陽居民養(yǎng)老服務(wù)體系的建設(shè)大致經(jīng)歷了三個階段。

第一階段是基本保障型養(yǎng)老服務(wù)體系，這一階段，區(qū)域內(nèi)的養(yǎng)老服務(wù)體系呈現(xiàn)出單向度的特點，以衡陽的5個縣為例，衡南縣、衡陽縣、衡山縣、衡東縣以及祁東縣的居民養(yǎng)老基本依靠家庭進行支撐，由于縣級區(qū)劃下，城市居民養(yǎng)老體系的相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施和政策尚未落實，這五個縣級地域缺少基本的養(yǎng)老院以及相關(guān)的管理服務(wù)機構(gòu)，政府和社會的養(yǎng)老幫助僅體現(xiàn)在每月發(fā)放的金額較少的養(yǎng)老保險上。

第二階段是服務(wù)型養(yǎng)老體系，居民的養(yǎng)老服務(wù)通過社會化、市場化的服務(wù)行業(yè)進行集中管理并提供相應(yīng)服務(wù)，這一現(xiàn)象出現(xiàn)在衡陽市的縣級市和5個市轄區(qū)范圍內(nèi)，僅衡陽市區(qū)的敬老院便已經(jīng)達到37家，敬老院的主要經(jīng)營形式表現(xiàn)在，繳納相關(guān)的費用，將需要照顧養(yǎng)老的老年人群體集中起來，由專業(yè)的社會團體和營業(yè)機構(gòu)對老人進行照料，以此獲得經(jīng)濟效益，這一階段的養(yǎng)老體系更多的反映了市場化的需求，缺少行業(yè)規(guī)范和市場準入。

第三階段是發(fā)展型的養(yǎng)老服務(wù)體系，也是“十三五”規(guī)劃的指導(dǎo)下，衡陽地區(qū)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)改革的基本方向，這一階段的養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)，將會緊密結(jié)合政府、社會團體以及家庭個人之間的相互作用，將每個家庭中的待贍養(yǎng)老人通過外包服務(wù)的形式，將政府的部分公共職能委托給社會團體，形成行業(yè)化的產(chǎn)業(yè)鏈，在創(chuàng)造經(jīng)濟效益和社會效益的同時保障政府公共職能的落實。同時，在這一階段，政府部門通過更加規(guī)范的立法和司法，為養(yǎng)老服務(wù)體系的建立提供良好的政策環(huán)境和制度支持，規(guī)范市場秩序，通過政府的宏觀調(diào)控，促進養(yǎng)老資源的合理分配，以促進衡陽地區(qū)的養(yǎng)老服務(wù)體系落實。

從社會開始普遍認識到人口老齡化問題，到“十三五”規(guī)劃提出養(yǎng)老的生態(tài)化和行業(yè)化，衡陽地區(qū)的養(yǎng)老體系由單向度的子女養(yǎng)老向多為視角的家庭、機構(gòu)、社會養(yǎng)老的系統(tǒng)整合。體現(xiàn)出“適度普惠”的特點，即社會范圍內(nèi)的養(yǎng)老體系建設(shè)由政府和社會團體適度適量的提供幫助，但幫扶的范圍較之前更為廣泛，受益人群的比例得到顯著的提高。

二、針對衡陽地區(qū)12個典型區(qū)域的養(yǎng)老服務(wù)體系問題的實證分析

衡陽市作為湖南省第二大城市，總?cè)丝诔^730萬，其中60歲以上的老年人超過97萬，占總?cè)丝跀?shù)的13.1%，其中高齡化老人的比例為8.59%。在對衡陽市12個區(qū)域的老齡化情況做出調(diào)查分析后發(fā)現(xiàn)，衡陽地區(qū)的老齡化表現(xiàn)出“女性多，男性少；受教育年限較低；喪偶多，子女少；經(jīng)濟來源子女多，社會保障提供少；閑暇時間多，精神文化少，帶病情況多，自理生活少”的特點。而作為規(guī)模中等的城市，衡陽地區(qū)的養(yǎng)老意識和養(yǎng)老機構(gòu)的建立起步較晚，處于養(yǎng)老工作開展的初級階段。

就已有的衡陽地區(qū)養(yǎng)老機構(gòu)及體系建設(shè)情況而言，體現(xiàn)出了以下問題：

首先，養(yǎng)老結(jié)構(gòu)單一。養(yǎng)老機構(gòu)的主要形式為民辦養(yǎng)老機構(gòu)，由私人開辦的敬老院以及福利院生存狀況混亂，且開展的環(huán)境魚龍混雜，近年來，全市區(qū)域內(nèi)的126家養(yǎng)老院機構(gòu)中，農(nóng)村五保供養(yǎng)服務(wù)機構(gòu)一共84家，以社會福利院為主要形式的國有養(yǎng)老機構(gòu)僅有15家。一方面，現(xiàn)存的養(yǎng)老機構(gòu)中，養(yǎng)老的形式十分單一，設(shè)施簡陋，除了日常的照料和供養(yǎng)外，缺乏創(chuàng)新的服務(wù)項目和豐富的活動內(nèi)容。另一方面，敬老院的開辦沒有明確的法律規(guī)范和市場準入原則，對敬老院的管理責(zé)任不明，十分混亂，導(dǎo)致現(xiàn)有的敬老院中經(jīng)常出現(xiàn)入住率低、經(jīng)濟糾紛嚴重、服務(wù)質(zhì)量低下等情況。

其次，數(shù)量和基礎(chǔ)設(shè)施上的落后。一方面敬老院由于環(huán)境設(shè)施落后、服務(wù)質(zhì)量低下等原因造成養(yǎng)老資源利用率不高、入住率低、養(yǎng)老效果不佳，另一方面97萬老年人卻亟待安置和接受公共服務(wù)，衡陽地區(qū)的養(yǎng)老資源和基礎(chǔ)設(shè)施較為落后，以全市現(xiàn)有的養(yǎng)老機構(gòu)平均水平計算，單個養(yǎng)老機構(gòu)的建筑面積為393平方米，活動場所面積為285平方米，平均投入費用為65萬元，面對巨大的資源配置和財政支出，養(yǎng)老機構(gòu)的發(fā)展受到了明顯的限制，造成現(xiàn)存的養(yǎng)老機構(gòu)在數(shù)量上無法再得到提高，在自身的服務(wù)質(zhì)量提升和基礎(chǔ)設(shè)施完善上也體現(xiàn)出疲軟。

再者，專業(yè)人才的缺失嚴重。養(yǎng)老體系總體呈現(xiàn)出工作人員少、人員素質(zhì)差別巨大的特點，通過對12個典型區(qū)域的養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)狀況的走訪調(diào)查，區(qū)域內(nèi)養(yǎng)老機構(gòu)中現(xiàn)有的工作人員一共為1890名，其中醫(yī)護人員125名，護理人員471名，其中超過一半的工作人員集中在經(jīng)濟發(fā)展較快的市轄區(qū)和縣級市，而5個縣級區(qū)域的養(yǎng)老服務(wù)人員數(shù)量極少，且工作環(huán)境較差。不僅在數(shù)量上存在明顯的不足，在質(zhì)量上也亟待提高和改善。大部分的養(yǎng)老機構(gòu)工作人員為已下崗的失業(yè)人員，缺乏專業(yè)的護理培訓(xùn)以及上崗資格，管理能力和醫(yī)護水平不專業(yè)，面臨突發(fā)狀況缺乏正確的處理經(jīng)驗和及時的護理手段，造成了多次護理意外和糾紛。

衡陽地區(qū)的養(yǎng)老服務(wù)體系在資源利用、人員分配、社會意識以及管理規(guī)范上都存在明顯的不足和問題，再進一步的養(yǎng)老服務(wù)體系完善和改革過程中，要解決這一系列的問題需要來自家庭、社會利益團體以及政府部門之間相互監(jiān)督、共同努力。

三、衡陽居民養(yǎng)老服務(wù)體系的長效機制和政策分析

“十三五”規(guī)劃建議提出在未來的養(yǎng)老服務(wù)體制改革過程中，要積極促進“互聯(lián)網(wǎng)+”與養(yǎng)老體制的結(jié)合，“積極開展相應(yīng)的人口老齡化行動，弘揚敬老、養(yǎng)老、助老的社會風(fēng)尚，建設(shè)以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托，機構(gòu)為補充的多層次養(yǎng)老服務(wù)體系?！?/p>

（一）政府宏觀政策支持與引導(dǎo)

政府的政策現(xiàn)行和制度落實是社會以及市場實現(xiàn)內(nèi)部改革的風(fēng)向標，充足的資源分配和良好的政策環(huán)境支持能夠促進衡陽地區(qū)的養(yǎng)老服務(wù)體系的完善。于老年人團體而言，政府在政策支持上應(yīng)該加強對養(yǎng)老保險相關(guān)政策的完善，為老年人團體提供充足的生活保障和政策支持，提高養(yǎng)老保險覆蓋的空間范圍和時間維度，監(jiān)督落實養(yǎng)老保險的發(fā)放過程和福利給予。于養(yǎng)老機構(gòu)等社會團體而言，認真加快落實衡陽市政府對于養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)的各項優(yōu)惠政策，對現(xiàn)存的優(yōu)惠政策進行補充完善以及適當?shù)募毣?，充分調(diào)動行業(yè)的積極性和主動性，為養(yǎng)老機構(gòu)提供相應(yīng)的財政支持和政策支持，促進相應(yīng)的社會資源向社會養(yǎng)老行業(yè)匯聚，政府的宏觀調(diào)控手段不僅能夠?qū)κ袌鲎龀龇较蛞龑?dǎo)，而且在資源分配以及市場秩序的管理上有著重要的作用。因此衡陽市政府應(yīng)該善用政策和制度手段，對養(yǎng)老服務(wù)體系的建立做出宏觀的規(guī)劃和建設(shè)分析，為社會養(yǎng)老企業(yè)的發(fā)展指明方向和道路。同時，利用政府調(diào)控手段的強制性，對養(yǎng)老行業(yè)做出適當?shù)囊?guī)范，杜絕虛假的信息進入市場，加強監(jiān)管，形成養(yǎng)老保險制度和市場監(jiān)察制度相互結(jié)合的政策引導(dǎo)。

（二）創(chuàng)新養(yǎng)老機構(gòu)管理機制

一方面，在加快新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的政策大環(huán)境下，養(yǎng)老機構(gòu)的建設(shè)和養(yǎng)老服務(wù)體系的完善必須逐漸向農(nóng)村地區(qū)傾斜，實現(xiàn)城鄉(xiāng)的統(tǒng)籌兼顧，實現(xiàn)城鄉(xiāng)養(yǎng)老機構(gòu)的均衡分配。另一方面，隨著知識經(jīng)濟和互聯(lián)網(wǎng)時代的到來，養(yǎng)老服務(wù)體系的建立需要與時代接軌，將“互聯(lián)網(wǎng)+”與養(yǎng)老體制相結(jié)合，顛覆傳統(tǒng)的養(yǎng)老模式，將網(wǎng)絡(luò)和大數(shù)據(jù)運用到養(yǎng)老機構(gòu)的建立、管理和監(jiān)控過程中。通過對老年人的基本信息以及健康狀況進行電子化的建檔和管理，推動區(qū)域內(nèi)各養(yǎng)老機構(gòu)自身信息資源的整合和高效管理，促進區(qū)域養(yǎng)老機構(gòu)之間的信息交流和資料傳遞，形成覆蓋全市范圍的養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，從而實現(xiàn)信息資源整合以及共享，創(chuàng)新養(yǎng)老機構(gòu)的管理機制，提高養(yǎng)老服務(wù)的效率。在市場準入原則上，創(chuàng)新養(yǎng)老機構(gòu)的服務(wù)支出方式，通過購買或者外包的形式，將政府的公共職能委托給具有專業(yè)能力和科學(xué)管理的相關(guān)企業(yè)，增加市場主體向養(yǎng)老行業(yè)的傾斜，提高社會范圍內(nèi)的養(yǎng)老服務(wù)和養(yǎng)老產(chǎn)品的供給和產(chǎn)生。

（三）加快人員培養(yǎng)，提高社會意識

首先，在社會范圍內(nèi)，必須明確養(yǎng)老責(zé)任是個人、社會和政府三方共同承擔的結(jié)果，并非單純依靠家庭提供經(jīng)濟支持，也無法全權(quán)委托社會團體，因此在養(yǎng)老意識的形成上，三方責(zé)任主體必須主動的承擔自身在社會養(yǎng)老服務(wù)體系形成過程中的相關(guān)責(zé)任，積極履行贍養(yǎng)義務(wù)。其次，在養(yǎng)老服務(wù)的人員培養(yǎng)上，社會范圍內(nèi)需要對養(yǎng)老服務(wù)的工作人員予以正確的社會地位，并提供相對優(yōu)越的工作環(huán)境和薪資報酬，以提高養(yǎng)老工作者的工作積極性。提供專業(yè)的養(yǎng)老服務(wù)人員培訓(xùn)場所和考核環(huán)境，建立一系列的科學(xué)化考核程序，提高市場的勞動者準入原則，并且積極培養(yǎng)相關(guān)職業(yè)能力者，優(yōu)化整體的人員素質(zhì)和工作環(huán)境。再者，建立現(xiàn)代職業(yè)教育體系是“十三五”規(guī)劃的重點，通過政府和社會團體合作的方式，推進產(chǎn)教融合、校企合作，優(yōu)化養(yǎng)老行業(yè)的學(xué)科專業(yè)布局和人才培養(yǎng)方向，提供正確的行業(yè)定位和專業(yè)定位，為區(qū)域養(yǎng)老服務(wù)體系的完善提供綜合性、全方位的人才。這一過程需要市場的各個行業(yè)和企業(yè)以及政府部門的共同合作，付出巨大的財政支出建立專業(yè)的培養(yǎng)環(huán)境，促進養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)的人員充沛以及合理分布。

四、結(jié)語

在經(jīng)濟社會快速發(fā)展，且政策環(huán)境不斷加強社會保障制度建設(shè)的背景下，養(yǎng)老服務(wù)體系的完善不僅能夠使衡陽養(yǎng)老服務(wù)體系的建設(shè)和完善更加科學(xué)合理，而且對于衡陽地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展和社會秩序穩(wěn)定有著重大的現(xiàn)實意義和長遠的戰(zhàn)略意義。在“十三五”規(guī)劃提出的“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”理念的支持下，將互聯(lián)網(wǎng)與養(yǎng)老服務(wù)相互結(jié)合，不斷優(yōu)化養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)，著眼未來，統(tǒng)籌全局，才能不斷促進養(yǎng)老服務(wù)向“適度普惠”的方向發(fā)展。只有長效的市場和有為的政府相互監(jiān)督，共同作用，衡陽地區(qū)的養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)才能夠取得顯著的長遠的發(fā)展和進步。

[基金來源：本文系衡陽市哲學(xué)社會科學(xué)基金項目《衡陽地區(qū)居民養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)問題研究—基于對全市12個典型區(qū)域調(diào)查數(shù)據(jù)的分析》（編號：2015D042）；湖南工學(xué)院2016年大學(xué)生研究性學(xué)習(xí)和創(chuàng)新性實驗計劃項目的研究成果。]

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（作者單位：湖南工學(xué)院經(jīng)濟與管理學(xué)院 湖南衡陽 421008）

[作者簡介：陸利軍（1983—），男，湖南衡陽人，碩士，湖南工學(xué)院經(jīng)管學(xué)院講師，主要研究方向：休閑教育與農(nóng)村經(jīng)濟管理；曹毅，男，碩士研究生，湖南寧鄉(xiāng)人，湖南工學(xué)院經(jīng)管學(xué)院副教授，主要研究方向：電子商務(wù)與區(qū)域經(jīng)濟管理；史榮，女，湖南長沙人，湖南工學(xué)院經(jīng)管學(xué)院工商管理專業(yè)學(xué)生，主要研究方向：農(nóng)村經(jīng)濟管理。]（責(zé)編：紀毅）