陳光

2007年，王岐山卸任北京市長即將上調(diào)中央時，向老同事們推薦了一本名為《大清相國》的歷史小說。小說主角是山西名臣陳廷敬，其中大篇幅講述了陳廷敬巡查地方官場的故事。陳廷敬曾在督察院做過左都御史，其職權(quán)與現(xiàn)在的紀(jì)委書記有相似之處。

王岐山最早是學(xué)歷史出身，畢業(yè)后先在陜西博物館工作，又在中國社科院近代史研究所做了三年實(shí)習(xí)研究員。閱讀歷史作品，并從中汲取經(jīng)驗(yàn)成為他從政之后的一個習(xí)慣。除了這本書，他還曾推薦過日本前首相吉田茂所著的《激蕩的百年史》、法國歷史學(xué)家托克維爾寫的《舊制度與大革命》等。

在武漢大學(xué)法學(xué)院教授秦前紅看來，現(xiàn)在中央之所以力推監(jiān)察委，除了智囊的建議、領(lǐng)導(dǎo)人的“職業(yè)經(jīng)歷、閱歷和思考”外，還有歷史的借鑒?！叭丝偸菚笾谧约旱臍v史記憶，一種經(jīng)驗(yàn)主義，還有一些制度運(yùn)行的樣本，”秦前紅說，“中國人擺脫不了的幾個樣本，比如古代御史制度，你看那些歷史作品里都會講御史制度是多么神奇，包括包拯，他實(shí)際上就是一個御史?！?/p>

彈劾西南大“老虎”

在《大清相國》里，作者王躍文形容陳廷敬“幾近完人”。但這也是保守的說法，當(dāng)時康熙皇帝對陳廷敬的評價是“極齊全的人”。

陳廷敬出生于一個富商家庭，20歲中進(jìn)士踏入仕途。后來擔(dān)任康熙帝經(jīng)筵講官，為其講書，深受其賞識和信任，之后一路高升，最終官拜文淵閣大學(xué)士，相當(dāng)于宰相，成為康熙決議群體中的重要成員。

陳廷敬曾兩次在主管監(jiān)察、彈劾及建議的都察院做過一把手左都御史。在他任上時，官場奢靡之風(fēng)盛行，官員出行，倚仗頗盛，“或擁傔從數(shù)十百人，衣輕策肥，車馬闐咽，震驚道路”?？吹竭@種情況，陳廷敬上書康熙，希望通過朝廷立法，嚴(yán)格衣冠服飾出行等規(guī)格?？滴蹩戳怂淖嗾?，覺得很有道理，于是召集大員開會商量此事，結(jié)果遭到議政諸王及大臣的反對。他們覺得規(guī)矩早就有了，不用再改。但康熙并未就此罷休，而是下旨要求，官員的服飾儀軌等規(guī)定要嚴(yán)格執(zhí)行，“近見習(xí)俗奢靡，服用僭濫者甚多”，可見這些規(guī)定已流于形式，以后要恪循法制、崇尚節(jié)儉。

除了“制度”建設(shè)，陳廷敬還行使監(jiān)察職責(zé)，查辦了多起大案要案?？滴跞紊希褋y，當(dāng)時用兵西南，卻遇到財政困難。政府于是大開“捐納之門”。當(dāng)時云南巡撫王繼文積儲了許多捐納而來的糧草，卻沒有用于軍需，而是挪作他用。左都御史陳廷敬得知消息后，上書康熙，以《撫臣虧餉負(fù)國據(jù)實(shí)糾參疏》彈劾王繼文。這樣直接針對一個坐擁地方軍政大權(quán)的要員，陳廷敬自然也承擔(dān)了不小壓力。但好在康熙下令徹查，情況查清后，王繼文很快丟官。這場“打虎”風(fēng)暴，給當(dāng)時官場帶來不小震懾，各級官員都收斂不少，恐怕自己被御史盯上。

“御史臺里沒有長官”

清政府奪取政權(quán)后，改組原有的都察院，設(shè)左都御史二人，滿漢各一人，左副都御使也是滿漢各一人，這是中央編制。另有右都御史和副御史，由地方巡撫兼任。

雖然幾經(jīng)調(diào)整，但權(quán)力最大時候，滿族的清代左都御史從一品，漢族左都御史要稍低半個級別，為正二品。這是御史政治級別最高的一段時期之一。中國最早的監(jiān)察制度形成于秦漢時代，之后各代都有不同。簡單來說有兩套系統(tǒng)：御史自上對下監(jiān)察百官，諫官自下對上向皇帝進(jìn)言。

負(fù)責(zé)人級別不低，其下屬官員的級別卻并不高，比如巡查地方，看似威風(fēng)凜凜的監(jiān)察御史，在唐朝官品不過正八品。但從職責(zé)上，他們卻可以對宰相及六部高官進(jìn)行監(jiān)察甚至彈劾。中國人民大學(xué)法學(xué)院教授馬小紅曾概括，這種“位卑權(quán)重”的制度設(shè)計常將重任委以剛踏入官場的年輕人，因他們還沒有變成老油條，甚至看不慣“官官相護(hù)”等潛規(guī)則，敢于直言。

北宋史學(xué)類書《冊府元龜》記載過一個故事，唐高祖永徽年間，宰相褚遂良低價購買他人田宅，監(jiān)察御史韋仁約得知后要彈劾他，當(dāng)時的大理寺少卿，也就是最高法院副院長張睿冊認(rèn)為褚遂良買地所賺的錢沒到犯罪程度，所以判其無罪。沒想到御史韋仁約再上書，認(rèn)為對地產(chǎn)價值的評估雖有國家規(guī)定，但這種評估的標(biāo)準(zhǔn)并不能適用于違法的私自交易。因此他不但繼續(xù)堅持彈劾褚遂良，還指出大理寺少卿張睿冊“舞弄文法，附下罔上，罪在當(dāng)誅”。這一次彈劾以褚遂良和張睿冊的貶官而結(jié)束。

平時見到王公貴族，韋仁約也不施禮。有人用此事指責(zé)他，他回答說：“雕鶚鷹這些猛禽，難道能和一般的鳥為伍嗎？我怎么能施禮來討好他們呢？況且作為朝廷的耳目官，本來就應(yīng)該保持獨(dú)立?！?/p>

監(jiān)察御史的地位確實(shí)特殊。唐代規(guī)定，五品以上高官任命，需要報中書門下審核，然后以君主的名義頒布委任狀。監(jiān)察御史以正八品的行政級別，卻也要這么辦，同樣獲此規(guī)格的還有諫官補(bǔ)闕（七品）、拾遺（八品）。這主要是因?yàn)樗麄兊穆氊?zé)是監(jiān)督君主行為舉止是否合適，以及官員為政是否有問題，必須以君主名義任命，以防止其他官員插手監(jiān)察官員的人事制度。而御史與諫官都可獨(dú)立行使監(jiān)督職能，一般不受本部門或其他行政部門長官的指令，可直接上奏皇帝。

唐長安四年，監(jiān)察御史蕭至忠彈劾宰相蘇味道。因?yàn)楸O(jiān)察御史所在的察院是御史臺的組成部分，其上司御史大夫（從三品）李承嘉就曾責(zé)備道：“你近日彈劾宰相，事前不稟告大夫，這樣合禮數(shù)嗎？” 蕭至忠則答：“御史臺里沒有長官，御史是天子的耳目，可以直接向皇帝上奏，豈有彈劾前先征求大夫允許的道理？如果彈劾都要經(jīng)過御史大夫，要是我打算彈劾你，又要問誰！”

與御史相比，諫官的最大亮點(diǎn)在于“封駁”，就是皇帝下一個詔書，作為政府機(jī)構(gòu)的門下省如果認(rèn)為不妥，可以駁回。唐宣宗曾想提拔一個叫李燧的大將軍為嶺南節(jié)度使。當(dāng)時給事中蕭放覺得李燧有很多問題，任命他到嶺南去擔(dān)當(dāng)重任，絕不合適，并列舉種種理由?；实勐犕晔挿诺脑?，覺得這個任命確實(shí)不合適，但當(dāng)時手續(xù)已經(jīng)辦完，詔書也發(fā)了出去，皇帝又在聽音樂，來不及召派專事，趕緊當(dāng)場叫一個現(xiàn)場表演的伶人騎快馬去把詔書追回來。

唐朝皇帝相對開明的納諫態(tài)度也是有原因的。按中國社會科學(xué)院歷史所研究員王春瑜的分析，這主要是因?yàn)樘铺诶钍烂裼梅浅埲痰氖侄瓮ㄟ^“玄武門之變”上臺，政權(quán)合法性存在問題，他通過謙虛納諫，來籠絡(luò)人心。

“聞風(fēng)彈人”

隨著朝代更迭，監(jiān)察體系也在不斷強(qiáng)化。到了宋代，由唐朝的臺諫并立走向臺諫合一，御史與諫官職能混在一起，監(jiān)察百官。史料記載，人們最熟悉的宋代官員包拯，在當(dāng)監(jiān)察御史期間，一共向皇帝遞送了187份奏折，全部為彈劾官吏的內(nèi)容。

按規(guī)定，臺諫新官上任百日后必須彈人，若沒什么業(yè)績，要么被調(diào)到別的部門，要么接受罰款，也就是“辱臺錢”。簡言之，就是因業(yè)務(wù)能力不行，沒出成績，導(dǎo)致御史臺無光的罰款。臺諫二處的官員每月必須向上奏事一次，把平時聽到的情況向皇帝匯報，不必追究是否有證據(jù)，即使奏彈不實(shí)也不會受責(zé)罰，一時形成了“聞風(fēng)彈人”的現(xiàn)象。但同時，御史權(quán)力濫用的情況也時有出現(xiàn)。北宋政治家歐陽修就曾兩次中招。

慶歷五年（1045年），歐陽修在河北臨時代理政務(wù)，不想被諫官錢明逸盯上。據(jù)《錢氏私志》記載，歐陽修參與編纂《新五代史》和《歸田錄》時，貶斥了錢氏的祖宗，即吳越國王錢氏家族。錢明逸因此記恨歐陽修，一天，他向開封府遞狀稱歐陽修私吞財產(chǎn)。而開封府長官楊日嚴(yán)主政益州（今成都）時，大肆斂財，遭歐陽修彈劾，也一直懷恨在心。狀子很快被傳上朝廷。

仁宗即刻找人調(diào)查。結(jié)果查無實(shí)證。錢明逸不甘心，再告歐陽修與外甥女有染。據(jù)考證，歐陽修的外甥女確曾與家仆私通，遭人告發(fā)。后被人利用，屈打成招，竟指歐陽修與其有染。雖然歐陽修極力自證：外甥女來自己家時才7歲，把她養(yǎng)大后，15歲就遠(yuǎn)嫁千里之外，且已經(jīng)五六年了，忽然遇到這等丑事，和我有什么關(guān)系呢？盡管仁宗曾表明相信歐陽修為人，但人言可畏，只好將歐陽修貶到滁州。也是在此，歐陽修創(chuàng)造出了《醉翁亭記》等佳作。

到了明代，君主專制和中央集權(quán)逐漸達(dá)到頂峰，御史更是成為皇帝的專權(quán)工具。明太祖朱元璋撤宰相，取消中書省，又經(jīng)常在廷上杖打官員，當(dāng)時皇帝和官員之間的關(guān)系異常緊張。官員們受到了空前的皇權(quán)把控。朱元璋的反腐以“狠”著稱，起初，他曾詔令天下，貪污滿六十兩銀子者，一律處死。有次，戶部官員與到中央繳納稅負(fù)的地方官員勾結(jié)，造假賬，貪污國庫錢財。朱元璋發(fā)現(xiàn)后，下詔將涉及此案的中央、地方官員悉數(shù)處死。

1382年，朱元璋又撤銷御使臺，正式創(chuàng)設(shè)督察院，掌管秩序、司法、紀(jì)檢等職責(zé)。明朝還開創(chuàng)了一個異化的監(jiān)察制度，廠衛(wèi)。廠包括東廠、西廠和內(nèi)行廠，為宦官機(jī)構(gòu)。廠衛(wèi)相當(dāng)于皇帝的私人特務(wù)機(jī)構(gòu)，受皇帝直接控制，雖無監(jiān)督之名，卻行監(jiān)督之實(shí)。有分析認(rèn)為，明朝廠衛(wèi)制的一個創(chuàng)建背景，也是想控制官僚監(jiān)察體系自身的腐敗，但后來，廠衛(wèi)對腐敗御史的查處多淪為多方派系的政治斗爭，各懷私欲。而權(quán)限不斷膨脹的廠衛(wèi)也成了超級機(jī)構(gòu)，貪腐更甚，無人可管。

“允行出朕旨”

御史監(jiān)察制度發(fā)展到清代，已經(jīng)算是非常完備。除了官員級別更高、權(quán)力更大之外，皇帝還專門為監(jiān)察部門立法。

此前元明時期，也有監(jiān)察法規(guī)，但是作為政府規(guī)章制度一部分，列入《元典章》和《明典章》。到清代乾隆任上，1743年，同陳廷敬一樣做過左都御史的松筠，受皇帝之命，主編了一部《欽定臺規(guī)》，之后又經(jīng)歷過幾次修訂。它詳細(xì)規(guī)定了監(jiān)察機(jī)關(guān)的性質(zhì)、地位、建制、職能、任務(wù)、監(jiān)察程序，以及對監(jiān)察官的選任、遷轉(zhuǎn)、紀(jì)律、責(zé)任和考核等內(nèi)容。在監(jiān)察法制史專家、國家行政學(xué)院科研部副主任焦利看來，這是中國帝制史上最完備的一部監(jiān)察法典。而且也是中國歷史上第一部以皇帝名義頒布的臺規(guī)。

單純從制度上看，清代指定的監(jiān)察法律中，還涉及了監(jiān)督御史的問題。據(jù)焦利介紹，《大清會典事例（卷一〇二九/都察院）》規(guī)定，御史之間“互相糾舉”，都察院的普通小御史，也可以通過“封章密劾，直達(dá)御前”的程序，彈劾其頂頭上司，直至左都御史。

但涉及到御史和皇帝的關(guān)系，卻仍然未脫舊制。“條陳在臣下，而允行出朕旨”，《臺規(guī)》里的這句話顯示，御史的整個監(jiān)查過程中，必須時時請旨而行，最終決定權(quán)仍在皇帝手里。有分析認(rèn)為，雖然中國監(jiān)察制度自秦漢起，就處于皇權(quán)控制下，但到了清代《欽定臺規(guī)》，皇帝對監(jiān)察部門的控制能力更加強(qiáng)烈。

這一方面限制了監(jiān)察部門的權(quán)力和靈活性，更重要的是，萬事皆依賴皇帝?；实矍谟谡?、勵精圖治，則吏治相對清明。但到清代后期，皇帝昏庸無能，疏于政事，朝臣風(fēng)氣也隨之轉(zhuǎn)壞，腐敗嚴(yán)重，監(jiān)察機(jī)制也逐步失效。

“隨著專制體制的完善，監(jiān)察權(quán)依附于皇權(quán)，監(jiān)察制度的存廢、行使都受到皇權(quán)制約，與君主個人的品行、能力有很大關(guān)系?！敝醒爰o(jì)委監(jiān)察部網(wǎng)站刊登的《監(jiān)察法制史的一個悖論》一文如是寫道，這是需要汲取的歷史教訓(xùn)，也是后人應(yīng)該克服的歷史悖論，“從中央到地方，監(jiān)察網(wǎng)密布于整個權(quán)力系統(tǒng)。通過這張網(wǎng)，皇帝一人掌控天下。如果我們承認(rèn)，權(quán)力的集中恰恰是權(quán)力失控的根源，那么，依靠權(quán)力集中來制約權(quán)力，以及由此形成的路徑依賴，就注定是一個悖論”。（本刊記者易萱亦有貢獻(xiàn)）